“三證合一”登記制度下稅收征管的機遇與挑戰

◎文/董凌霄

一、“三證合一”為提升稅收征管質量帶來的機遇與挑戰

（一）機遇凸顯

按照天津市政府統一部署，自2015年3月23日起本市新設市場主體在全市范圍內實行營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證的“三證合一”登記制度改革，設立企業實現1天內辦結三證。這不僅實現了市場監管、國稅、地稅部門的審批職能，也將相關職能部門緊密結合，增加了對話協作機會，提升了數據共享效率。

1.行政許可綜合窗口統一受理，使三方數據共享更加全面。“三證合一”后，由于市場主體在市場監管部門登記或者變更的同時稅務部門即可得知，因此信息獲取十分及時。在當前的證照辦理流程中，市場主體無法逃避三方監管中的任何一方，徹底實現了戶籍信息的即時共享。

2.市場監管、國稅、地稅三部門協作管理更加緊密。聯合辦理證照已經將三方在戶籍管理方面聯系在了一起。為實現 “三證合一”業務辦理過程能夠真正“無縫對接”，三部門進行了多次磋商。這一良好的開端，將為稅收征管帶來難得的機遇。

3.稅收征管更加高效。“三證合一”在方便納稅人的同時簡化了稅收征管工作流程，提高了工作效率。目前行政許可綜合窗口設立登記過程中錄入的信息可以通過信息系統數據交換直接錄入稅收征管系統，這一變化大大縮減了登記信息的工作量。

（二）挑戰嚴峻

“三證合一”最終實現了證照辦理環節的一窗辦結，最大程度上方便了納稅人，但是也使得稅務機關與證照辦理人在此環節“失聯”。稅收政策的告知、稅款征收的監管、違法行為的處罰全部后置于登記環節，稅收征管風險明顯高于政策實施之前。

1.戶源管理面臨挑戰。在納稅人獲得證照之后，稅務機關所能獲得的聯系方式僅有地址與聯系電話，而這些信息在行政許可綜合窗口登記時是不進行驗證的，基層稅務所分配到戶源后很多都無法聯系。稅收管理員對于失聯戶一不能補錄、二不能刪除，還要尷尬面對各項考核。在此種情況之下，難免出現編造虛假信息錄入系統的行為發生，造成執法風險。另外，在各地政府積極招商引資的背景之下，大量空殼公司、零申報戶、非正常戶出現，這些公司往往使用同樣的注冊地址，而這些地址大多無從查找，即使找到了也不過是一間空辦公室而已。稅務機關沒有任何監管權與處罰權，但是卻要承擔嚴格的征管質量考核任務，形成“責”與“權”的嚴重不對等。

2.稅源控制面臨挑戰。“三證合一”政策實施以來，稅源監控是稅務機關面對的最大挑戰。一是股權轉讓征稅環節后置，嚴重影響稅款征收率。以武清區為例，截至2015年6月份行政許可中心地稅窗口臺賬中記載的辦理股權變更的企業共計119家，而各稅務所實際受理的股權轉讓業務僅有63家。目前，我們雖然掌握了企業進行股權轉讓的詳細信息，但是落實到稅款征收還存在相當大的難度。二是虛假房產土地信息，嚴重影響房產稅及土地使用稅的稅源監控。目前在辦理證照環節簡化住所登記手續，取消實地核查流程，造成基礎稅收數據失真，給催報催繳帶來較大難度，也為稅源管理帶來很大風險。

3.現有征管流程面臨挑戰。“三證合一”實施之前，稅收征管所參照的服務規范并未考慮三部門聯合的實際情況，部分要求在“三證合一”背景之下難以操作。一是注銷時證照無法收回。“三證合一”最終的目標是從登記到注銷全部由綜合窗口受理，但是稅務登記的注銷流程復雜，需要清稅，無法通過簡單的申報要件來辦理。在這種情況下，注銷環節目前不能納入聯合審批。一直以來，納稅人注銷稅務登記證卻不注銷營業執照繼續經營的行為時有發生，“三證合一”之前稅務機關至少可以收回稅務登記證，而“三證合一”之后，證照不能在注銷稅務登記環節收回，存在很大的風險隱患。二是注銷遷移企業無法取得新工商營業執照。《納稅服務規范2.0》中變更后的營業執照是注銷遷移企業辦理注銷的要件之一，也是管理員辦理注銷遷移的依據，但在“三證合一”背景下，納稅人需要先辦理注銷才能獲得營業執照，流程出現了矛盾。三是紙質資料流轉影響辦稅效率。登記、變更、注銷各環節需要各類審批表，這些審批表往往需要很多部門簽字。在武清區共有13個稅務所，最遠的河西務稅務所甚至與北京相鄰，遠離行政許可中心的稅務所從行政許可中心取件十分困難。這些審批表的流轉不僅需要耗費很多人力物力，更主要是降低了辦事效率。

4.征管考核機制面臨挑戰。目前的稅收征管考核制度主要基于登記信息的完整率、申報率和非正常比率三個指標測評。之所以選擇這三個指標，是因為數據容易取得、容易量化。但是稅收征管是一個復雜且龐大的體系，僅憑上述指標甚至不能覆蓋整個征管流程，而且在“三證合一”的大背景下，面對大量虛假信息，縱使管理員專業水平再高也無用武之地，何況每個基層單位都面臨管戶多，人員少的艱難境況。三個單一指標的考核制度存在局限性。

5.自由裁量權的執行面臨挑戰。眾所周知，稅收法律、法規的行政處罰限度是存在自由裁量權的，而自由裁量權的行使并沒有太多規章限制。因此，不同地區、不同部門，甚至不同稅收執法人員的處罰口徑都不盡相同。天津市地方稅務局制定的 《天津市地方稅務局規范稅務行政處罰裁量權辦法》僅適用于地稅部門，并不作為國稅部門的規范性文件。在“三證合一”的大背景下，如果國地稅對涉及稅務登記的違法行為處罰標準不同，很容易使納稅人對稅務機關的執法行為產生質疑，影響稅務部門的權威性。

6.管理區域劃分面臨挑戰。目前，部分區縣和地區在稅務登記變更事項上仍不能實現“三證合一”。究其原因，主要是地稅部門的區域劃分和國稅、市場監管部門都不盡相同，而各分局只能對自己分局的納稅人進行變更操作。據了解，濱海新區市場監管部門只有一個統一機關，而地稅部門就分為7個分局。另外還有很多區縣交界處國稅歸一個區，地稅歸一個區，市場監管歸另外一個區，稅務登記、變更都無處著手。

二、應對“三證合一”的對策建議

（一）盡快完善“三證合一”系統平臺，最大限度實現數據共享

“三證合一”要想順利實施，建立一個完善的系統平臺是最基本的要求。因此將各部門的系統盡快整合，實現數據正常流轉是首要問題。一是影像采集信息應盡快實現數據共享。二是變更、注銷流程應盡快納入系統。

稅務部門的稅收征管平臺也應該根據“三證合一”的實際需求盡快改善，將股權轉讓企業所得稅管理納入風險管理和后續管理的總體框架，嵌入統一的稅收管理平臺，形成征管合力。股權變更、地址變更、房產信息變更等環節，應該由管理員平臺自動推送預警給相關人員，而不僅僅由行政許可中心工作人員定期傳遞臺賬來解決。

在綜合平臺尚不能辦理稅務登記注銷的情況下，稅務部門可以申請由綜合窗口統一接受注銷申請，這樣即可同時收回證照。將津稅系統內注銷任務發起環節放在行政許可中心，任務發起后，管理員平臺即可看到注銷任務，管理員隨即可以聯系企業進行清稅。注銷審批環節完成后，行政許可稅務窗口在流轉單上確認傳遞給綜合窗口。這樣既確保了將注銷完全納入“三證合一”流程，也避免了稅務登記注銷而工商營業執照不注銷的行為發生。

（二）加強信息質量審核，多部門協作控管

為解決“三證合一”制度給稅收征管帶來的困難，建議在充分方便納稅人的同時，應該盡快建立健全更加完善的協助控管制度。

首先，要利用多種途徑對納稅人的身份信息、屬地信息、聯系方式、房產土地信息進行審核。目前，行政許可中心窗口已經有設備可以對法人身份證的信息進行校驗。未來“三證合一”的實施應該朝著各類申辦要件都能夠通過各部門信息交流共享的方式進行數據校驗方向發展。

其次，可以考慮在行政許可中心設置股權轉讓的稅款征收窗口。“三證合一”之后稅務機關最大的困擾就是股權轉讓的稅款征收問題。就目前情形看，要求征稅前置的可能性不大。如果僅憑管理員催報催繳，甚至等著納稅人登門報稅，稅務機關所處的位置就十分被動。如果將審核、征收相關稅款的窗口設置在行政許可，既可以方便納稅人同步辦理相關申報，也可以從形式上起到督促其申報納稅的作用。與此同時，要發揮好綜合窗口和法人主體的作用。一方面，可以要求綜合受理窗口發放股權變更涉稅告知書，做好事前告知工作。另一方面，加強政策輔導宣傳，提醒法人主體做好代扣代繳。當辦理股權轉讓的納稅人習慣于同時辦理涉稅申報后，催報催繳的工作壓力將大大降低，稅款征收效率也會隨之提高。

再次，要將涉稅服務與稅收執法有效整合，盡快將涉稅行為納入完善的社會征信體系中。對于提供虛假信息、違反稅收法律法規的行為應該建立聯合監管機制。目前的“三證合一”制度下，守信激勵不足，失信成本偏低，變相損害了合法者的權益。只有維護法律的公平與公正，提高全社會的誠信意識才能真正將行政效能提高。

（三）進一步簡化辦事流程，弱化紙質資料流轉

“三證合一”的實施很大程度上縮減了納稅人的辦事成本，但是卻增加了稅務機關的工作難度。對于地理位置偏遠的稅務所，礙于紙質資料的取送困難，幾乎無法按時限完成各項工作，整個過程要耗費大量人力、物力。紙質資料的流轉、簽字、蓋章，實際上是一種對電子信息平臺的不信任。因此，一方面要扭轉傳統觀念，讓稅收征管信息化、科學化落到實處，另一方面要不斷完善信息管理平臺和信息管理制度，從根本上確立電子數據的權威性。如果征管流程盡可能脫離紙質資料的流轉，則可以大大提高工作效率，節省工作成本。

（四）健全考核機制，建立分級分類管理制度

要健全考核機制，首先應健全稅收征管機制。既然市場準入門檻徹底取消，那就應該將征管力量更多地放在稅源控制上，而非無休止的查找失蹤戶、催促零申報這些工作上。分級分類管理就是要集中征管力量，管細大稅源、管深中稅源、管住小稅源，而對于那些無實際經營，甚至一紙空照的空殼公司，無需投入更多力量。對于信息虛假、不按期申報的納稅人要讓其承擔失信后果，交由社會征信體系去約束，在這個過程中要加強國、地稅雙方的合作機制，雙方應共同承擔其監管責任。

（五）把握好自由裁量權，盡快統一國地稅處罰政策

國、地稅部門，應盡快商討出臺自由裁量權的指導性規范，便于基層執行。規范應明確處罰范圍、金額，并建立相應溝通機制，以應對可能發生的行政復議，甚至行政訴訟。

（六）升級服務水平，更大范圍實現同城通辦

統一各部門的管轄范圍顯然難度很大。與其將邊界劃分清楚，不如擴大同城通辦的范圍，將“三證合一”的服務水平進一步升級，既有利于方便納稅人，又解決了區域劃分不清的問題，從根本上提高行政效率。同時，應進一步優化管理員平臺的功能，能夠配合更大范圍的同城通辦，及時推送由登記、變更、注銷等環節引發的相關預警信息，避免出現登記和管理脫節的現象發生。