財政資金監督制衡的國際借鑒與啟示

■中國人民銀行宜春市中心支行課題組

一、財政資金監督制衡模式的國際實踐

（一）立法型國家財政資金監督實踐——以美國為例

立法型國家的財政資金監督是國家立法機關對國家公共權力施行的監督，議會作為其監督主體，通過制定預算法案、撥款法案等法律形式,管理國家總預算及收支活動。實行立法型監督制度的國家主要有美國、加拿大、澳大利亞等，尤以美國的財政資金監督管理具有比較詳細的法律依據和規范成型的程序。

美國財政資金監督的主要特點：一是形成了分工明確、相互獨立的財政監督體系。國會行使預算監督權，審查政府預算安排的合法性；審計部門對公共資金使用效益進行事后監督檢查；財政部門的監督圍繞公共資金管理活動展開。二是財政資金監督法制化和制度化。美國法律規定，聯邦財政預算的形成和執行的全過程都必須公開進行，預算一經國會通過和總統簽署就具有法律效力，必須不折不扣地執行。三是重視對預算編制的監督管理。從美國財政監督的實踐來看，加強預算編制的科學性是對公共支出進行有效監督的關鍵牲環節。四是強調對用款部門的管理。美國財政的事中監督，主要是加強對用款部門支出過程的管理和監督。切實可行的方法是向各部門派駐財政總監，并且賦予財政總監一定的權力和責任。

（二）司法型國家財政資金監督實踐——以法國為例

在司法型國家財政監督體制下，議會僅對國家財政實行宏觀監督，而具有司法性質的審計機關在財政監督上具有較大職權。法國是司法型財政資金監督模式的典型，已經形成了包括議會的宏觀監督、財政部門的日常監督、審計法院的事后監督等完備的財政監督體系。

法國財政資金監督的主要特點：一是財政監督機構都具有相對獨立性。無論公共會計為哪個部門、單位或地區服務，都由財政部公共會計司垂直管理；國家監察署由財政部設立，并直接對財政部長負責；審計法院既獨立于議會，又獨立于政府，屬于司法范疇，議會和政府都不能干預其工作。二是側重對支出環節的監控。法國始終把對財政支出的監督擺在各項監察活動的首位，通過財政監察專員審核制、公共會計具體監督和財政監察總署專項檢查三個層面實施。三是審計監督與財政監督分工明確。審計主要目的是檢查管理水平和資金使用效率，往往在事后進行；財政監督是圍繞財政收支管理展開，一般在事前、事中進行，二者極少出現交叉重復。四是對違法違規者處罰嚴厲。財政監察專員嚴重失職的，由審計法院追究刑事責任；公共會計若涉及挪用公款，就要被撤銷會計資格，嚴重的要被判刑；財政支出決策人在決策中若有違反財政法規行為或其他問題，由審計法院通過檢察長向財政預算紀律法院提起訴訟。

（三）行政型國家財政資金監督實踐——以瑞典為例

行政型財政監督是指國家行政機關依據國家法律規章對其內部的行為以及使用財政資金的部門單位的資金運轉進行監督，其監督主體主要是政府及所屬部門。實行該模式的主要有瑞典、瑞士、東歐等國,其中，以瑞典的行政監督較為典型。

瑞典財政資金監督的主要特點：一是注重財政資金運行全過程的監督。瑞典財政部將監督職能融入財政資金運行的全過程中，具體包括事前監督、事中監控和事后監督。二是注重公共支出的績效考核。在對公共支出項目進行績效評價的同時，近年來瑞典政府加強了對公共部門的績效考核。三是注重社會公眾的監督。瑞典十分重視預算的透明性，從預算編制開始一直到執行，都在議會社會公眾的監督下進行。

（四）獨立型國家財政資金監督實踐——以日本為例

獨立型國家財政資金監督是指具有一定獨立性的機構依據法律規定對相關部門的財政行為進行監督，這種監督體制下，財政監督主體在機構設置上既不屬于立法部門，也不屬于司法部門和行政部門，具有最高獨立性，其中的典型代表是日本。

日本財政監督管理主要特點：一是依法管理。國會、審計部門和財政部門對財政支出管理的職資、權限及程序均以法律為依據。二是全面管理。預算要求全面列示所有財政支出，不允許有任何不列入預算的政府支出。而各項支出要求詳細列示，建設性支出則要求列示到具體項目上。另外，審計部門和財政部門的監督管理也是全面的，不僅在支出前要向財政部門提交具體的支出計劃，而且支出后也要及時地向財政部門和審計部門提交支出報告。三是經常性管理。日本財政支出監督管理不是臨時性的或運動式的，而是依法從事的經常性工作。會計檢查院以對中央財政支出（包括收入）的審計為己任，長期從事財政支出的審計監督工作。

二、財政資金監督制衡的一般國際經驗

（一）依靠完備的法律制度，確保財政監督的權威性

各國普遍重視法律制度建設，通常以法律的形式對財政監督的主體、職責、權限予以明確規定，以保障財政監督活動權威性，主要體現在以下三方面:一是財政監督法制體系健全，立法層次高。各國大都通過議會立法的形式來調整財政監督職能，部分國家還在憲法中對財政監督制度予以規定，并制定了財政監督基本法和一系列的財政監督法律法規，諸如《國庫法》、《預算法》、《財政監督法》等,使財政監督有法可依。二是財政監督法規與經濟法規配套，可操作性強。大多數國家擁有較為完備和富有操作性的財政監督法律體系，有些國家還制定了諸如《國有資產管理法》、《計劃法》、《社會保障法》等專門的財經法規與財政法規相配套。三是財政監督法規補充修訂，法律時效性強。各國十分注意結合社會發展現狀及時修訂現有法律制度，制定急需法律，從而不斷完善財政監督法制。如美國國會先后通過《監察官法》、《財政主官法》和《單項否決權法》等，賦予監察官以獨立監督的權力。

（二）設立專業的機構部門，實現財政監督的獨立性

監督主體相對于被監督對象是否獨立，是監督活動能否順利、有效進行的關鍵之一。國際上財政監督的獨立性均遵循以下兩個基本原則。一是財政監督機構獨立于財政部門及其他資金使用單位。如美國財政總監由總統直接任命，負責監管宏觀財稅政策及財稅官員的重大問題，并對總統和國會負責，行使財政監管權。同時，在各個政府部門中還設立有受財政總監管理的審計師。二是地方財政監督機構應該獨立于地方政府。在法國，地方審計法庭完全獨立于政府和議會之外。地方法庭的庭長由法國審計法院提名并由共和國總統任命，但法國審計法院和地方審計法庭之間并沒有隸屬關系，地方審計法庭可以不受法國審計法院的干擾而獨立行事。法國審計法院僅僅對地方審計法庭進行業務上的指導和區域性的協調。

（三）構建高效的制衡機制，形成財政監督的有序性

一個可靠并且有效的財政監督體系是系統化的制度設計，是靠財政監督權力的制衡來實現的。縱觀各國財政監督體系，基本都建立了由立法部門、審計部門、政府部門和社會公眾組成的多層次立體化的監督網絡，且各監督主體之間分工明確、相互協調。

例如在法國，議會對政府預決算進行監督，財政部門對財政收支進行監督，財政監察專員對部門和大區進行監督，公共會計對公共支出撥付進行監督，財政監察總署對國有企業進行監督，稅收部門對納稅人進行監督，審計法院對政府預決算、公共會計、公共支出決策人、國有企業財務活動進行高層次的事后監督，都體現了財政監督權力之間的相互制衡。再如在美國，社會中無處不有相互制衡機制，聯邦財政預算的制定和實施也不例外。對財政監督權力進行合理配置并實現相互制衡，可以有效地防范、控制政府預算執行過程中的制度風險。

三、我國財政資金監督存在的主要問題

（一）系統性法制建設相對滯后

新《預算法》于2015年開始實施，標志著我國財政監督法制水平的進一步提升，但我國缺乏一個系統、全面的財政監督法律體系的現狀并沒有根本改變。法制依據散見于《預算法》、《審計法》、《會計法》、《行政處罰法》等法律中，沒有專門的法律法規對各財政監督主體的財政監督職能和權限進行規范，各法律之間也沒有科學的協調和分工。在起草制定各單項法律法規時，各相關部門不可能考慮也難以完整地考慮整個國家財政監督法律體系的科學性與實用性，可能從部門自身的利益和需求出發，強調本部門的利益和權力，將部門權力合法化，造成財政監督職能的重復和交叉；有的部門也可能出現濫用行政規章權、法律解釋權，使法律法規之間銜接不暢甚至相抵觸。

（二）缺乏有效的監督權力制衡

我國財政監督屬于行政型監督。在這種監督模式下，最大的缺陷在于監督主體隸屬于被監督主體，必然會影響到監督的獨立性，極大地影響了財政監督的深度、廣度和效果。從當前各監督主體在財政監督工作中的地位和作用看，除了立法機構實施的人大財政監督，以及地位不高的社會監督外，其他監督主體都屬于政府部門的監督，這些監督主體在財政監督中實際上處于一種平行或準平行的結構。比如，財政部門和審計部門實施財政監督的重要職責之一都是對本級部門（單位）的預算執行情況進行監督，而且兩者在監督的范圍、內容和實施的方式等方面均具有較大的同一性。因此在實踐中，各監督主體會從自身需求出發，分別根據相關的法律法規對財政監督客體進行監督，由于監督客體可能是同一對象目標，所以就會造成重復監督和交叉監督，容易造成執法單位職能混淆，增加監督成本，影響監督的有效性。

（三）國庫事中監督職能尚需完善

從我國現有的監督格局看,人大對預算的監督主要表現為事前監督,而這種事前監督對預算編制質量的依附性較強，在實踐中難以達到理想效果。審計對預算的監督表現為事后監督,且地方審計部門是政府財政撥款的對象,獨立性差,難以對預算執行實行有效的監督。從事中監督角度看，雖然《國家金庫條例》明確賦予人民銀行實施國庫監督的權力，但我國國庫的定位依然停留在經理財政資金的收支業務上，國庫監督職能和服務職能強調得較少。在實際工作中，國庫對財政的監督作用發揮不充分，缺乏對預算單位運用財政資金的監督。這就造成了財政資金管理混亂、超預算、預算外資金游離于國庫管理等現象的產生，一方面使財政赤字的潛在壓力增大，另一方面也使財政很難掌握實際的財政資金運用狀況，造成財政政策制定執行出現偏差。

四、完善我國財政資金監督制衡的建議

（一）加強財政監督法制建設，樹立財政監督法治權威

一要健全財政監督法律體系。當前，應積極借鑒國際經驗并結合我國具體國情，從強化財政監管、規范財政監管行為的原則出發，盡快制定并頒布 《中華人民共和國財政監管法》、《中華人民共和國財政監管實施條例》，將財政監督主體各自的地位、職責、范圍以及監督的具體程序等，以法律的形式加以明確，理清財政監督的責任與邊界，明確專職監督機構、財政業務機構在各個環節應承擔的監督職責和任務，形成分工明確、各有側重、環環相扣的監督體系，將我國的財政監督納入法制化軌道。二要落實財政監督法規立法精神。下位法在修訂過程中應服從上位法規定，避免強調本部門利益和權力、將部門權力合法化，使法律與實施條例銜接配套，是財政監督法規立法修法的基本原則要求，包括當前正處于征求意見階段的 《預算法實施條例》的制定，都應堅持下位法服從于上位法，堅持人民銀行經理國庫主體地位不動搖。

（二）堅持人民銀行經理國庫，強化財政監督制衡機制

一要充分發揮人民銀行國庫事中監督作用。30年實踐證明，人民銀行經理國庫體制是一種符合我國實際、科學有效的制度安排，核心要素就是實現了財政管理上的職責分離與權力制衡。人民銀行國庫履行了在預算收支執行過程中的事中監督職能，通過“政府的會計”和“政府的出納”角色之間的權力制衡，避免了預算執行權力最大程度地集中于財政部門一身，是對人大監督偏于事前、審計監督側重事后一種不可替代的補充。基于此，人民銀行國庫事中監督職能在法律地位上應進一步明確，在監督效能上應進一步提升。二要實行“國庫單一賬戶”制度。國庫單一賬戶的基本涵義是，在人民銀行開立真正意義上的國庫單一賬戶，政府全部收入上繳國庫，全部支出從國庫撥付，實現“國庫收支一本賬”，逐步取代“國庫單一賬戶體系”。實行國庫單一賬戶有利于政府預算資金集中核算管理、提高預算資金運行效率，而且為將財政監督職能融入財政資金運行全過程提供了可能，同時這也符合公共財政公開、透明的內在要求。

（三）深化財政管理制度改革，形成財政監督全面覆蓋

一要繼續深化國庫集中收付制度改革。我國實行國庫集中收付制度以來，一定程度上解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金使用效率。但改革實踐中也出現了一些偏差，主要表現為支出撥付程序上的“先支付、后清算”，不利于對財政資金進行全程監督。為此，要改進預算收入尤其是非稅收入收繳流程，優化國庫集中支付流程，真正實現政府全部收入繳入國庫單一賬戶，全部支出通過國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人，把對財政資金的全程監督真正落到實處。二要繼續深化財政專戶管理制度。主要改革方向是，持續加強財政性資金監督，進一步明確有關各方在賬戶設立與管理中的職責權限，逐步取消財政部門在商業銀行開立的各類財政專戶，將所有財政性資金納入國庫單一賬戶管理；對確實需要保留的專戶，應以法律形式予以明確，并將其開立在人民銀行國庫，以此確保對財政預算執行予以全面、有效的監督管理。

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