近20 年來國內生態補償機制研究綜述

○李 青 王 晶

（云南師范大學旅游與地理科學學院 云南 昆明 650500）

一、引言

隨著經濟的迅猛增長，環境安全成為世界各國共同關注的問題。嚴重的環境污染導致生態系統結構失衡、功能衰退，阻礙社會經濟的發展，對未來可持續發展產生長期和深刻的影響。目前，我國自然資源、生態環境與可持續發展之間的矛盾日益凸顯，生態補償問題受到社會各界的廣泛重視，盡快建立和完善生態補償機制，促進資源的可持續利用和生態環境的可持續維護，已成為全社會廣泛關注的焦點。生態補償也成為生態研究與生態實踐亟待解決的問題之一。生態補償機制作為一種新型的資源環境管理模式，是有效解決生態環境保護的重要手段。從生態補償的國際經驗來看，建立和完善生態補償機制是社會經濟發展到一定階段后，一個國家和地區環境管理模式創新的必然選擇。

二、研究現狀

1、概念研究

國內研究中生態補償（EcologicalCompensation，EC）這一概念源于自然科學界，它被引入社會科學研究領域后內涵日益豐富，不僅僅指自然生態的補償，還包含有法律和經濟方面的內涵。雖然學術界對生態補償已有不少定義，但由于研究視角和側重點不同，加之生態補償本身的復雜性，使得生態補償至今仍沒有一個統一的定義。

生態補償最早源于生態學理論，專指自然生態補償，即被定義為生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。20世紀90年代以來，生態補償被引入社會經濟領域，作為開展生態環境保護的經濟刺激手段。目前，國家是補償的主體，尚處在政府是主要補償者的單一主體補償階段。

2、理論研究

洪尚群等提出了生態補償開展的三個基本條件，并就補償途徑和方式的多樣化進行了分析，開拓了生態補償的思路。毛顯強探討了生態補償機制的理論基礎，把生態補償類型分為生態服務功能價值和產權主體的機會成本兩種，并指出生態補償強度的標準。楊娟提出將生態補償機制確立為一項環境法律制度。王金南等總結了中國生態補償機制和政策在法律法規體系、財政制度、重大生態建設工程、生態稅費制度和市場交易模式等方面的問題和改進方向，設計出了中國生態補償機制和政策的初步框架，為進一步完善生態補償研究體系奠定了基礎。周映華（2007）分析比較了我國目前實踐和探索的流域生態補償：政府主導模式、市場交易模式、NGO參與模式，認為政府主導是主要補償模式。王曉云（2008）針對生態補償政策制定中出現的標準確定問題，分析修正了貼現率計算方法以及在生態資本問題上的應用，并根據貼現率方法確定了生態補償額度所應遵循的原則。范小杉、高吉喜、于勇（2007）從理論依據和分類原則等方面驗證了NSE生態系統服務功能分類體系的科學性，結合生態補償費的征收實際應用，建立了以NSE生態系統服務功能為基礎的生態補償費核算的數學模型。崔廣平（2008）分析了三峽庫區生態補償立法的必要性，闡述了立法的指導思想、適用范圍、三峽庫區生態補償法律原則，法律內容應包括國家宏觀調控法律制度、生態市場法律制度、補償標準確定的總的原則以及法律責任。盧世柱（2007）認為生態補償量可以用生態系統服務價值、保護成本、生態破壞損失等來擬定，然后用支付意愿和受償意愿來修正，同時提出用市場方法調節補償標準，以保證補償的公平性。韓洪霞、張式軍（2008）論述了建立符合我國國情的生態補償法律保障機制的現實必要性和實施的可行性，應從征收環境資源稅、擴展補償資金來源、明確補償標準和補償方式等方面著手，構建我國生態補償法律保障機制。

從補償政策研究來看，我國生態補償政策的研究主要表現在農業、林業、資源開發、流域補償等方面。目前，國家生態補償政策主要有：生態環境補償費政策、退耕還林（草）政策、生態公益林補償金政策、天然林保護工程、退牧還草政策、礦產資源稅及礦產資源補償費、水資源費政策、扶貧政策、生態移民政策、三江源保護工程、流域治理與水土保持政策等。國內在退耕還林還草工程、流域綜合治理方面的研究已趨成熟，在生態補償理論與實踐上更是首屈一指。

萬軍等在我國生態補償政策的法律基礎、運行的機制以及框架體系等方面作了綱領性的研究。康慕誼、秦艷紅研究了我國黃土高原地區退耕還林（草）工程，并據此對由當地經濟發展造成的環境破壞提出完善當前的生態退耕還林（草）的補償措施，同時指出了現行的生態補償機制在補償標準和補償年限方面都具有較大的改進。支玲等（2004）研究了西部退耕還林還草工程的生態補償機制，結合現實影響對退耕還林草的經濟補償機制作出探討。何國梅（2005）提出了中央財政轉移支付的西部生態補償基金，建立地方財政的環境政策體系等相關建議。

3、國內實踐

我國的生態補償實踐，以1983年的云南省環保局對昆陽磷礦征收0.3元/t用于采礦區植被及其他生態環境恢復的治理為起點。我國實施得比較好的生態補償是森林生態補償。從1992年國家林業部正式支持森林生態補償開始，已經陸續進行了相關法律法規的修改與制定，使得我國的森林生態補償制度日益完善。1993年，國務院批準在內蒙、包頭和晉陜蒙接壤地區能源基地試行生態環境補償費政策，取得了顯著的成效。晉陜蒙甘能源開發區建立水土保持生態補償機制，開展生態修復。陜西省、山西省出臺相關政策，從煤炭、石油、天然氣等資源開發收益中，按噸提取一定比例的資金用于水土保持，有效彌補了水保投入不足。內蒙古鄂爾多斯創新生態補償機制，變單一投入為多元投入，以工業反哺生態，大力推行“一礦一企治理一山一溝，一鄉一鎮建設一園一區”的建設模式，取得了生態、社會、經濟效益的同步增長。2005年，國家開始三江源地區的生態保護與建設，三江源區生態環境有了明顯改善，水源涵養功能有所恢復，增水增草增收效果顯著，黃河源頭“千湖奇觀”再度顯現。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出：“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。2007年3月，十屆人大五次會議《政府工作報告》指出：健全礦產資源有償使用制度，加快建立生態環境補償機制，第一次正式提出建立以礦產資源為對象的生態環境補償機制。2008年3月，十一屆人大一次會議《政府工作報告》指出：改革資源稅費制度，完善資源有償使用制度和生態環境補償機制。2011年起施行新修訂的《中華人民共和國水土保持法》，更加明確和細化了水土保持生態補償的類型、責任主體、資金來源和補償途徑等。

三、綜述總結

綜合國內生態補償研究，主要表現在宏觀層面的研究，如生態補償的概念、補償機制、補償必要性、補償立法等。然而，對補償的評價體系、生態損失的計量、生態補償模型等宏觀層面的研究不足；補償主體范圍狹窄，利益相關者權責、利益時空分配不均衡，評價體系尚未建立；生態補償模式、生態補償運用范圍、補償標準、補償方式單一；生態補償模式創新不足，生態補償專項立法研究不足；以定性研究為主，定量研究還應進一步深入。

從理論研究方面看，國內生態補償理論的研究主要是借鑒國外成熟的生態補償體系及實踐經驗，主要是源于生態系統服務理論的研究成果。研究主要集中在生態補償的基礎理論、補償對象、補償主體、補償標準、補償立法、補償模式、補償評價、運行機制等國家層面的研究以及省域層面針對石漠化敏感區、土壤侵蝕敏感區等生態功能區構建合理的生態補償機制，但現有的研究和探索實踐尚未達到較為全面系統的程度，與國家的決策需要仍有差距。主要側重點是基于宏觀角度考慮生態補償政策的實施等相關問題，對森林資源生態補償的理論研究較多，主要集中在生態補償的主體和對象、補償的理論基礎、補償資金的籌集渠道、公共財政的補償途徑、補償標準、補償范圍、補償辦法、生態服務和效益的記錄評價與計量模型等方面的研究。

從實踐方面看，側重于森林生態補償、礦產資源生態補償、流域生態補償等方面，而濕地生態補償、農業生態補償、沙漠化地區耕地補償等方面的研究則較少，所開展的生態補償均建立在我國資源與環境基本政策的基礎上，符合我國的現實國情，對我國濕地生態補償更具有現實指導意義。我國在森林、礦產、農業等方面較為成功的研究及實踐，為我國濕地生態補償機制的進一步完善奠定了良好的基礎。

從發展過程來看，我國開展的生態補償實踐大致可分為三個階段：1990年之前主要針對采礦征收生態稅和整治費、1990—2000年左右生態補償逐步進入全面實踐階段和2000年以后大范圍、高投入的生態補償工程迅速實施階段。從生態補償在實踐方面所開展的工作可概括為三個方面：一是由中央相關部委推動，以國家政策形式實施的生態補償；二是地方自主性的探索實踐；三是近幾年來初步開始的國際生態補償市場交易的參與。總體而言，目前的實踐工作主要集中在森林、自然保護區和礦產資源開發的生態補償等方面。

總之，生態補償是國內外研究的熱點，目前我國生態補償制度不健全，補償依據、補償標準、補償對象、補償程序等缺乏實踐的依據，難以實現有效補償。生態補償機制的研究還存在許多問題需要進一步探索和研究，國內需要盡快建立和完善我國的生態補償機制，本文綜述了國內生態補償理論和實踐的研究成果，對提高我國生態補償的效力、效果有重要的借鑒意義。

[1]世界環境與發展委員會：我們共同的未來[M].臺灣地球日出版社，1992.

[2]洪尚群：補償途徑和方式多樣化是生態補償機制的基礎和保障[J].環境科學與技術，2001（12）.