探析“城管打人”事件

【摘要】：通說(shuō)認(rèn)為執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的相關(guān)行為是職務(wù)行為。但這與公權(quán)力的法定性矛盾，因?yàn)榉蓻]有賦予城管打人的權(quán)力，故而城管打人的行為不能理解為職務(wù)行為。而如果理解為非職務(wù)性的個(gè)人行為，對(duì)于受害人的損害賠償請(qǐng)求，城管須承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任。因此需要我們正確認(rèn)識(shí)城管問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】： 城管；原因分析；認(rèn)識(shí)城管

一、“城管”的法律依據(jù)

《行政處罰法》于1996年10月1日開始實(shí)施，并確立了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度。第16條規(guī)定“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”這是我國(guó)城管隊(duì)伍建立的最基本的法律依據(jù)。即我國(guó)是從1996年開始出現(xiàn)了“城管”。城管是典型的中國(guó)特色的政府機(jī)構(gòu)，隸屬于當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。

二、“城管”的現(xiàn)狀

城管部門自己定位是“執(zhí)法部門”，但它作為執(zhí)法部門的法律依據(jù)并不充分，唯一體現(xiàn)就在1996年的《行政處罰法》。它的職能又有點(diǎn)類似于警察，管了很多警察該管的事，并管了其他部門管不了的事。城管部門就像一個(gè)“不管部”，甚至不會(huì)像公安機(jī)關(guān)越了權(quán)是明顯的“濫用職權(quán)”，城管部門都沒有“濫用職權(quán)”的依據(jù)。城管部門的執(zhí)法權(quán)過(guò)于集中，權(quán)限過(guò)大，形成了“一家獨(dú)大”的局面。在執(zhí)法過(guò)程中打傷打死了商販，政府部門一般不管不問(wèn)，顯得城管部門有點(diǎn)光天化日之下的“黑老大”，政府機(jī)構(gòu)的蛀蟲，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的污點(diǎn)。

三、“城管打人”的現(xiàn)象與原因分析

（一）“城管打人”的現(xiàn)象——全是協(xié)管員

近日，一段“南京城管開車拖行毆打小販”視頻引起了網(wǎng)友的關(guān)注，同樣引起了南京市城管局的高度重視，并迅速安排督察人員介入調(diào)查。

案情詳情大概是：視頻中反映的事情發(fā)生在2014年6月3日中午12時(shí)許，“當(dāng)時(shí)我們?cè)趫?zhí)法，她占道賣無(wú)證盒飯，被我們收走后不服氣，但是我們沒有打她。”南京雨花街道城管科科長(zhǎng)丁某表示，視頻中的事并不真實(shí)，他們的協(xié)管員并未毆打女?dāng)傌湥参窗雅當(dāng)傌溗は萝嚒Ｋ姓J(rèn)，視頻中涉事的幾名隊(duì)員不是編制內(nèi)的城管，而是街道城管科外聘的協(xié)管員，有機(jī)動(dòng)中隊(duì)的，也有巡查中隊(duì)的，當(dāng)天并沒有正式城管執(zhí)法人員參加，全是協(xié)管人員，車上的女子也確實(shí)是賣盒飯的女?dāng)傌湣６∧辰榻B，當(dāng)時(shí)是該女子在文竹路上占道經(jīng)營(yíng)，協(xié)管員要取締她的攤點(diǎn)，女子上車去拉他們隊(duì)員，和隊(duì)員產(chǎn)生了糾紛。“那女子并不是被隊(duì)員摔下車的，而是她要跳下車，隊(duì)員扶她下車的。”丁某說(shuō)。而視頻中顯示的穿制服男子揮手毆打女子的畫面，也并非是毆打該女子，而是“協(xié)管員拍拍女?dāng)傌湥嬖V她小心，別摔下來(lái)。”對(duì)于車子拖行女?dāng)傌湹漠嬅妫∧硤?jiān)稱，車子并未開動(dòng)，但視頻中拍攝的這段畫面他又承認(rèn)是真的，并未經(jīng)處理。那么我們可以分析知道，丁某的說(shuō)法與視頻中拍攝的畫面并不相符。并且按照規(guī)定協(xié)管員是不能單獨(dú)執(zhí)法的，必須要由城管隊(duì)員帶領(lǐng)，街道幾名協(xié)管員的做法是違規(guī)的，這是其一。那么其二呢，我們可以看到協(xié)管員沒有單獨(dú)執(zhí)法的依據(jù)，并且認(rèn)識(shí)水平有限，素質(zhì)比較低下，可是他們卻依然執(zhí)行著與城管人員一樣的職權(quán)，權(quán)限依舊過(guò)大，有點(diǎn)無(wú)法無(wú)天，“一家獨(dú)大”的形勢(shì)。

（二）城管打人的原因分析

1.部分城管人員的素質(zhì)較低

城管來(lái)源主要有兩種：第一種是通過(guò)國(guó)家公務(wù)員考試或者事業(yè)單位考試的。第二種是街道城管辦事處為協(xié)助正規(guī)城管工作而聘請(qǐng)的臨時(shí)“社區(qū)進(jìn)站人員”。第一種通過(guò)正規(guī)途徑考試進(jìn)入到城管隊(duì)伍的素質(zhì)較高，“但是城管又以‘人手不夠，力量不足’為由大肆招收編外的‘協(xié)管人員’導(dǎo)致目前城管等法治隊(duì)伍中存在著一些素質(zhì)較低的人。” 招收的所謂這些人，就沖在暴力執(zhí)法的第一線。有些地方招收城管的時(shí)候看重城管的身體素質(zhì)，一些領(lǐng)導(dǎo)在公開場(chǎng)合要求城管文明執(zhí)法，但在招聘城管隊(duì)員時(shí)卻還是以身強(qiáng)力壯會(huì)打架為主要條件，越是能打的城管隊(duì)員越是受領(lǐng)導(dǎo)的青睞，更容易晉升獲獎(jiǎng)。在以打?yàn)闃s的氛圍中，城管們自然早就把文明執(zhí)法的承諾拋于腦后。

2.受傳統(tǒng)“官本位”觀念的影響

中國(guó)的傳統(tǒng)理念之中，“官本位” 思想占重要地位，認(rèn)為官權(quán)一定大于個(gè)人的私權(quán)，當(dāng)官的姿態(tài)似乎就是趾高氣揚(yáng)、頤指氣使、高高在上。西方的權(quán)力觀念按照的權(quán)力的來(lái)源來(lái)說(shuō)，個(gè)人的私權(quán)是生來(lái)具有，不可侵犯的。盧梭的社會(huì)契約理念，成為西方近代公權(quán)與私權(quán)關(guān)系確立的基礎(chǔ)。公民把權(quán)利讓渡給政府，政府才生有權(quán)力，所以說(shuō)權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)，政府在行使權(quán)力的時(shí)候必須對(duì)私權(quán)利給予充分的尊重，公權(quán)力的行使的目的就在于更好的維護(hù)好私權(quán)利。雖然我們國(guó)家現(xiàn)在一直在宣傳（并在努力做到）“一切權(quán)利都屬于人民”、“人民當(dāng)家做主”，并以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨等等思想，但是現(xiàn)實(shí)生活中的城管卻在做著違背這些思想的事情，不在乎疾苦老百姓的辛苦生活以及老百姓心中的怨言。

3.城管執(zhí)法缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

十八年前起步的城管執(zhí)法，是我國(guó)改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制實(shí)行行政集中處罰權(quán)的一種新的舉措。其存在的目的是為了把行政執(zhí)法力量集中起來(lái)。但是，既然賦予城管這么大的執(zhí)法權(quán)力，政府卻沒有相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。公權(quán)力與生俱來(lái)帶擴(kuò)張性和腐蝕性。我們有理由去相信公權(quán)力可以為民眾造福，但是公權(quán)力又像是一頭猛獸，如不加牽制，就會(huì)肆意妄為。雖然說(shuō)2010年修改的《行政監(jiān)察法》將城管納入行政監(jiān)察對(duì)象，但是有些地方出現(xiàn)了城管與群眾的沖突，即使城管打了人，政府也不多過(guò)問(wèn)。這就使得城管缺乏有效監(jiān)管。

五、正確的認(rèn)識(shí)城管問(wèn)題

城管打人是一種執(zhí)行職務(wù)中的侵權(quán)行為。城管在執(zhí)法時(shí)總是避免不了和不法商販產(chǎn)生沖突，而城管制度的不完善造成城管在執(zhí)法過(guò)程中有諸多不便。沖突難免會(huì)產(chǎn)生身體上的碰撞，無(wú)論城管如何執(zhí)法，如果碰上那種不分是非，只要碰到他為了自己的私利就大喊“城管打人了” 的不法商販，多數(shù)城管也束手無(wú)策。商販知法守法，中國(guó)的城市化進(jìn)程正在加快，國(guó)家在鼓勵(lì)城市化，而城市也的確得到了城市化帶來(lái)的極大益處。城市化就意味著外來(lái)人口的涌入，涌入的人口就要謀業(yè)、養(yǎng)家糊口，對(duì)于個(gè)體小經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，他們沒有能力與那些大商店、大超市競(jìng)爭(zhēng)，于是經(jīng)常把經(jīng)營(yíng)物品擺出店面外來(lái)吸引顧客，或者是在路邊擺攤銷售。關(guān)鍵是，許多人并不認(rèn)為這種做法有什么不對(duì)，所以當(dāng)城管收繳占道物品時(shí)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者就極其不滿，再遇上雙方言辭和行為稍有不當(dāng)，便發(fā)生了糾紛和沖突了。

城管部門的執(zhí)法權(quán)過(guò)于集中，權(quán)限過(guò)大。“一家獨(dú)大”的局面，既賦予了城管部門很大的自由裁量權(quán)。助長(zhǎng)了城管人員擅權(quán)濫權(quán)的沖動(dòng)，客觀上也給城管部門帶來(lái)了巨大的壓力，使城管人員經(jīng)常性地處在緊張情緒和焦慮狀態(tài)之中。形成“權(quán)力越大、壓力越大、擅權(quán)濫權(quán)沖動(dòng)越大、與管理對(duì)象的矛盾越大”的惡性循環(huán)。其二，城管部門強(qiáng)制執(zhí)法有余，柔性服務(wù)不足，對(duì)普通百姓特別是對(duì)弱勢(shì)群體缺乏應(yīng)有的體察和關(guān)切。一些地方為了追求“絕對(duì)美觀”，城管人員把大量時(shí)間和精力用于驅(qū)逐在城市中辛苦謀生的“走鬼”，卻沒有想到后者被罰款、被沒收謀生工具之后， 將陷入何等凄惶的境地。

當(dāng)務(wù)之急，城管執(zhí)法亟須弱化強(qiáng)制管理功能，增強(qiáng)人性化管理意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，以緩解與管理對(duì)象的矛盾沖突，為城市管理開拓新的空間。可是同時(shí)我們要正確認(rèn)識(shí)城管，不能在同情弱者的時(shí)候片面誤解城管。

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