自貿區：被夸大的希望

中國政府決定通過建立自由貿易區來進一步推動經濟自由化，這令人們普遍對經濟改革的未來持有樂觀情緒。人們認為，以2013年9月29日建立的上海自貿區為起點的該計劃，不僅將繼續發揚“深圳精神”，還將在中國引發更廣泛和更大膽的經濟改革。在上海自貿區將試點新的規章制度，承諾將對外國和國內資本進一步開放，并開放另外的18個服務行業。

針對金融業的自由化措施是最為重要的改革舉措，這包括了人民幣的自由兌換和境外流動，由市場決定的利率，以及允許外國金融機構在中國建立外資及合資銀行。作為鼓勵外商投資的一種手段，上海自貿區采取了新的“負面清單”做法，為區內的投資審批程序提供便利。此外，為了更好地促進投資，全國人大暫停了三部關于外國投資的法律，并允許通過分期付款的方式為區內的增值資產繳納所得稅。對于推動市場改革而言至關重要的是行政改革，因此，許多其他行業也可能進一步向國際標準靠攏，如航運服務、貿易和商業服務、專業服務、社會服務和文化服務，等等。

不過，上海自貿區的意義不僅限于促進區域貿易和投資。這項實驗還代表了北京的宏大愿景，要將中國提升為完全的市場經濟地位，解決這一在WTO中長期以來懸而未決的問題，并成為世界經濟中舉足輕重的決策者。中國在WTO各回合談判中應對主要貿易伙伴時總是會遇到許多困難，考慮到這一點，上海試點項目可以被看作是積累信譽的一種嘗試：北京希望借此努力推行經濟自由化，以符合國際標準和法規。此外，建立上海自貿區的目的還在于積累經驗，并將改革措施延伸到其他主要港口城市，以推動中國經濟的進一步自由化。盡管這一計劃獲得了高層的政治支持，但不確定性依然籠罩著上海自貿區的未來。現實的擔憂在于，當官方對于在何種程度上將對經濟的控制放權給市場力量爭執不下時，自貿區是否還能實現原定的目標。

自貿區的前世今生

建立自由貿易區的早期動議可以追溯到1990年代，當時中國的經濟特區逐步擴大至出口加工區、保稅區和保稅港。這些“國境之內，海關之外”的區域，最終延伸到了中國的許多港口城市。上海外高橋自貿區建立于1991年，1992年中國建立起了12個沿海保稅區。為進一步深化改革開放，全國人大常委會副委員長成思危于2003年提出在現有的保稅區建立自由貿易區。隨后，上海、深圳、天津等城市紛紛向國務院及各部委提出建立自由貿易區的申請。

上海通常被稱為中國的金融首都，在21世紀中國經濟的快速增長和生機勃勃的發展過程中起到了舉足輕重的引領作用。因此，相對于其他主要港口城市，上海一直享有更高的經濟影響力和政治重要性。為了進一步突出其在中國經濟中的重要地位，2009年時中央政府批準了上海市政府提出的到2020年將該市打造成國際金融和航運中心的動議。全球金融危機之后，國內經濟和外交政策兩方面的考慮是出臺這一政策的原因，隨之而來的還有包括稅收優惠、市場自由化，以及人民幣逐步實現可兌換在內的多項措施。以此來深化金融改革和轉變其經濟地位，以此來支持中國在世界舞臺上崛起這一雄心。然而，直到2013年這項自貿區動議才開始在政策圈里獲得推動力。2013年3月時，中國總理李克強造訪了外高橋自貿區，并鼓勵當地政府在上海建立自貿試驗區。僅僅5個月后，上海自貿區正式啟動，拉開了中國邁向后自由化時代的轉型大幕。

對于中國這樣的出口導向型和勞動密集型經濟體而言，2008年全球經濟衰退的影響要比人們通常以為的更為強烈。隨著經濟增長速度放緩、勞動力成本上升、信貸對GDP比率迅速增加，采取更具可持續性的發展模式已經變得愈發迫在眉睫。另一方面，這也為深化金融改革、建立由內部和外部需求推動的經濟結構提供了刺激因素，這將讓中國在從國際貿易中獲利的同時，盡可能地避開糟糕的外部沖擊。基于此，中國政府在上海自貿區后增建金融中心的決定，可以被理解為由“金融驅動”的、進行經濟結構調整的改革途徑。

在上海自貿試驗區啟動一年后，如今在廣東、天津、福建又有三個新的自貿區正在建設之中。福建是最靠近臺灣的大陸省份；天津專門從事國際航運及相關行業；廣東毗鄰港澳，靠近東南亞。然而，盡管獲得了來自高層的個人支持，但上海自貿區面臨的麻煩表明，這些新的自貿區在深化經濟自由化時依然面臨一場艱苦的戰斗。

未兌現的承諾

中國的經濟增長放緩，導致許多外國公司考慮收縮其擴張計劃。同時，上海自貿區未能兌現改革的承諾，無法讓外國公司對未來更好的商業環境懷有信心。專門針對自由貿易區的新政策和法規也不夠明確、清晰，無法提高外資企業的信心，讓它們增加投資。事實上，在上海的首個自貿區創建一年后，與外國公司關注的核心問題相關的許多重要改革措施都并未得到落實。例如，盡管一些外資銀行已在自貿區開設了分支機構，但它們不能免受中國政府的指令，保持獨立的利率；兌換人民幣時是否會受到限制也依然是一個懸而未決的關鍵問題。

也許最令人失望的是“負面清單”。最新版本的清單上已經減少了51個部門（從190個縮減到139個）。“負面清單”對外國在華投資限制的放松主要體現在制造業、交通運輸、房地產和批發零售等行業，對于電信和金融業則沒有開放措施。盡管李克強提出了自由化和大膽進行市場化改革的口號，針對電信增值業務的新規則還是未能讓外國公司感到滿意。除了將預先審批和電信增值業務申請程序結合起來外，新的措施與工信部為中國其他地區制定的標準沒什么差別。至于外國投資制度，雖然修訂后的《外國投資企業法》可能會產生相當的影響，但尚未作出實質上的舉動。

上海自貿區的進展之所以緩慢，原因很大程度上在于中國的國內政治。首先，盡管中國領導人提出了市場化改革的舉措，但這面臨著來自國有企業、壟斷企業和私人團體的強烈反對，他們的利益會受到市場力量的威脅。其次，中國領導人面臨著巨大的壓力，要在極左派、主張改革的自由派和機會主義者之間保持平衡；前者認為外國公司和外國投資是腐化的勢力，中者拒絕過時的計劃經濟框架，后者則試圖維護自己的既得利益。領導層不能與任何一派進行直接對抗，于是，就新的政策措施和當務之急達成共識就變得愈發困難了，進而導致自貿區內政策難以有效執行。第三，新領導層的反腐運動令負責自貿區的地方官員傾向于規避風險，他們都不情愿通過獨立的實驗來實現北京制定的增長目標。在上海自貿區管理委員會的一名官員因違紀問題被處分后，這些官員變得愈發謹慎了。

經濟改革新階段的標志是眾多新的自貿區舉措，其基礎是這一新自由主義承諾：自由市場和減少官僚主義將令停滯的中國經濟再度繁榮。十八屆三中全會以“全面改革”之名確認了這一推動經濟增長的承諾。中國新自貿區的目的在于通過優惠的稅收政策、放松管制和向外國公司開放更多行業來推動更高層次的對外貿易和投資。然而事實上，這些自貿區的改革在很大程度上只是停留在口頭上，外國公司仍然在等待上海兌現自己的承諾。