我國共同富裕道路問題研究*

中國國際經濟交流中心課題組

1992年黨的十四大提出，“社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”。十八屆三中全會決定強調，要讓發展成果更多、更公平惠及全體人民。可以說，共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，是我黨各項工作的出發點和落腳點。根據鄧小平闡述的“先富帶動后富，最后實現共同富裕”的路徑，當前已進入全面推進共同富裕的歷史階段，同時也面臨著一系列嚴峻的挑戰。

一、我國實現共同富裕的收入分配政策演變評析

（一）1949年—1957年，逐步建立以按勞分配為目標的計劃分配制度

這一時期是在一窮二白的基礎上搞建設，國民經濟得到恢復和發展。在城市逐步實現公有制經濟為主體，在農村實行農民的土地所有制，消滅剝削，走合作社的道路。

建國初期多種經濟成分并存的局面使得多種分配制度并存。新解放的地區實行“原職原薪”，即對接管企業職工實行按原工資等級制度和工資標準支付的工資政策，而對老解放區及黨政軍工作人員實行供給制、部分供給部分工資制或工資制。供給制總體上平衡了財政收支、穩定了物價、促進了社會保障，人民生活重新走上了正軌。但這一政策也產生一些問題，如由于各地區、各單位的經濟條件不同，供給制的標準和等級差距也不同，并且經濟條件越好的地區，等級差距越大。由此，1952年，廢除工資分制，結合工資標準調整，實行貨幣工資制度，對于工資標準，根據企業的重要性，地區物價等采取不同工資標準。1953年，實施第一個“五年”計劃，對城鎮職工逐步建立工資總額和平均工資計劃，農村逐步推行農業集體化，先建初級農業合作社，保留土地分紅，很快進入高級社，取消分紅，實行評工計分分配辦法。

1956年城鄉分別進行了有針對性的改革，在農村針對農業生產合作社設立過快的現象進行整頓，在城市則是采取公私分類的工資辦法。一是對于手工業合作社的工人工資貫徹“按勞取酬，多勞多得”原則，對國有工業企業取消工資分和物價津貼制度，實行貨幣工資；二是對輕重工業、內地沿海、機關和非工業部門等工資標準做調整；三是改進工人工資等級制度，針對熟練程度、繁重程度以及技術含量等差別化定級。隨著社會主義改造的不斷深入，按勞分配逐漸成為主流，逐步實行單一的公有制經濟，城市逐步實行工人八級工資制。

（二）1958年—1978年，收入分配出現低水平平均化傾向

1958年，人民日報發表張春橋《破除資產階級的法權思想》的文章，對于當時的按勞分配制度進行了批判，認為按勞分配是產生資本主義和資產階級的經濟基礎。此后，平均主義導向的收入分配制度逐步構建。在這一認識傾向下“一化三改”社會主義改造完成以后，發動“大躍進”，一個時期內，出現了“一平二調”和“急于過渡”的平均主義傾向，平均主義重新抬頭，到“文革十年”，甚至想擴大實行“供給制”，1971年針對兵團和國營農場實行工分制或供給制。

1973年，當時的國家計委發布《關于堅持統一計劃，加強經濟管理的規定》，其中就提出“堅持按勞分配的原則，實行計時工資加獎勵的辦法，少數重體力勞動可以實行計件工資。”但是，在現實中并沒有很好的堅持，1974年，是對于按勞分配爭論更加激烈的一年，“四人幫”連續在報刊上發表文章，反對按勞分配，阻撓貫徹按勞分配，使得多勞不多得、少勞不少得的現象更加嚴重。

在農村，實行人民公社體制，與城鄉分割的戶籍制度、農副產品的統購統銷制度相配套。國家嚴格控制了分配制度，例如，國家對公積金、公益金、社員分配比例、生產隊留糧標準等進行規定。農村居民的收入分配與城市一樣，也呈現單一化、固定化和平均化的特點，但農民收入分配以生產隊為單位，因為不存在工資的等級差異，比城市居民更為平均。

這個時期，大力推行工業化“趕超戰略”，為建立獨立的比較完整的工業體系，采取最大限度提取剩余勞動，提高積累水平，壓縮消費的辦法。從發展經濟來看，該分配制度有利于提高國民經濟的積累率，為建立相對獨立的工業體系奠定了基礎。從社會穩定來看，按照人口定量供應主要生活必需品、普遍低水平的提供公共產品和社會保障，有利于維持社會穩定。但是，也使得生活用品供應匱乏的局面加劇。1977年，各地經濟理論大討論，駁斥了“四人幫”謬論，明確指出按勞分配是社會主義分配制度的基本原則，明確指出計件工資和獎金，同計時工資一樣，都是實現按勞分配的有效形式。

（三）1979年—1992年，實行 “各盡所能、按勞分配”收入分配制度

這一時期，在鄧小平的“先富帶后富”的指導思想下，調整收入分配政策，以農村為突破口，推行家庭聯產承包責任制，將勞動者的勞動成果與勞動績效結合起來，從根本上解決了農民收入分配中的平均主義和大鍋飯的傾向。1980年，《國營企業計件工資暫行辦法（草案）》開始試行，規定企業可實行集體或個人計件，1980年實行計件工資的達二百六十三萬人。當時的計件工資總額也由11.7億增加到18.7億元。

1984年以后，在農村改革取得成功的背景下，城市的改革從國有企業的分配制度開始，實行“工效掛鉤”，機關事業單位實行結構工資制度，實行按勞分配、多勞多得。城市經濟體制改革后，城市發展迅猛，城鄉差距擴大。改革開放開始后，城鄉收入差距由相對較大，在經歷了一個逐漸縮小后又急劇拉大的過程，形成一個“V”字型。1978年到1984年，居民收入增幅明顯提高，城鄉收入差距縮小，城鄉居民收入比由2.57∶1下降到1.835∶1。1985年—1991年，這個時期的收入分配出現以下幾個問題：一是由于農產品價格下跌、農村各種負擔加重、鄉鎮企業效益下滑等，使得農村居民收入增長開始放緩，城鄉居民收入差距又進一步拉大。二是區域收入差距擴大，對外開放使得東部地區憑借區位優勢率先融入到經濟全球化中，居民收入快速增長，而中、西部地區沒有獲得直接的經濟利益，收入增長緩慢。

（四）1993年—2006年，實行按勞分配和與生產要素分配相結合的收入分配制度

中共十四大鼓勵非公有制經濟發展的政策和市場經濟改革目標，市場機制在資源配置中發揮更大的作用，體現在收入分配方面，就是國民收入實現了由按勞分配為主轉為按勞分配為主同時強調各生產要素參與的轉變。特別是，隨著金融市場的發展，人們投資渠道更加多樣化，股票、債券、房屋出租等非工資收入的比重不斷增加。收入分配政策更加強調市場配置和競爭，政府調整了計劃經濟時期在食品、住房、教育等方面的國家包辦制度；取消對城市糧、油及副食的補貼；取消福利分房，實行住房商品化；推行醫療保險替代過去的“公費醫療”；允許教育特別是高等教育收費。除此之外，大規模的國有企事業單位改革促使大量企業破產、重組、轉制和“減員增效”，使得大量職工下崗，改變過去國家包辦國有企事業職工“生老病死”體制，收入分配中的市場作用增強。在體制轉換過程中，由于法律的不健全，行業的壟斷性收入、灰色收入甚至黑色收入提供了環境，包括行業間、行業內等多種類型的收入差距問題也逐漸顯現。

這一時期城鄉居民收入水平大幅度提高，徹底解決了溫飽問題，但是居民的收入差距急劇拉大，2003年以來城鄉居民收入差距一直維持在3倍以上。行業之間的收入差距也在拉大，壟斷行業和新興行業的工資增速遠遠快于傳統行業。行業工資的高低及其相對位置逐漸不再取決于該行業勞動強度及其艱苦危險程度，而是主要取決于行業所有制壟斷程度以及市場需求。

（五）2007至今，努力構建公平與效率兼顧的收入分配制度

2007年十七大報告提出，初次分配和再次分配都要處理好效率和公平的關系，“要更加注重公平”，反映了收入分配政策導向的重大轉變。十八屆三中全會明確指出，“規范收入分配秩序，完善收入分配調控體制機制和政策體系，建立個人收入和財產信息系統，保護合法收入，調節過高收入，清理規范隱性收入，取締非法收入，增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，努力縮小城鄉、區域、行業收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局”。這預示著我國縮小貧富差距的若干政策將進入全面推進實施的階段。

從我國收入分配體制改革的歷史演變可以看出，收入分配政策設計是一個動態化的過程，需根據時代背景變化和經濟發展的客觀規律不斷調整創新。當前，我國收入分配領域的突出矛盾是收入差距過大，整體格局仍偏于“金字塔型”，收入分配秩序的紊亂和不公尤其引起民眾不滿，在一定程度上也是很多國家滯留中等收入陷阱的主要原因，因此，在新時期，通過加大收入分配體制改革力度，推動我國的收入格局向“橄欖型”轉變尤其重要。總結歷史經驗，針對存在的問題，采取有效措施，走共同富裕的道路。

二、我國實現共同富裕面臨的主要問題和挑戰

（一）收入分配領域的主要問題

1.勞動收入在國民收入分配份額中比重下降。在我國，按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度已經基本確立，但多年來勞動收入在國民收入分配中份額持續下降。從工資總額與國內生產總值（GDP）的比例關系來看，在改革前十年的時間段，工資總額占比一直保持在15%以上，但從“八五”時期開始，這一比例就下降到13%左右，近年則只有11%～12%的水平。從收入法GDP中勞動者報酬的比重來看，在上世紀九十年代，這一比例還在50%以上，但近年已經下降到40%以下，說明在經濟快速發展中，人民共享經濟發展成果并走向共同富裕遇到了障礙。

2.分配格局呈現貧富差距擴大的局面。雖然我國居民收入的總體水平在不斷提高，但社會收入差距日益擴大趨勢明顯。政府在援助弱者、遏制壟斷、調節收入、破除特權等方面缺乏有效措施，社會保障體制改革滯后，養老、醫療等社會保障水平差別較大，個人所得稅制綜合計征改革緩慢，工薪階層成為納稅主體，對高收入人群的調節能力弱化等，巨額財產收入以及富二代不勞而獲成為擴大貧富差距、引發社會分化的重要因素。據《中國民生發展報告2014》調查統計，1%的最富裕家庭擁有全國1/3的財產，使得建立橄欖型的社會結構成為妄談。反映我國居民收入差距的基尼系數在本世紀初超過國際公認的0.4警戒線后繼續升高，近年一直在0.47～0.48間高位徘徊，聯合國統計數字顯示，中國占總人口20%的最貧困人口占收入或消費份額僅4.7%，占總人口20%的最富裕人口占收入或消費份額為50%。亞洲開發銀行報道，我國13億人口中，約5.83億生活在國際公認貧困線以下，每天生活費不到兩美元。形成強烈對比的是，巨額財產收入使富二代等不勞而獲，社會食利階層大量出現。

3.行業收入差距過大。改革開放以來，壟斷性行業工資水平不斷提高，近幾年以超過其它行業數倍的速度增長，而低收入行業，如農、林、牧、漁業等一直處于低增長水平。上世紀80年代，我國行業間工資收入差距基本保持在1.6～1.8倍，但近20年來行業收入差距發生較大變化。其中，收入最高的金融保險業人均年工資上升最快，1993年尚不足5000元，到2010年超過80000元，漲幅超過16倍；壟斷行業電力、煤氣及水的生產和供應業，漲幅為8倍，接近50000元；收入最低的農、林、牧、漁業工資收入增長最為緩慢，1993年為3000元，到2010年為16000元，漲幅為5倍。金融業的平均工資與農、林、牧、漁業的平均工資之比為5.06∶1。而世界上多數國家行業間收入差距在1.5～2倍左右。2010年，全國城鎮單位就業人員年平均工資36539元，金融業的平均工資是它的2.25倍。據北京社科院發布數據，近十年來，金融業工資收入一直是北京收入最高的行業，2012年金融業在崗職工年平均工資達到20.9萬元，比2003年翻2.39倍。2008年—2010年，工資最低的行業農、林、牧、漁業與金融業工資收入比為1∶7，最低行業在崗職工干7年才能賺取金融業職工相應工資收入。

4.共同富裕的收入分配機制尚未建立起來。改革打破了計劃體制低效率的分配制度，但體現共同富裕理念的收入分配秩序尚未全面建立起來。政府對工資管理的行政手段減弱，然而市場經濟通行的工會、雇主、政府三方協商機制卻沒有真正建立，造成職工工資增長過度低于企業勞動生產率增長，工資總額過度低于企業利潤總額增長。各級政府往往將經濟發展政策與GDP指標近期化，而將共同富裕政策與改善分配等社會福利遠期化，政府在初次分配環節的越位和再分配環節的缺位，造成收入分配與共富目標脫節。

5.縮小收入分配差距面臨的體制性障礙。第一，市場公平競爭的機制不完善。各種行政性壟斷造成不公平競爭，一些部門和行業以行業管理維護市場秩序為名，通過行政法規和手段壟斷市場、壟斷資源，在壟斷條件下獲取高額利潤并據為已有，是導致當前不同行業、部門和企業收入差距擴大的直接原因。政府對一些特區、開發區實施特殊政策，使之獲取相對較低的公共服務成本和競爭優勢。社會醫療衛生和教育資源在城鄉、地區布局很不均衡，居民獲得的人身健康和能力培養作為競爭起點不公平，戶籍制度也造成公民競爭機會不均等。第二，市場工資形成機制不健全。我國尚未有效推進雇傭雙方集體談判、政府協調管理的工資形成機制。普通勞動者在工資分配中往往處于不利地位，勞動者權益保護的體制與機制存在許多薄弱環節。國有企業的收入分配激勵和約束機制尚未真正建立。一些地方政府在招商引資的發展中，無原則地牽就于資方，放棄對勞動者就業、收入和保障權益的維護，侵害了廣大職工的權益，造成企業生產率和利潤高增長，職工工資低增長或不增長。第三，國家公職人員收入差距過大。政府對有關部門和國有企事業收入分配的監管不到位，造成這些單位工資管理不規范，工資外收入泛濫且不透明。同時，住房、教育、醫療等社會福利改革也沒有統籌考慮社會群體間的差異，不同的社會群體根據所在單位的不同，在改革過程中得到的補償也不一致。國有企業改革過程中沒有統籌解決好改革成本補償和平衡問題，造成國有企業和機關事業單位之間社會保障待遇差距過大，下崗失業人員生活困難等問題。第四，收入再分配機制存在缺陷。城鄉居民在享受社會保障和福利等方面存在較大差距，醫療衛生和教育資源在城鄉、地區布局很不均衡，居民獲得的人身健康和能力培養作為競爭起點嚴重不公；對個人所得以及財產的稅收調節作用也亟待加強，征管手段不能適應需要，財產稅改革緩慢，使得社會財富分配不公的現實難以有效校正。第五，調節收入分配的基礎管理落后。市場交易手段和監督管理不能適應需要，金融和財產實名制及其監測制約了調控政策的有效實施。改革處理社會收入分配問題的層次的力度不夠，且多頭管理、缺乏協調，體制交叉的矛盾突出。一些部門、地方和利益集團以自身利益影響收入分配制度與政策制定，致使收入分配領域的深層次的矛盾問題長期未能得到解決。

（二）社會保障存在的主要問題

我國基本建立社會保障體系，社會保險、救助、優撫等社會保障制度在經濟社會發展中起到積極作用，但還未達到完善程度，仍面臨諸多問題。

1.管理體制分割，信息化建設滯后。第一，我國社會保障政策分別由相關政府部門提出并予以執行，社會保障管理部門分割導致社保政策體系先天不足。不同地區間、城鄉間保障項目、水平各不相同，制度、機制間缺乏銜接和協調，社會保障關系在不同地區和城鄉間轉移和異地就醫結算、報銷困難，限制了勞動力自由流動。第二，隨著社會保障制度建設快速發展，社會保障信息量急劇增加、數據頻繁更新，傳統社會保障手工操作和單機管理方式已難以適應社會需求，我國不少農村行政村一級社會保障管理信息及服務平臺幾乎是空白。

2.社保發展層次低，保障水平不平衡。第一，我國現行社會保障體系基本理念還停留在消極的收入保護政策上，對社會投資式積極福利政策考慮不足，社會保障體系處于消極防御狀態。例如城市貧困居民生活保障只考慮最低生活保障線目標，對于減輕居民貧困程度無能為力，致使這類貧困長期延續。第二，城鎮社會保障體系已逐步完善，農村社會保障仍處于依靠家庭保障、土地保障及國家救濟的低水平上。占總人口近70%的農民，只享有社會保障支出10%左右，城市居民人均社會保障費用是農民20倍以上。這是在我國目前城鄉差別仍然較大的情況下，必然存在的現象，但這種城鄉差別明顯的社會保障制度，不利于縮小城鄉收入差距和消費差距，制約農村消費市場啟動。

3.社保基金缺口增大，資金運作效率低下。第一，資金缺口大。社會保障基金積累明顯落后于經濟發展和人們需求，隨著人口老齡化，實際繳費人群相對減少，享受人群相對擴大，導致社保基金有很大缺口，給社會帶來很大安全隱患。“統賬結合、部分積累”的制度創新模式無法解決歷史遺留的債務問題，支付統籌基金時透支個人賬戶儲存金情況很多，一些企業逃避或拖延繳費，脆弱的社會保障基金基礎直接導致社保金不夠支付金額。第二，社保基金運營與保值、增值陷入困境。以貨幣形式存在的社保基金與通貨膨脹間的差距不斷拉大，有貶值危險。養老保險陷入收入減少、繳費率提高和支付危機循環中，部分積累制度的養老模式優勢受到嚴峻挑戰。

4.社會保障法規不健全，缺乏有效監管。第一，社保法規不健全。至今我國還沒有一部綜合、權威的社保基本制度保障法，致使不同地區和不同所有制單位社會保障政策和措施五花八門，社會保障事業強制性和公平性難以發揮。第二，社會保障立法工作滯后，導致社會保障體系建設缺少連貫性和時效性。缺少專門和統一的法律法規指導，仲裁機構和法院仲裁或判決缺乏權威法律依據，社會保障事務管理和運營存在實施力度不夠、操作程序不科學問題，基本社會保障強制性、權威性難以發揮。勞動保障監察執法力量相對薄弱，影響法律法規效力。

（三）推進基本公共服務均等化中存在的主要問題

1.公共教育服務資源配置城鄉和區域不均衡。教育機會公平是社會分配公平的起點，然而，長期以來我國形成的先城后鄉、重城輕鄉發展戰略導致城鄉基本公共服務水平差距巨大。在城鄉二元體制下，城市教育由政府解決，農村教育通過農民集資、合作解決，這導致城鄉教育資源配置不均衡問題突出。據調查，我國省域內義務教育生均預算內公用經費縣級差距有10倍以上。城市學校教師學歷和高級教師比例遠高于農村學校，農村教師老齡化現象比較突出，教師信息閉塞，教育方式和方法陳舊，教學質量不高。農村生源大量流失、農村優秀教師大量流失、農村學生上一流大學機會減少等新問題，值得重視。

2.城鄉公共醫療衛生條件差距明顯。近年來，各級政府加大對農村公共衛生投入，但農村衛生資源數量不足、質量不高、配置不合理的問題仍較突出。縣級衛生機構財政投入不到位，業務經費不足，科室設置不全，設備落后。據調查，農村衛生經費80%用在房屋等硬件設施建設上，人員培訓占投資額僅3%，農村衛生機構缺乏引進人才、留住人才機制，農村衛生人才隊伍建設嚴重滯后，鄉鎮衛生機構無學歷人員占50%以上。目前，衛生費用城鄉分配明顯向城市偏斜，我國80%醫療資源集中在城市，其中30%集中在大醫院。

3.城鄉、區域間基礎設施均等化水平有待提高。我國全面開展了公路建設、電網改造、房屋改造、飲用水及沼氣等工程，總體上看，農村基礎設施建設水平仍然不高，區域發展不平衡。目前，我國仍有42%的人口未實現集中供水，2/3的農戶未實現沼氣入戶，全國仍有1200鄉鎮、12萬個建制村不通瀝青（水泥）路，城鄉間道路數量、質量差距巨大。中西部偏遠地區農村電網改造面較低，農村住房建設仍然滯后。目前我國農村仍有較大比例的地區存在電網老化、電壓不穩、交通和通訊設施落后的狀況。信息化條件下城鄉間數字鴻溝成為基礎設施差距的又一問題，農村數字基礎設施亟待跟進。

4.公共文化服務差距較大。公共文化服務是政府公共服務的重要組成部分，實證研究證明，各省間基本公共文化服務水平差異明顯。上海、北京屬第一類地區，高基數高增長，地區綜合實力強，公共文化財政支出占政府財政支出比重、人均文化事業費、公共圖書館人均購書費、每萬人公共圖書館數量、每萬人群藝館數量、公共圖書館人均藏書冊數各項指標幾乎都高于其他省份；福建、新疆、海南、重慶、河北、青海、西藏、貴州、內蒙古等9個省份基本公共文化基數較低，但增長速度很快，多數省份人均指標靠前。浙江、云南、陜西、廣西、廣東、山西、江蘇、遼寧、天津、四川10省份基數水平較高，由于人口基數大，對公共文化事業投入不足等原因，增速放緩，傳統優勢不再明顯。吉林、黑龍江、山東、湖北、甘肅、江西、寧夏、湖南、河南、安徽基礎弱，發展后勁不強。

5.城鎮公共服務沒有均等地惠及流動人口。進入新世紀以來，我國城市化速度明顯加快，2011年我國城鎮化率首次超過50%，達到51.27%，城鎮化質量的一個重要方面就是將農民工納入城市公共服務體系，農民工基本公共服務均等化是提升城鎮化質量的重點內涵。近年來，我國農民工總量逐年增長，到2011年底，我國農民工總量達到25278萬人，其中進城農民工15863萬人。在進城務工農民群體規模擴大過程中，一些外出較早、有熟人關系介紹的農民工對城市生活有了相對穩定的預期，逐步過渡到舉家進城階段。但是作為勞動者的農民工應該享有的基本公共服務并沒有惠及他們，包括社會保障、就業培訓、住房制度、計生服務、義務教育、醫療保險和計劃免疫、免費或低價公共服務項目。

6.與公共服務均等化相適應的體制改革進展緩慢。長期以來我國實行城市優先的發展戰略，政府大量公共財政流向城市，使農村公共產品和公共服務長期供給不足。財政轉移支付制度以各地戶籍人口為依據，在農村人口大規模進城的背景下，流入地地方的財力與事權不匹配問題十分突出，城市無法按戶籍人口標準為新遷入人口提供基本公共服務，大量流動人口無法獲得醫療衛生、養老、教育等基本公共服務。各級政府在基本公共服務方面沒有清晰責任劃分，省、市政府對縣、鄉政府財政控制加強，導致地方政府財權層層上移，而公共服務事權和支出責任重心層層下移，造成各級政府在基本公共服務上關系不順，嚴重削弱基層政府基本公共服務供給能力。

（四）財政轉移性支出政策存在的主要問題

財政轉移性支出是各國調節貧富差距和收入分配重要工具。然而，近年來我國財政轉移性支出未能充分發揮其應有的調節作用，有的甚至還助長了城鄉、不同階層、地區間居民的貧富差距。

1.財政轉移性支出擴大了城鄉居民收入差距

長期以來，我國城鄉二元問題突出，農村在經濟建設、收入分配和社會福利等方面始終處于弱勢一方，這給社會穩定和農村發展帶來了嚴峻挑戰。財政轉移性支出作為體現社會公平的政策工具，理應在緩解城鄉貧富差距發揮關鍵作用，應將更多的資源配置給農村。但是由于轉移性支付多是采取基金安排，有些支出沒有起到調節差距的作用，據國家統計局數據，1999年至2011年，我國城鎮居民的人均轉移性收入一直遠遠高于農村居民。1999年，城鎮居民人均轉移性收入為1257.17元，農村居民人均轉移性收入為114.08元，兩者差距達11.02倍。隨后城鄉居民轉移性收入差距不斷擴大，并且在2003年達到最大值14.74倍。2004年隨著我國全面免除農業稅，并逐年加大對農村地區的轉移支付力度，城鄉居民轉移性收入差距開始逐漸縮小，但至2011年，農村與城鎮的差距仍高達8.14倍，城鄉居民人均轉移性收入分別為5708.6元和701.35元。

從1999年—2011年城鄉居民人均轉移性收入增速情況看，2004年以前，城鎮居民人均轉移性收入的增速一直高于農村，這使得城鄉轉移性收入差距不斷擴大。自2004年起，由于政府通過稅費改革減少了農民的負擔，同時增加了對糧農的直接補貼，使得農村居民的轉移性收入大幅增加。農村居民人均轉移性支出增速呈現不斷上升趨勢，但由于在絕對數上城鄉居民的轉移性收入差距過大，至2011年，城鄉居民轉移性收入差距高達5000元。由此可見，整體看十余年來我國財政轉移性支出并未縮小城鄉收入差距，反而由于其資源在城鄉之間分配不均衡而使收入分配矛盾加劇。

2.財政轉移性支出擴大了不同階層間的收入差距

財政轉移性支出是縮小不同階層貧富差距的重要政策工具。然而，國家統計局的數據表明，我國高收入階層獲得了較多的轉移性收入，低收入階層反而獲得的較少。以農村居民人均轉移收入數據為例，按照五等分法將農村居民按收入高低分成五組來考察人均轉移性收入情況，2002年—2011年，高收入群體獲得的轉移性收入一直高于低收入群體，并且收入階層越高，所獲得的轉移性收入也越高。2002年，農村低收入戶人均轉移性收入為23.72元，高收入戶人均轉移性收入為297.02元，后者為前者的12.52倍；2011年，農村低收入戶人均轉移性收入達到了265.04元，同期高收入戶人均獲得轉移性收入1263.35元，后者與前者的比值下降到了4.77倍，高收入戶獲得更多轉移性收入的不合理問題仍然沒有得到解決。

從增速看，2003年—2011年，農村地區低收入戶和中低收入戶獲得的轉移性收入增速一直高于中高收入戶和高收入戶，但數據表明只有低收入戶和中低收入戶在2004年—2011年的人均轉移性收入增速呈現了比較明顯的下降，相反，高收入戶和中等偏上收入戶的增速明顯上升。因此，無論在絕對量還是增速上，公共財政對低收入群體的轉移性支出都應保持政策連續性，避免不同階層收入分化的加劇。

3.財政轉移性支出擴大不同地區間的居民收入差距

一般認為，財政轉移性支出是縮小地區間居民收入差距的重要政策。然而，2005年—2011年我國較發達的東北地區和東部地區居民獲得的轉移性收入，普遍高于中部地區和西部地區。

從各省市區的情況看，2011年全國31個省、自治區、直轄市平均城鎮居民人均轉移性收入為5708.78元，全國共有23個地區該數據在平均值以下，其中人均轉移性收入最低的4個地區都沒超過5000元，而收入最高的6個地區都遠超過7000元，其中城鎮人均轉移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年全國31個省、自治區、直轄市平均農村居民人均轉移性收入為563.32元，全國共有17個地區該指標在平均值以下，其中人均轉移性收入最低的8個地區該項指標不足400元，而收入最高的7個地區則都在700元以上，其中北京和上海的農村人均轉移性收入一枝獨秀，分別高達3440元和2257元，農村人均轉移性收入最高的北京是收入最低的廣西的9.5倍。

三、我國實現共同富裕的對策

我國達到共同富裕的道路還很長，但必須從現在做起，以發展經濟和提升經濟水平為基礎，把蛋糕做大，再把蛋糕分好。要建立有效機制，控制貧富差距，實現共同富裕。

（一）建立幫扶責任機制，實現先富帶后富

改革開放30多年來，國家通過政策和資金支持讓一些地區，讓一些人先富裕起來，同時貧富差距、社會不公平等現象也突現出來。目前到了先富帶后富的歷史階段，當務之急是國家應建立先富帶后富的責任機制，促進共同富裕。第一，東部地區幫扶中西部欠發達地區共同發展，以達到共同富裕。在國家確定的對口支援的框架下，真正建立對口幫扶長效機制，結成經濟共同體，形成共謀發展、共同富裕的格局。有對口支援任務的地區在居民收入水平，以及公共服務指標實行一體化考核，使被支援地區逐步在公共服務方面享受同等公共服務水平。對人口少、缺資源的地區，結成幫扶關系的雙方，在經濟建設指標、社會發展、財政收支、國民生產總值、經濟總量和增速、居民收入水平，以及公共服務等指標實行一體化考核。這樣，發達地區在發展自己的同時帶動欠發達地區的發展，逐步全面提高幫扶地區和幫扶對象發展水平，縮小富裕程度的差距。同時，中央對在幫扶的過程中遇到的實際困難，給予政策支持。東部發達地區，對本行政區內的欠發達地區實行承包責任制，自我消化貧困地區和貧困群體，達到區域內共同富裕。第二，建立城鄉一體化機制，實現城鄉共同富裕。有條件的城市，要在交通、通訊、公用事業等公共基礎設施等領域，延長輻射到所轄的行政村；不具備條件的城市要創造條件擴大對農村提供服務的范圍和水平。城市在教育、醫療和社會保障等方面，要與農村建立幫扶責任機制，加快戶籍制度改革，城市公共教育體系應當覆蓋到農民的學齡子女，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。落實土地改革制度，實現城鄉土地要素平等交換，大幅度增加農民財產性收入渠道，提高農民財產性收入水平。建立對中小城鎮農業人口城鎮化目標責任制，放開落戶限制，消除限制勞動力流動的制度性障礙，推進農業轉移人口市民化。大幅度提高農產品的價格，縮小工業產品和農業產品價格差距水平，提高農民的收入。第三，發揮企業社會責任，建立與欠發達地區共生存共發展機制。在欠發達地區投資的企業要把企業的總部設在本地，特別是資源性企業，按照稅收屬地化的原則，對資源地財政做出貢獻，承擔社會責任。具備條件的企業要在交通、通訊、教育、公用事業等領域提供相應的資金投入，以改善當地的生活和投資環境。資源開發型的企業，盡量在當地設立加工企業，提高資源的附加值，有的還要為當地提供自用的資源。除科技人才和特殊崗位以外，基本實現企業員工本地化，為本地居民增加就業機會。

（二）加大直接投入和政策傾斜，促進基本公共服務均等化

研究制定基本公共服務均等化的衡量標準和指標體系、階段性目標和相關政策。基本公共服務均等化的基本原則是，縮小貧富差距，使欠發達地區在吃、住、行、學、醫，以及養老等社會保障方面與發達地區享受同樣的標準水平。政府通過直接投入和市場資源配置作用，加快建設交通、通訊和城鄉公共事業等基礎設施，使欠發達地區盡量達到與發達地區同等水平。以提升教育、醫療衛生、住房、社會保障、公共文化體育、福利救助服務的供給和均等化水平為主要任務，逐步推進欠發達地區基本公共服務均等化。對生態脆弱、不適宜居住的地區實行移民政策。各級政府要采取各種措施將國家明確的限制開發和禁止開發的功能區，加大移民力度，實行零人口的功能保護區，使遷移出來的居民有就業崗位，實現自己救自己，并享有同等條件的公共服務水平。

（三）擴大中等收入階層，打造 “橄欖”型社會

第一，打擊壟斷，限制非法致富。加大《反壟斷法》的執行力度，限制壟斷行為和非法牟利，保護公平競爭。加強對壟斷行業收入分配和“灰色收入”監督和管理。適當開放關系國民經濟命脈的行業和領域，降低市場準入門監。要發揮政府的調控作用，調節行業之間的收入分配水平差距過大的問題。第二，擴大對城鄉低收入群體旳社會保障覆蓋面。城市切實貫徹勞動者最低工資制度，對農村貧困群體逐步完善農村低保制度，尤其是解決好拆遷農民的養老和就業問題，讓拆遷農民分享土地出讓產生的利益。完善農村新型合作醫療和城鄉貧困群體的醫療救助制度，著力緩解城鄉居民看病難、看病貴等問題，不斷擴大城鄉居民基本醫療保障覆蓋面，逐步把城鄉居民整體納入基本醫療保障。促進城鄉基本公共衛生服務均等化。深入推進醫療體制改革，健全醫療運行機制和監管機制，不斷提高醫療衛生服務的質量和水平。構建城鄉貧困群體的社會救助制度和相應的配套體系。第三，加大人力資本投入，實現公平教育。規范基礎教育的公平機制。國家重點擴大農村地區初、高中教育的財政投入，保證農村居民能夠獲得與城市居民一樣平等有效的教育。完善高等教育保障機制，加大對貧困家庭在接受高等教育上的扶持力度，健全高等教育的扶貧資助體系。建立城鄉社會失業、下崗、待業人員的人力資本轉型和升級機制，把保障城鄉弱勢下崗失業人員接受教育培訓機會，作為人力資本政策的重要內容。第四，政府通過宏觀調控政策培育中等收入階層，有計劃、有步驟地培育中等階層群體的收入水平。為中等收入者階層創造良好環境，充分發揮政府在擴大中等收入者階層的主導作用，讓市場機制在催生和促進中等收入者階層發展上發揮有效功能。

（四）政府要放寬政策，讓低收入者階層 “休養生息”

堅持“多予、少取、放活”的方針，重點從政策上給低收入階層以扶持。第一，要政策“造富”。積極支持、鼓勵低收入者從事個體工商戶經營，創辦私營企業，給予優惠政策支持，優先給予貸款支持，幫助其完成資本原始積累，為擴大中等收入者階層、提高低收入者收入水平積累后勁。第二，調整和完善個人所得稅制。針對目前我國個人所得稅起征稅的起點太低的問題，要繼續深化個人所得稅稅制改革，提高起征點，降低稅率，落實以家庭為單位的綜合所得稅政策，培育中等收入階層。第三，鼓勵公益捐贈。一方面開辟低收入者的社會福利來源，另一方面縮減高收入者的財富保有量，正向引導共同富裕，對公益捐贈實行免稅政策，對出資贊助教育的企業給予稅收減免，鼓勵高收入者以捐贈方式參與社會公益。

（五）加強宏觀調控，縮小貧富差距

在消除貧困、實現共同富裕政策的制定和實施過程中，政府扮演著重要的角色。第一，研究制定共同富裕戰略規劃。共同富裕既是起點，又是終點，實現共同富裕目標與國家的宏觀經濟和社會發展穩定密切相關，在制定和實施現行的政策規劃時，必須與長遠發展目標，特別是共同富裕的目標相銜接。因此，應將實現共同富裕目標納入國家發展戰略體系中，提升實現共同富裕目標的戰略地位和行動能力。應積極制定共同富裕戰略規劃，將實現共同富裕目標的具體實施提升到國家戰略層面，為實現共同富裕目標提供制度保障。第二，組建由國務院有關領導負責的共同富裕領導小組，負責共同富裕總體設計，研究制定共同富裕戰略規劃和規章制度；組織當前政策與長遠目標的協調一致，統籌協調國民收入分配政策；研究制定共同富裕的監測和考核體系、督促落實共同富裕目標體系和保障措施。第三，完善財稅政策。財政要逐步退出經濟建設領域，發揮調節收入分配差距的主導作用。應加大政府對教育、醫療和社會保障等民生方面的投入，降低在基礎設施建設、產業轉型升級等經濟領域的投入。通過轉移支付方式，增加農村地區、欠發達地區的公共建設投入，縮小城鄉間、地區間由于財政收入差異而造成的公共服務差異。稅收政策應從以下幾個方面改革：在資源稅方面提高稅率，資源稅收入應向資源原產地和欠發達地區傾斜，實現欠發達地區資源致富的發展模式；個人所得稅改革方面應增強收入稅的累進性，提高高收入者的稅負，實現灰色收入透明化、規范化；推進以房產稅為主導的財產稅征收制度，對大眾基本居住性房產免征房產稅，擴大個人住房房產稅改革試點范圍，細化住房交易差別化稅收政策，加強存量房交易稅收征管；適時開征遺產稅，通過征收遺產稅來調節財富的不平衡，提倡個人奮斗，增強財富積累的社會動力。