群體事件治理的行政程序法治研究

○王曉杰

（中共浙江省委黨校 浙江 杭州 311121）

群體事件是不特定多數人參加的，以聚集的方式表達利益訴求的一種社會安全事件，對群體事件的處理關系到社會穩定。近年來，隨著人民群眾權利意識的提升和轉型期社會矛盾的多樣化發展趨勢，如何運用法治思維和法治方式治理群體事件是各級政府要面對的時代課題。我國法律制度所確立的群體事件治理的主要責任主體是政府，其法律依據是《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第七條的規定，“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責”。行政程序法治原則是政府應對群體事件的基本遵循，但是由于群體事件的突發性、緊急性，對其處理往往關注效率而忽視程序，因此在群體事件治理中行政程序法治的價值和功能有待進一步認識。

一、行政程序法治理念下群體事件治理的誤區

當前在群體事件治理中的行政程序法治建設方面，尚存在一些認識上的誤區。一方面，將行政程序法治原則與群體事件的治理相對立，影響政府決策和具體應對措施的實施。轉型期社會新形勢和危機治理任務下，群體事件的預防與處置上遵循“要糖給糖”的簡單應對模式已落后于時代要求。轉型期社會特征已經發生變化，利益訴求也出現多元化特征。過去群體事件誘因往往因為個體利益訴求得不到滿足，而今天非直接利害沖突以及為公共利益（如環境問題）引發的群體性事件越來越多，過去“要糖給糖”的處理方式已不湊效，運用法律思維和法治方式來處理群體事件的要求越來越強烈。在任何情況下，都不應當撇開程序理念和相對人的程序權利來做簡單粗暴的壓制型治理。緊急狀態下的行政程序相比較于常態下的行政程序而言有所簡化，但并不意味著緊急行政權力不必遵守程序法治。而另一方面的誤區是，由于對行政程序法治及相關法理缺乏了解，導致政府不敢果斷有力地采取緊急行政處置措施，“該為而不為”。依法治理群體事件對參與的各方而言，行為及其結果的可預期性、可接受性更強，從而有效地實現治理目標。

二、行政程序法治方面存在的影響群體事件發生的社會隱患

1、群體事件預防中的重大行政決策程序的合法性隱患

《突發事件應對法》所確立的突發事件治理原則是“預防為主、預防與應急相結合”的原則。預防為主的原則要求對重大行政決策要實施突發事件風險評估，預防和減少群體事件的發生。十八屆四中全會《決定》提出要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”這五大程序應當成為政府作出事關群體利益的決策的必經程序。從全國范圍來看，由于環境問題、拆遷問題等引發了一些群體事件，這些事件的發生許多都是因為公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序沒有真正履行到位而引發。以引發環境群體事件的一些重大投資項目為例，有的是舉行了聽證，風險評估通過，項目實施后仍然引發群體事件。從權力行使的實體合法性角度而言，重大的投資項目一定是經過反復論證和層層審批的，實體規范性受到充分重視。但從程序合法性的角度，是否在決策過程中充分向社會公開項目信息，充分考慮利利害關系人的意見對于群體事件的預防至關重要。重大行政決策的詳細信息、要害信息在政府統一口徑的前提下向社會充分公開，對于群體事件的應急處置效果至關重要。

2、群體事件應急處置中的溝通程序不健全

溝通機制缺乏，信息不對稱造成的誤解已成為我國群體事件治理的最大隱患。群體事件應急處置過程中觸點多、社會穩定風險大。群體事件發生后社會輿論一旦形成聚焦，如果正確的信息無法有效宣傳，沒有科學依據的傳言、謠言、錯誤信息在輿論傳播中會不斷發酵，造成基層群眾對自己的利益沒有安全感，對政府不信任。溝通程序缺乏已成為當前我國群體事件治理的難題，也是當前媒體、群眾對群體事件所涉及的安全風險和不利影響誤解誤讀的根源。因此，事先經過充分的溝通與意見交換，不斷利用權威信息和第三方力量進行信息傳播十分必要。

三、構建群體事件治理的行政程序

1、實施重大行政決策社會穩定風險評估程序

目前我國群眾生活水平高，權利意識高漲，政治參與的積極性強，做好重大行政決策的社會穩定風險評估對經濟的發展、社會的穩定尤為必要。重大行政決策的社會穩定風險評估包括突發事件風險評估、突發事件影響評估。既包括自然災害方面又包括安全生產及群體事件的風險評估和影響評估。主要任務有：建立完善的自然災害、地理風險隱患數據庫；建立完善安全生產隱患排查機制；建立完善社會輿情收集分析機制和社會矛盾化解機制。在評估的基礎上，對全社會突發事件易發的領域和地區編制風險分布圖。風險評估應包括可行性論證與不可行性論證。不可行性論證的優勢在于從否定的角度出發，能夠發現決策的失誤之處。否定的分析可以客觀地對待決策系統的薄弱環節，可以優化決策過程。

2、構建群體事件預防的公眾參與程序

在現代法治國家里，公共行政是目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉。在政府治理的過程中不能片面追求經濟利益和局部利益，而應以公共利益為原則。政府決策應當提高公眾參與度，形成群體事件的社會治理機制。具有潛在誘發利益沖突的事項更應當注意行政決策程序的參與性、協商性和公開性。公眾參與機制的具體形式有聽證會、專家論證會以及公開征集意見等方式。浙江省浦江縣為“五水共治”連續兩年召開萬人誓師大會并在全縣電視直播，在《今日浦江》、浦江電視臺等連續登刊整治方案、淘汰機器設備目錄、整合標準等相關規定規范，開設了“清三河”公眾曝光欄目，編發了“掘地三尺也要找出禍水的源頭”、“決戰決勝五十天，消滅垃圾黑臭河”等專題報道。通過多途徑的政府信息公開和有效的行政指導措施，為公眾參與群體事件的預防與治理奠定了基礎。浙江省西湖區人民政府制定出臺了《西湖區人民政府開放式決策實施辦法》，推行“開放式決策”制度，將“公開、透明、參與、互動”，“開放”的理念貫穿于決策的全過程，包括決策事項的醞釀、調研、起草、論證，直至政府常務會議討論、決策，以及決策的實施，都向社會公眾開放，為公眾參與政府決策提供了制度保障。

3、構建群體事件治理的信息公開程序

群體事件預防的社會參與要真正產生社會效果，必須保障公眾的知情權，而公眾知情權保障的法治化途徑是政府信息公開。此外，在政府信息公開的過程中必須有效進行行政指導，對群眾進行勸告、建議以及行政獎勵，引導群眾參與到政府治理中來。個體通常被認為是自己利益的最好判斷者，但這一命題的有效前提是，個體擁有認知、分析自己利益的充分信息。尤其是現代行政中，行政決策設計錯綜復雜的利益關系，如果缺乏必要的信息支持，就很難認知行政決策對其利益的影響程度。《突發事件應對法》的重要的法治貢獻之一是確立了政府信息公開制度，該法規定，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息，該規定適用于群體事件的治理。在強化政府統一領導下，應將省以下應急辦做實。建立健全省以下（包括地、縣）應急辦，明確機構、編制、職責、人員，真正發揮各級政府應急辦對當地重大投資項目風險評估和預防工作的綜合協調和督促指導作用。應重視媒體溝通的技巧和制度，掌握輿論主動權，建立溝通渠道的信譽，確立信息溝通的可信度和權威性，規則信息發布渠道和新聞發言人的作用，如建立新聞發言人制度等。借助新聞發言人制度，建立政府信息發布的標準口徑。

4、構建群體事件治理的第三方參與程序

《突發事件應對法》規定，縣級以上地方各級人民政府應當及時匯總分析突發事件隱患和預警信息，必要時組織相關部門、專業技術人員、專家學者進行會商，對發生突發事件的可能性及其可能造成的影響進行評估。群體事件治理中應探索委托專家及第三方機構對預防和治理方案的可行性論證及評估。第三方機構的法律地位和責任以及雙方的權利義務應當事先明確，并事先制定規范性文件加以約束。應建立更加精準和專業的論證和評估，在強調借助第三方評估力量的同時應當提高評估方式的科學性和技術裝置的效用性，提高第三方參與的標準化、規范化建設。對中介評估的科學性和規范性、客觀性建立監管體系，完善有關中介評估的制度和規定，如引入中介評估的賠償制度，對違法的評估追究法律責任，將政府的監管責任和中介機構的評估責任分開，節約行政成本。

5、加強群體事件的預防和應對的社會動員程序建設

社會動員機制是《突發事件應對法》中確立的新的法律制度，對社會進行有效動員，是群眾路線在群體事件治理中的體現，與行政程序法治原則相契合。對群體事件的預防應堅持政府主導原則，但如何有效發動全社會共同防控是重要的基礎性工作。基層政府應當有效組織，通過新聞媒體及各種輿論渠道對社會進行動員和引導，全面構建政府主導治理與有效的社會動員相結合的群體事件治理體系。

（注：本文為中共浙江省委黨校青年教師學術促進會2014年度課題“群體事件治理的行政程序法治研究”（QCH 201410）課題成果。）

[1]張百杰：轉型期中國群體性事件研究[D].吉林大學，2011.

[2]王新超、林澤炎：關于群體性事件發生規律的研究[J].黨政干部參考，2011（5）.

[3]廖音：應對群體性事件新考驗[J].瞭望，2010（10）.