當(dāng)前我國現(xiàn)金管理的缺陷及對(duì)策

■何承文，薛玉玲

一、現(xiàn)金管理的歷史沿革

現(xiàn)金管理是指凡在銀行和其他金融機(jī)構(gòu) （以下簡(jiǎn)稱開戶銀行）開立賬戶的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他單位（以下簡(jiǎn)稱開戶單位），必須依照規(guī)定收支和使用現(xiàn)金，接受開戶銀行監(jiān)督的一項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度。

中國的現(xiàn)金管理始于1950年4月7日政務(wù)院公布的《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)現(xiàn)金管理的決定》。1977年11月28日國務(wù)院頒布 《關(guān)于實(shí)行現(xiàn)金管理的決定》。1988年9月8日國務(wù)院發(fā)布《現(xiàn)金管理暫行條例》，同年10月1日起施行，對(duì)加強(qiáng)開戶單位現(xiàn)金庫存限額管理，抑制“坐支”行為，實(shí)現(xiàn)信貸、現(xiàn)金“雙控制”，防范和治理通貨膨脹起到了積極的作用。

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，《現(xiàn)金管理暫行條例》已經(jīng)不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的變化，根據(jù)2011年1月8日《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》對(duì)其進(jìn)行了修訂。

二、現(xiàn)金管理工作存在的主要缺陷

（一）制度設(shè)計(jì)缺陷

修訂后的《現(xiàn)金管理暫行條例》仍然存在結(jié)算起點(diǎn)太低、現(xiàn)金使用范圍過窄等問題。《條例》第五條維持了原來有關(guān)結(jié)算起點(diǎn)的規(guī)定，仍將結(jié)算起點(diǎn)定為1000元。結(jié)算起點(diǎn)過低，造成違反條例規(guī)定使用現(xiàn)金的情況普遍存在。再如，很多企事業(yè)單位存在公款私存的現(xiàn)象，《條例》規(guī)定的轉(zhuǎn)賬結(jié)算起點(diǎn)只針對(duì)開戶單位，而未將個(gè)人現(xiàn)金使用納入管理范圍，形成現(xiàn)金管理上一個(gè)很大的漏洞。此外，《條例》第九條有關(guān)開戶單位庫存現(xiàn)金限額的規(guī)定，對(duì)開戶單位和開戶銀行來說都沒有實(shí)際意義；第十一條有關(guān)坐支問題的規(guī)定，本來是開戶單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度的內(nèi)容，與開戶銀行的關(guān)系不大，加上修訂后的《條例》刪除了第二十一條，開戶銀行不再具有處罰權(quán)，因此，這條規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行效果很不理想。

人民銀行是現(xiàn)金管理的主管機(jī)構(gòu)，但有責(zé)無權(quán)，地位尷尬。不論是 《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》，還是《現(xiàn)金管理暫行條例》，都沒有明確人民銀行對(duì)商業(yè)銀行違反現(xiàn)金管理規(guī)定的處罰職責(zé)。其結(jié)果是在實(shí)際工作中人民銀行難以實(shí)施有效的監(jiān)管，現(xiàn)金使用違規(guī)問題日趨嚴(yán)重。例如，2013年7月曝光的葛蘭素史克商業(yè)賄賂一案，涉及上海臨江國際旅行社違規(guī)套現(xiàn)2000多萬元，成為葛蘭素史克向相關(guān)部門、單位行賄的現(xiàn)金來源。隨著最近幾年反腐敗不斷深入，被查處的政府官員受賄現(xiàn)金金額巨大，令人觸目驚心。目前現(xiàn)金管理的種種亂象，與人民銀行缺乏有效的監(jiān)管手段而疏于管理有很大關(guān)系。

（二）制度運(yùn)行缺陷

1.開戶銀行的問題。現(xiàn)金管理對(duì)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)具有約束作用，在很多情況下與其開發(fā)客戶、拓展業(yè)務(wù)的商業(yè)動(dòng)機(jī)相抵觸。開戶銀行在現(xiàn)金管理工作中存在的主要問題有：開戶銀行在開戶單位辦理提現(xiàn)業(yè)務(wù)時(shí)違規(guī)操作，對(duì)支取現(xiàn)金用途的真實(shí)性和合規(guī)性審核不嚴(yán)，存在批而不審的現(xiàn)象，甚至主動(dòng)協(xié)助開戶單位造假，應(yīng)付人民銀行檢查；大額現(xiàn)金審批流于形式，存在大額現(xiàn)金先支取后審批的現(xiàn)象，使審批失去意義，現(xiàn)金管理制度流于形式；對(duì)開戶單位坐支現(xiàn)金的現(xiàn)象置之不理，放棄監(jiān)督、檢查的職責(zé)，等等。

2.開戶單位的問題。開戶單位違反《條例》的行為主要是：編造現(xiàn)金用途，化整為零千方百計(jì)套取現(xiàn)金，支取現(xiàn)金比較隨意；違規(guī)大額現(xiàn)金支出；坐支現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)生坐支情況也不上報(bào)開戶銀行；企業(yè)所有者從企業(yè)隨意支取現(xiàn)金用于個(gè)人支出，使用現(xiàn)金的范圍和數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《條例》的規(guī)定等。

三、解決現(xiàn)金管理存在問題的對(duì)策

（一）繼續(xù)完善《現(xiàn)金管理暫行條例》

現(xiàn)金管理的主要目的在于促進(jìn)商品生產(chǎn)和流通，防范和打擊詐騙、洗錢、逃稅等經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，規(guī)范和化解經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)等。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最根本的一條就是要求單位和個(gè)人最大限度地降低經(jīng)濟(jì)交易的現(xiàn)金使用量，盡可能使用轉(zhuǎn)賬結(jié)算。新修訂的《條例》仍然把現(xiàn)金管理對(duì)象局限于開戶單位，對(duì)個(gè)人結(jié)算賬戶的現(xiàn)金使用沒有約束。由于目前企事業(yè)單位普遍存在公款私存的情況，相當(dāng)多的個(gè)人存款實(shí)際上是單位公款。開戶銀行即使能管住開戶單位基本賬戶的現(xiàn)金使用，但對(duì)存入個(gè)人結(jié)算賬戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資金或單位資金的現(xiàn)金使用卻無能為力。許多企業(yè)的單位基本存款賬戶基本不用，甚至連工資獎(jiǎng)金及日常費(fèi)用開支所需的現(xiàn)金都無需通過基本存款賬戶辦理，而個(gè)人結(jié)算賬戶的資金交易卻相當(dāng)頻繁，且取現(xiàn)數(shù)額巨大。

《條例》沒有將個(gè)人結(jié)算賬戶的現(xiàn)金使用納入監(jiān)管范圍，為開戶單位違規(guī)使用現(xiàn)金打開了方便之門。這也是開戶單位發(fā)生貪污、行賄、偷稅漏稅、洗錢等經(jīng)濟(jì)犯罪行為的根源之一。從近兩年公布的官員受賄案件來看，家中窩藏現(xiàn)金上千萬的比比皆是，超億元大戶也頻頻曝光。大量的行賄資金來源于開戶單位的賬外資金，這些資金一般都存放于個(gè)人結(jié)算賬戶。另外一個(gè)相關(guān)聯(lián)的問題是，開戶單位坐支行為非常普遍。根源在于買賣雙方采用現(xiàn)金交易沒有障礙。不管是通過基本賬戶還是個(gè)人結(jié)算賬戶，購貨方很容易從銀行獲取現(xiàn)金支付給銷貨方。銷貨方收到現(xiàn)金如何使用，開戶銀行無法做到監(jiān)管到位。顯然，只管住開戶單位現(xiàn)金使用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為保證現(xiàn)金管理制度真正落到實(shí)處，將個(gè)人結(jié)算賬戶的現(xiàn)金使用納入監(jiān)管范圍勢(shì)在必行。

立法部門有必要借鑒歐美發(fā)達(dá)國家現(xiàn)金管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，就現(xiàn)金管理權(quán)限劃分、現(xiàn)金管理范圍、現(xiàn)金存取、現(xiàn)金交易、現(xiàn)金行政主管機(jī)關(guān)的處罰對(duì)象和處罰方式等問題進(jìn)行調(diào)研，對(duì)《條例》再次進(jìn)行修訂或者推倒重建，充實(shí)內(nèi)容，彌補(bǔ)漏洞，增強(qiáng)其可操作性。

（二）加大現(xiàn)金管理制度的監(jiān)督和執(zhí)行力度，維護(hù)金融秩序

第一，進(jìn)一步明確人民銀行的監(jiān)管處罰措施，加大現(xiàn)金管理的監(jiān)管力度。良好的現(xiàn)金管理有利于降低金融活動(dòng)的運(yùn)行成本，開戶銀行自然也是受益者。開戶銀行違規(guī)的主因是：嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)金管理規(guī)定會(huì)降低競(jìng)爭(zhēng)力，損失客戶。當(dāng)某開戶銀行發(fā)現(xiàn)執(zhí)行規(guī)定只有損失，沒有收益，而不執(zhí)行規(guī)定反而會(huì)爭(zhēng)取到更多的客戶但沒有任何損失的時(shí)候，違規(guī)是其必然選擇。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度是制度環(huán)境、制度安排和實(shí)施機(jī)制的組合。制度的實(shí)施機(jī)制是指社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)對(duì)違反制度（規(guī)則）的人作出相應(yīng)懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)。沒有有效的實(shí)施機(jī)制，任何制度尤其是正式規(guī)則就會(huì)形同虛設(shè)，失去作用。盧現(xiàn)祥（1996）認(rèn)為，“強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制將使違法成本極高，從而使任何違約行為都變得不劃算，即違約成本大于違約收益”。否則，如果違約違規(guī)行為實(shí)際收益大于可能的違約成本，便會(huì)產(chǎn)生大量的違約違規(guī)行為。目前現(xiàn)金管理的被動(dòng)局面表明人民銀行的監(jiān)督、處罰還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。

因此，改變現(xiàn)金管理混亂局面的著力點(diǎn)是加強(qiáng)銀監(jiān)會(huì)、人民銀行對(duì)商業(yè)銀行現(xiàn)金業(yè)務(wù)的監(jiān)管。當(dāng)務(wù)之急是樹立人民銀行作為監(jiān)管者的權(quán)威，增加經(jīng)費(fèi)和人員，以保證監(jiān)管的有效實(shí)施。

第二，開戶銀行作為被監(jiān)管方，要自覺遵守現(xiàn)金管理規(guī)定，合規(guī)經(jīng)營(yíng)。開戶銀行加大自查自糾力度，會(huì)增加一些工作和成本，但從整個(gè)商業(yè)銀行的全局來看，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，完善的現(xiàn)金管理無疑會(huì)降低開戶銀行現(xiàn)金業(yè)務(wù)的成本，提高工作效率，對(duì)開戶銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部控制都是有益的。

（三）調(diào)整政策措施，完善支付結(jié)算系統(tǒng)和設(shè)施，引導(dǎo)開戶單位和存款人改變結(jié)算習(xí)慣

第一，降低金融機(jī)構(gòu)跨行、跨地區(qū)的轉(zhuǎn)款費(fèi)用；降低銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)，鼓勵(lì)商戶經(jīng)營(yíng)活動(dòng)采用非現(xiàn)金結(jié)算方式；增加或提高大額現(xiàn)金支取的手續(xù)費(fèi)，引導(dǎo)居民盡量使用轉(zhuǎn)賬結(jié)算，少用或不用現(xiàn)金結(jié)算。

第二，商業(yè)銀行加大資金、人力投入，完善網(wǎng)上銀行、自動(dòng)柜員機(jī)或經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)布局，方便居民使用轉(zhuǎn)賬結(jié)算方式。

（四）整合相關(guān)部門資源，加強(qiáng)部門間的協(xié)作關(guān)系

現(xiàn)金管理事關(guān)國家利益，不可輕視。為維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)、金融秩序，應(yīng)建立人民銀行與銀監(jiān)會(huì)、商業(yè)銀行、公安、檢察院、法院、財(cái)政、稅務(wù)等部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，相互協(xié)作，共同做好現(xiàn)金管理工作。

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