行政事業單位內部控制實施現狀、難點與對策——基于天津市的調研分析

◎文/解 瑩

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。其目標包括五個方面：一是合理保證單位經濟活動合法合規；二是合理保證單位資產安全和使用有效；三是合理保證單位財務信息真實完整；四是有效防范舞弊和預防腐敗；五是提高公共服務的效率和效果。

內部控制既是行政事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是加強管理行政事業單位的基石。《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）的出臺，意味著我國多年來行政事業單位內部控制規范權威依據缺失的結束，也標志著風險管控理念在行政事業單位的引入和強化。

為了更好地推進《規范》在天津市的實施，天津市財政局采用調查問卷的方式對全市行政事業單位內控建設和運行基本情況進行了初步調研，具體分析了天津市行政事業單位內部控制的現狀，同時對推進行政事業單位內部控制建設提出了政策建議。

一、行政事業單位推行《規范》的基本情況

（一）問卷基本情況分析

1.問卷設計與調查

為了了解天津市行政事業單位內部控制規范的實施情況，筆者依據我國頒布的 《規范》、《企業內部控制規范》、相關文獻進行分析，以及通過前期調查反饋情況等因素，設計了調查問卷。問卷分為單位基本情況、內部控制工作基本情況、內部控制工作執行情況、內部控制評價情況、內部控制的投入情況五部分，主要了解被調查單位的基本情況、內控建設和運行的基本情況、存在的問題和影響因素等內容。本次調查面向全市一級預算單位發放調查問卷，共收集81個市級主管部門的調查問卷516份，覆蓋范圍較廣。

2.樣本基本情況統計

從被調查的單位規模上來看，200人以上的單位有132家，占比 25.6%，100人～200人的單位有70家，占比13.6%，100人以下的單位有314家，占比60.9%。從單位性質來看，統計結果詳見表1。

被調查對象在單位擔任的職務包括單位負責人（10人，占2%）、財務負責人（302 人，占 58.5%）、內控負責人（18人，占3.5%）以及其他人員（186人，占36%）。

（二）天津市行政事業單位內部控制基本情況

1.內控工作開展情況。已經開展內控工作的單位有476家，占92.2%，未開展內控工作的單位有40家，占7.8%。

2.內控工作主責部門。《規范》規定，單位負責人在內部控制體系的建立、體系的運行和監督管理方面應當發揮領導作用、承擔總責任，并通過建立工作機制和內部授權等不同方式具體由其他工作人員落實。根據調查問卷分析可知（見表2），內控建設的主責部門是領導辦公會的單位有195家，占37.8%，主責部門是財務部門的單位有175家，占33.9%，主責部門是內部審計部門的單位有25家，占4.8%，主責部門是各部門組成的專門工作小組的單位有69家，占13.4%，仍有近10%的樣本未明確主責部門。由此可見，需要進一步明確和加強單位負責人對內控制度建設負總責的責任意識和制度要求。

3.內控規范的學習與培訓情況。調查結果顯示，有53.7%的單位已經組織了針對內控規范的培訓，有46.3%的單位沒有組織針對內控規范的培訓。有30.4%的單位負責人及管理人員系統學習過《規范》，有69.6%的單位負責人及管理人員對《規范》一般性了解或完全不了解。這說明相關機構對《規范》的宣傳力度還不夠，部分行政事業單位的人員自我主動學習意識不強。

4.內控工作流程設立情況。調查結果顯示，已經根據規范的具體要求，建立了相應的工作流程的單位有314家，占比60.9%，學習過，但尚未建立起完善的內部控制管理工作流程的單位有174家，占比33.7%，完全不了解內部控制規范的流程設置與實際運行的單位有28家，占比5.4%。

5.內控制度建立情況。行政事業單位都比較重視各規章制度的建設，所有單位都建立有內控相關制度，但還沒有按照《規范》對現有規章制度進行整合和完善，使之達到內控體系的要求。

（三）天津市行政事業單位內部控制評價情況

1.開展實施內控的有效性監督檢查情況。調查結果顯示，每年開展1次有效性監督檢查的單位有105家，占比20.3%，不定期開展的單位有359家，占比69.6%，從來沒開展過的單位有52家，占比10.1%。

2.內控實施有效性情況。調查結果顯示，認為內控工作整體有效且滿足單位需要的單位有305家，占比59.1%，認為內控工作部分滿足單位需要的單位有171家，占比33.1%，認為內控工作無法滿足單位需要的單位有40家，占比7.8%。有58.1%的單位認為內控工作給單位帶來非常多的成效。

表1 被調查單位的性質分布

表2 內控規范實施主責部門

3.內部控制缺陷分布情況

為統計內部控制缺陷分布情況，調查問卷列舉了12項領域（見圖1），由被調查單位根據內控缺陷分布比率進行選擇 （最多選3個）。反饋結果顯示，信息系統管理和社會責任管理屬于缺陷較高的領域。

4.影響內控制度執行的不利因素

單位的內控制度能否得以建立，以及內控制度建立后能否有效發揮作用，是受到諸多因素影響的。為分析單位內控制度在建立及執行過程中有哪些不利因素，我們對可能的原因進行了列舉（見表3），統計結果如下：

二、行政事業單位內控建設工作中存在的問題

（一）重視程度不夠

有近一半的單位認為本單位對內部控制工作的態度是領導不太重視，只是一個輔助性工作，認為內部控制建設最大的難點是管理層缺乏重視。很多單位認為內部控制是企業應該做的事，有黨紀政紀約束，類似合規的要求已經很多了，對內控規范重視不夠。

（二）牽頭部門組織協調工作受限

行政事業單位未形成內部控制意識。單位內控牽頭部門未能得到單位一把手的充分授權，不能有效組織、協調單位各部門開展內控體系建設工作，導致內控體系建設工作不能有效開展。

（三）缺乏基本的內部控制措施

雖然全部單位均已建立有內控制度，但已建立的內控制度存在長期未修訂的問題，已無法達到內部控制規范的標準。基本所有的單位都無法做到全部的不相容崗位相分離，內部控制措施存在薄弱環節。

表3 影響內控制度有效執行的不利因素

圖1 內部控制缺陷分布

（四）重點領域和環節隱患較多

在收支管理、采購管理、項目管理、資產管理、合同管理等制度執行重點環節的管控仍不到位，存在風險點。

（五）尚未形成有效的內部監督與評價

內部控制有效發揮作用，離不開健全完善的內部監督，以減少內控設計上的缺陷，堵塞執行中的漏洞。目前，我市行政事業單位在內部監督方面，內部審計機構不健全、開展監督檢查情況方面的問題較為突出，難以發揮實質性監督評價作用。

（六）缺乏強制性

由于目前未能形成相應的監督檢查機制，相當一部分行政事業單位都處于觀望狀態，內控制度都是在“一把手”原有思路上建立的，尚未展開新一輪的大規模建設工作。

（七）內控培訓工作效果欠佳

目前開展的內控培訓大多數都是針對單位財務人員的實務操作內容，未能針對單位“一把手”開展內控的必要性和重要性等相關內容的培訓，未能有效發揮培訓工作對行政事業單位內控開展的推動作用。

（八）自行開展內控建設的力量不足

各單位由于經費不足等原因，未聘請具有相應資質能力的中介機構、軟件公司協助開展內部控制體系建設工作，而是自行組織內部有關人員負責，未能使用信息化手段進行內控建設。而內部人員缺乏內控體系建設的相關經驗和專業知識，導致內控體系建設工作進展緩慢，質量不高。

（九）不同單位的內控建設進程差別較大

級別高、規模大、影響力強的行政事業單位明顯更加重視內部控制工作，內控方面的制度規范更加健全，實際執行也更加到位；級別低、規模小的單位相對而言對內部控制建設不夠重視，內控相關工作形式化、表面化現象較明顯。

可見，行政事業單位人員需提高學習意識還需加強，加大《規范》的宣傳力度，財政主管部門應積極采取有效對策，泛進行行政事業單位內部控制的調研，進一步推動行政事業單位內部控制的建設。

三、推進行政事業單位內部控制的建議

（一）完善內部控制制度建設，為內控實施提供保障

1.結合行政單位實際情況，完善配套文件的制定。目前明確針對行政單位的內部控制的規范只有財政部擬定的 《行政事業單位內部控制規范（試行）》。該規范在一定程度上對行政單位內部控制的目標、要求、實施程序、控制活動等做了規定，但仍不完善，不能與各級行政單位的具體工作緊密聯系。因此，我國相關部門應該在已出臺的企業內部控制相關法律法規的基礎之上，結合行政單位的實際情況，通過制定不同方面的行政單位內部控制制度配套文件，使之形成一個相對完善的內部控制體系，使行政單位在內部控制方法、程序、模式等方面都有章可循。

2.提供配套資金保障，為內控順利實施保駕護航。由財政資金提供必要的實施內控專項經費，以保障內控規范實施的宣傳培訓、具體實施、購買軟件等需要。暢通咨詢服務渠道，主動為行政事業單位提供服務，給予技術支持和咨詢。遴選部分具備條件、信譽好的中介機構，以政府購買服務的方式，為單位提供內控實施咨詢服務，研究解決實際困難。

3.建立信息化公開機制，提高公信力。建立公開透明的權利運行機制，將行政事業單位內部控制執行情況和效果列入政府信息公開范圍，確定信息公開的內容、范圍、方式和程序，并對檢查監督結果進行公示，提高工作透明度，接受群眾監督，促進依法行政。

（二）加強宣傳與培訓，促使單位領導重視內控建設

1.加大宣傳力度，利用電視、網絡、媒體、宣傳欄、印刷品等各種宣傳手段，開展廣泛深入的宣傳，便于各級各部門及時掌握國家和省市工作要求、工作動態。

2.加強培訓與學習，聯合市委黨校等部門，著重對行政事業單位“一把手”進行培訓，真正確立單位負責人對會計工作和內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，普及內控基礎知識，提高對內控重要性的認識，從而根據自身的經濟活動特點和內控的薄弱之處，進一步完善內控流程，規范收支行為。

3.充分利用會計人員繼續教育培訓、總會計師素質提升工程培訓、會計領軍人才培訓等平臺，加強業務培訓，保證內控規范實施質量。

（三）加強信息化建設，實現內部控制體系的系統化和常態化

倡導以信息系統作為完善內部控制流程的手段，以預算執行過程控制為核心，開發統一的內部控制信息系統并推廣使用，以信息化手段將內部控制的流程、控制措施進行固化和常態化，及時發現和堵塞管理中的漏洞，制約違反規定的操作。同時，規范系統開發、運行和維護流程，保護信息安全并建立相應的責任追究制度，充分發揮信息化在內部控制中的作用。

（四）完善內部監督體系，借助外部監管力量

1.研究制定《內控規范績效考評辦法》，建立單位自評、主管部門評價、財政部門評價“三位一體”的考評體系。各級財政部門、審計部門要結合預算管理執行，將內控納入同步管理，確保內控制度執行到位。

2.財政部門要聯合審計、紀檢監察和各單位主管部門對內控的建立和實施情況進行監督檢查，建立監督檢查和考核機制。通過監督檢查，督促各單位完善內部管理制度，建立健全有效的內控制度和目標責任制，建立健全規范的會計工作秩序和會計核算制度，嚴格執行會計法規，提高會計工作質量，保證會計工作依法有序進行，確保財政資金、國有資產使用規范、安全、有效。