南沙創新產業扶持資金使用方式的問題研究

○彭任洋 林梨奎

（1、廣東財經大學財政稅務學院 廣東 廣州 510000 2、廣東省綜合改革發展研究院 廣東 廣州 510000）

一、南沙產業扶持資金創新舉措

1、設立產業投資基金

2013年5月，廣州南沙資產公司和明石集團一同出資成立了南沙新區產業投資基金。該基金首期注資為60億元人民幣，預期資金總規模將達到300億元人民幣。基金的存續期限初期設想為十年，其中前五年為基金的投資期，后五年則規劃作資金的退出期。到期后，可依據實際的經營需求以及合伙人的意愿，對基金的存續期進行適當延期，以兩次為限，每次期限一年。基金中的資金將定向運用于引導《廣州南沙新區發展規劃》中列出的五大重點產業發展，也推動創新產業園區以及產業示范示范基地的建設。

2、組建南沙產業園區開發平臺公司

南沙七大產業園區的建設采用“園區管委會+建設指揮部+平臺公司”的開發模式，其中的平臺公司將作為南沙產業園區的建設開發、產業投資引導以及運營管理的主體。廣州南沙產業投資有限公司（以下簡稱“產投公司”）于2014年籌建成立，擁有六家具有優質資產的子公司，與南沙城投公司一同成為南沙產業園區開發的兩大平臺公司，城投公司負責與明珠灣產業園區對接，而產投公司則負責與其他六大園區進行對接。這兩大平臺公司將通過設立南沙航運產業基金、科技發展投資引導基金、產業園區發展基金、創業投資基金等方式，積極運作政府引導基金，撬動社會資本進入南沙，引導新區規劃的五大重點產業發展與壯大，孵化與培育一批具有國內外競爭力及影響力的行業龍頭企業和骨干企業，實現園區規劃產業聚集發展，成為扶持南沙戰略性關鍵產業發展的重要市場推手。

3、產業扶持政策體系框架初顯

自2013年以來，南沙陸續出臺了多個關于扶持產業發展和規范財政資金使用的政策文件或管理辦法。其中，涉及科技創新方面政策文件的有《廣州市南沙區科學技術經費管理辦法》、《廣州市南沙區科技創新平臺貢獻獎勵辦法》等，涉及商務服務方面的有《廣州南沙開發區關于促進服務外包發展的產業扶持及資金管理辦法》，涉及人才引進與激勵的政策有《廣州市南沙區突出貢獻人才獎暫行辦法》、《廣州市南沙區中高級人才引進暫行辦法》，其他方面的政策文件還有《國家汽車及零部件出口基地南沙開發區基地專項扶持資金管理暫行辦法》、《南沙新區創業投資引導基金管理辦法》、《廣州南沙保稅港區財政扶持經濟發展政策措施》等。除上述文件外，還在向社會公眾征詢《廣州市南沙區科學技術經費管理辦法》與《南沙區扶持中小企業發展專項資金管理辦法（征求意見稿）》的修訂意見。這一系列政策文件的出臺，標志著南沙產業扶持政策體系的框架已經逐漸成型。

二、南沙產業扶持資金運作存在的問題

1、財稅優惠政策可操作空間受限

十八屆三中全會決定全面深化改革以來，中央政府開始大力清理地方上出臺的繁多無序的稅惠政策，意圖轉變地方經濟發展主要依賴政策、稅收等洼地來吸引資本投資的做法。尤其在2014年年底，國發62號文出臺后，地方政府使用稅收以及財政資金直接貼補企業的方式來推動招商引資更是難以維持。同年出臺的《廣州南沙新區條例》（以下簡稱《條例》）中，也刪除了送審稿中提到的涉及稅收優惠政策的兩項內容。雖然《條例》中也講到，南沙新區的管理機構可按照產業發展的實際需求，提請有關部門為符合規定的行業、產業及人員出臺相關的稅惠政策。不過，按照全面深化財稅體制改革、建立現代財政制度的要求來看，可操作的空間已經不大，依靠財政專項資金來扶持產業發展的模式也將逐漸消退。

2、產業扶持政策體系不完善

目前，南沙已經出臺了較多扶持產業發展的政策文件，《廣州市南沙區科學技術經費管理辦法》與《南沙區扶持中小企業發展專項資金管理辦法（征求意見稿）》也在公開征求社會意見中。但是，財政扶持產業發展資金的政策體系還不夠完善，不僅缺少《南沙新區產業扶持資金管理辦法》這一綱領性文件，還缺少與裝備制造、航運物流、融資租賃等南沙五大規劃重點發展的戰略性新興產業相對應的扶持資金管理辦法。同時，國家、省等給予南沙的扶持產業發展的優惠政策也遲遲難以落地，整個南沙的產業園區建設以及規劃產業發展的步伐遠遠落后于其他的新區和自貿片區。

3、缺乏政策性投融資平臺

南沙新區的產業發展，雖然已有產業投資基金和產投公司旗下的基金公司作為引導投資力量，但是基金公司剛剛成立不久，現階段的扶持產業發展的資金使用方式，只能通過政財政部門的無償補助以及產業投資基金來實現。前者由于資助幅度小等原因，很難達到加速扶持產業發展的目標；而后者的市場化管理和運作機制還不健全，存在諸如監管缺位、投融資渠道不暢通、信息披露制度不健全等問題，易發生腐敗與灰色交易。再者，財政資金的使用風險難以得到有效管控，安全性也難以得到保障。特別是針對那些發展前景好的發展型中小微企業，由于投資風險較大，如果沒有政策性投融資平臺的支持和傾斜，恐怕很難有較好的融資機遇。

三、創新南沙產業扶持資金使用方式的相關建議

1、健全完善“1+3+N”產業扶持政策體系框架

“1”是指加快制定并出臺《南沙新區產業扶持資金管理辦法》，在政策層面上規范財政資金扶持產業發展的管理機制；“3”是指通過融資擔保、貼息貸款、基金投資等三種方式，改變過去無償資助企業的模式，充分發揮財政資金杠桿作用，提高企業利用財政資金的使用效率，提升政府引導產業發展的能力；“N”是指針對南沙的產業發展規劃，完善現有的產業扶持政策文件，未來伴隨著財政扶持資金的增長，以及產業發展形勢的變化，產業扶持政策還將繼續擴容。

2、組建政策性投融資平臺

成立投融資擔保有限公司、投資管理有限公司，與南沙產投公司旗下基金公司組合在一起，搭建起南沙的政策性投融資平臺。融資擔保公司主要負責融資擔保業務、委托貸款業務審查與擔保；基金公司主要負責產業扶持項目資金到位、資本運作、投資項目最終決策；投資管理公司負責產業基金項目管理與監督，作為基金公司產業基金的退出渠道。三者之間的業務范圍互不相同，不會形成業務交叉重疊。這樣，不僅能解決中小微企業的融資難題，還能降低企業的融資成本，彌補傳統財政資金無償資助或獎勵方式的不足；建立起制度的“防火墻”，可推動產業扶持資金公開、公平、公正的運作，合理規避權力尋租問題，最終建立起一套完善、科學的產業扶持服務體系，為南沙重點發展產業及中小微企業提供政策性的融資擔保和投資服務，完善產業扶持基金的到期退出機制。

3、加快運用政府性引導基金，設立多種產業發展基金

對于南沙來說，要運用政府引導基金的優勢，設立符合發展規劃的多種產業發展基金。例如，除了已經成立的產業投資基金，產投公司旗下的基金公司，要加快落實航運產業基金設立，投資引導南沙的航運物流與海洋等產業發展，配合南沙國際航運中心、物流中心、貿易中心的建設；還可根據“金改15條”，探索設立融資租賃產業發展基金，制訂配套支持政策，將符合一定條件的融資租賃企業納入總部經濟政策的扶持范圍，支持融資租賃企業的落戶與增資等。

4、建立健全財政扶持資金管理各方的工作協調機制

理順與南沙新區產業扶持資金使用相關的項目審查、資金發放、績效管理以及監督四層面的工作。建議形成如下職責分工。

區經信局與區財政局，負責產業扶持政策的制定、修訂，前者還需負責組織企業申報及開展符合性審查，后者則可利用新下放的財政資金權限以及相關的政府性基金，作為產業基金的啟動資金，并加強對資金使用的績效管理，保證資金安全，提高使用效率；投資管理公司負責基金投資項目管理，以及項目技術層面的績效追蹤、績效考評、績效報告，并形成基金資金合理的退出機制；基金公司，設立多種產業基金，積極引入社會資本，發揮財政資金的杠桿作用，落實對產業發展的扶持政策，同時引進市場化的管理和運行機制，負責產業項目的資金到位與投資項目最終決策；政策性擔保公司，通過風險評估，負責為政府扶持領域內的企業提供擔保服務、風險審查、風險承擔和資金回收、資金追償，降低資金投資和使用的風險，保障財政資金的安全。

此外，完善內部控制制度，并引入外部監管力量，是內部制約和外部監督有機結合。這樣實現參與各方各司其職、互相制約、協調服務，促使扶持資金的管理更加科學化、精細化。

[1]俞文源：財政資金扶持企業發展存在的幾個問題及對策[J].財會研究，2013（11）.

[2]石連忠：創新型城市的高新產業資金扶持體系建設分析[J].杭州科技，2008（2）.

[3]陳祖信、廖福林：“撥改投”：改進武漢財政資金對經營領域投入方式的思考[J].學習與實踐，2007（12）.

[4]廣西財政廳課題組：廣西北部灣經濟區重大產業發展專項資金使用管理創新研究[J].經濟研究參考，2014（65）.

[5]錢金泉：財政扶持新興產業發展的政策研究[J].中國財政，2014（4）.

[6]成濤林：關于財政專項資金使用方式改革的思考[J].會計之友，2015（5）.

[7]佛山市順德區經濟和科技促進局關于區產業服務創新中心政策性投融資公司組建方案的請示[Z].（順經〔2013〕112號）.

[8]廣州市南沙新區條例[Z].（廣州市第十四屆人民代表大會常務委員會公告（第50號））.