空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂酵茝V研究

文|陳發(fā)明 杜清 潘敏 葉麗平 明琬俊

近年來，各地霧霾頻發(fā)，如何治理大氣污染成為各級(jí)政府亟待解決的問題。山東省在2014年2月26日頒布了《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），實(shí)施1年多以來，取得的效果非常顯著，給各地治理大氣污染問題提供了新思路。目前，國內(nèi)外學(xué)者對空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯渴秩狈Α?/p>

空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵

在探討空氣生態(tài)補(bǔ)償之前，我們首先應(yīng)明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢Ｈ欢壳皣鴥?nèi)外學(xué)者對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，眾說紛紜。在國內(nèi)學(xué)者給出的定義中較具代表性的學(xué)者如武漢大學(xué)杜群教授，她認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是國家或社會(huì)主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源開發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向環(huán)境資源保護(hù)主體提供利益補(bǔ)償。

基于此，筆者認(rèn)為，空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以定義如下：以改善和保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量為目的，通過政府政策和市場等手段對大氣的相關(guān)利益主體的行為及其利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的一系列制度或者措施。它包括大氣環(huán)境的破壞者對其受害者的補(bǔ)償和改善大氣環(huán)境質(zhì)量的主體得到的相應(yīng)補(bǔ)償。

空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論，外部性分為外部正效應(yīng)和外部負(fù)效應(yīng)。另外，根據(jù)公共物品理論，公共物品具有非競爭性和非排他性，市場對于公共物品供給進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)常常出現(xiàn)“市場失靈”問題。空氣對于人類來說是必需品，具有公共物品的特性，但是大氣環(huán)境的破壞者沒有因?yàn)槠茐沫h(huán)境而受到懲罰，而改善空氣質(zhì)量的主體也沒有得到補(bǔ)償，出現(xiàn)空氣環(huán)境領(lǐng)域的“外部性”問題。因此，需要政府的介入解決空氣的“外部性”問題。

大氣污染防治的最終成果體現(xiàn)在環(huán)境空氣質(zhì)量上，而建立空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則可以將各地區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量改善或惡化的外部環(huán)境成本體現(xiàn)到其自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本中，能夠較好地解決大氣環(huán)境領(lǐng)域的“外部性”問題。

空氣生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

國外較早就開始嘗試建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，目前公認(rèn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最早源于1976年德國實(shí)施的Engriffs regulung政策。到目前為止，國外在實(shí)踐中建立了較為完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成了“政府直接補(bǔ)償、建立生態(tài)補(bǔ)償基金、征收生態(tài)補(bǔ)償稅”的生態(tài)補(bǔ)償模式。但是國外并未建立明確的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，而是將其并入整個(gè)的生態(tài)補(bǔ)償模式中。

而對于國內(nèi)來說，近些年來，我國陸續(xù)在流域、自然保護(hù)區(qū)、森林等方面建立并實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償制度。但是目前僅有山東省在2014年頒布了《暫行辦法》，開始嘗試建立空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此，考慮到國內(nèi)外建立空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及結(jié)合我國的實(shí)際，筆者將重點(diǎn)分析山東省建立空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法，借鑒其經(jīng)驗(yàn)并發(fā)現(xiàn)其存在的問題，最后提出對策將其更好的推廣至全國。

可供借鑒方面據(jù)調(diào)查顯示，2014年初全國空氣質(zhì)量“十差”山東占了三個(gè)，且大范圍霧霾天氣籠罩山東。通過實(shí)施空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立了獎(jiǎng)懲機(jī)制，倒逼各市積極改善空氣質(zhì)量，各市空氣質(zhì)量普遍大幅度提高。其中，聊城市僅用一年多的時(shí)間，從保持13年的空氣質(zhì)量倒數(shù)第一，躍居到中等水平的空氣質(zhì)量。顯然，空氣質(zhì)量的改善幅度非常大。

從以上實(shí)施前后的效果對比，我們可以很清楚的看到，山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中有較多可供借鑒方面。

建立了資金獎(jiǎng)懲機(jī)制。設(shè)立了專項(xiàng)“環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金”，并建立了資金獎(jiǎng)懲機(jī)制，每季度根據(jù)考核結(jié)果下達(dá)補(bǔ)償資金額度，視考核結(jié)果而定有獎(jiǎng)有罰，能借此倒逼各市積極改善空氣質(zhì)量。

考核計(jì)算公式較明確。山東省《暫行辦法》第8條規(guī)定了各市考核并計(jì)算補(bǔ)償資金的公式，在考核因子的設(shè)置上，把目前影響空氣質(zhì)量的四項(xiàng)因子全部納入，且指標(biāo)考核權(quán)重設(shè)置符合山東省實(shí)際。盡管公式非常復(fù)雜，涉及到各種指標(biāo)的變化計(jì)算和權(quán)重及各種系數(shù)等，但是公式操作性很強(qiáng)，計(jì)算方式非常清晰，能夠?qū)諝赓|(zhì)量改善或惡化情況進(jìn)行明確量化的考核。

信息公開較好。考核采用的自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)每月通過市環(huán)保局官方網(wǎng)站發(fā)布，數(shù)據(jù)和計(jì)算方式公開透明，并且各市每季度上繳或市級(jí)下?lián)艿馁Y金額度公開透明。考核結(jié)果公開并進(jìn)行排名，形成了各市相互進(jìn)行競爭，能夠更好地促進(jìn)各市積極提高空氣質(zhì)量。

這個(gè)月，沙莉的獎(jiǎng)金比我高出了許多。雖然我有些不服，但也無可奈何，況且部門主管剛被調(diào)去分部任職，經(jīng)理正在物色業(yè)務(wù)部的新主管，從銷售業(yè)績來看，我與沙莉都在人選范圍之內(nèi)，我告誡自己一定不能因小失大，畢竟我的目標(biāo)是主管這個(gè)位子。

結(jié)合實(shí)際設(shè)置調(diào)整系數(shù)，更加公平。根據(jù)自然條件對大氣污染物的稀釋擴(kuò)散條件，將全省17個(gè)市分為兩類進(jìn)行考核，即設(shè)置了稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)，在一定程度上消除了外在因素對生態(tài)補(bǔ)償考核帶來的影響，增加了公平性。

我國空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

盡管山東省建立的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有不少值得借鑒的方面，但是從我國目前的現(xiàn)狀及山東省的經(jīng)驗(yàn)來分析，我國目前空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在：

考核內(nèi)容不全面。山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對各市的季度考核只單獨(dú)考核其空氣質(zhì)量改善情況，而缺少對其他相關(guān)重要工作的考核，如信息公開工作、宣傳教育工作等，單方面注重考核結(jié)果。從《暫行辦法》中我們可以看到，山東省只考核其空氣質(zhì)量改善情況。

獎(jiǎng)懲措施單一。從《暫行辦法》中可知，對各市的考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲主要是生態(tài)補(bǔ)償資金的獎(jiǎng)懲，而獲得的補(bǔ)償資金統(tǒng)籌用于行政區(qū)域內(nèi)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的項(xiàng)目，這在一定程度上會(huì)倒逼各市積極提高空氣質(zhì)量，并且也有利于各市形成相互評比和競爭的形勢。但是，對于政府公務(wù)員個(gè)人來說，這一獎(jiǎng)懲措施并沒有直接涉及到其年度績效考核。

沒有考慮生態(tài)存量，對某些地區(qū)不公平。根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095—2012)，環(huán)境空氣功能區(qū)分為兩類，即一類區(qū)和二類區(qū)。一類區(qū)生態(tài)存量大即一直空氣質(zhì)量好，其良好的空氣提高了全省或者全國的空氣質(zhì)量，并且也犧牲了一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，但是在空氣生態(tài)補(bǔ)償中沒有對其進(jìn)行補(bǔ)償或者予以側(cè)重。

生態(tài)補(bǔ)償資金巨大，來源單一，存在潛在危機(jī)。從《暫行辦法》中可以看出，生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)行省、市分級(jí)籌集，是地方財(cái)政。并且其支付方式是省市上下級(jí)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付方式缺乏。而資金實(shí)行每季度計(jì)算清繳，從清算結(jié)果來看，生態(tài)補(bǔ)償資金巨大對地方財(cái)政來說是不小的壓力。橫向轉(zhuǎn)移支付方式的缺乏也限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。

沒有考慮未來發(fā)展情況。目前空氣生態(tài)補(bǔ)償沒有考慮到，隨著未來的發(fā)展，政府治理空氣污染將促使環(huán)境空氣質(zhì)量不斷改善，而與此同時(shí)，空氣的生態(tài)補(bǔ)償功能也將逐漸削弱。跟此相對應(yīng)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該降低，即資金補(bǔ)償系數(shù)應(yīng)該逐漸遞減。從山東省《暫行辦法》可以看到，其資金補(bǔ)償系數(shù)是一個(gè)固定值，為20萬元/(微克/立方米)，所以說不盡合理。

空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制路徑推廣

考核方法和內(nèi)容上包括空氣質(zhì)量改善情況、信息公開工作和宣傳教育工作三方面的考核

空氣質(zhì)量改善情況考核。各省市結(jié)合本省的空氣污染具體情況，在相應(yīng)的權(quán)重設(shè)置和資金補(bǔ)償系數(shù)等方面跟山東省有所區(qū)別，并且另外設(shè)置了生態(tài)存量系數(shù)和生態(tài)補(bǔ)償資金遞減系數(shù)。結(jié)合我國大多數(shù)省份空氣污染狀況，各省應(yīng)對PM2.5、PM10、SO2、NO2這四類污染物季度平均濃度同比變化情況進(jìn)行考核，P、M、S、N分別表示這四類污染物的季度平均濃度，I1、I2、I3、I4分別表示這四類污染物的考核權(quán)重，各省市結(jié)合本省具體情況確定。

考核計(jì)算公式：某一地區(qū)的考核得分K=【（Pt-1-Pt）×I1+（Mt-1-Mt）×I2+（St-1-St）×I3+（Nt-1-Nt）×I4】×C×T.（其中，t-1表示考核區(qū)縣上年同季度污染物平均濃度；B為生態(tài)補(bǔ)償資金系數(shù)，各省市結(jié)合本省空氣污染情況及財(cái)政狀況確定，參考值為25萬元/(微克/立方米)；B′生態(tài)補(bǔ)償資金遞減系數(shù)，當(dāng)T＜2017年時(shí)，T=1，而2017年≤T≤2020年，T=0.8；C為生態(tài)存量系數(shù)，一類區(qū)為1.2，其他為1；T為稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)）因此，某地區(qū)補(bǔ)償資金額度=考核得分×生態(tài)補(bǔ)償資金系數(shù)×生態(tài)補(bǔ)償資金遞減系數(shù)=K×B×B′。

信息公開考核。為確保空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償量化考核的全面性和可靠性，保證空氣生態(tài)補(bǔ)償工作的公平公開公正，故有必要將空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償“信息公開工作”進(jìn)行量化考核。信息公開量化考核總分I設(shè)置為3分，根據(jù)每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算出每項(xiàng)指標(biāo)的具體子分?jǐn)?shù)，在進(jìn)行量化考核時(shí)相應(yīng)的公開指標(biāo)公開程度不合格或使用虛假的數(shù)據(jù)進(jìn)行公開的則該項(xiàng)指標(biāo)的子分?jǐn)?shù)歸零，全部指標(biāo)合格即滿分3分，加總合格指標(biāo)子分?jǐn)?shù)即為信息公開工作量化考核總分?jǐn)?shù)。而這些具體的指標(biāo)由各省市環(huán)保廳（局）根據(jù)環(huán)保工作績效考核的內(nèi)容并結(jié)合空氣生態(tài)補(bǔ)償來制定。

宣傳教育工作考核。為鞏固空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)行的基礎(chǔ)，評價(jià)機(jī)制運(yùn)行主體是否及時(shí)全面的開展宣傳教育活動(dòng)成為空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制量化考核的一個(gè)不可忽視的部分。宣傳教育工作量化考核總分E設(shè)置為2分，根據(jù)每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算出每項(xiàng)指標(biāo)的具體子分?jǐn)?shù)，在進(jìn)行量化考核時(shí)相應(yīng)的宣傳教育指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的，則該項(xiàng)指標(biāo)的子分?jǐn)?shù)歸零，全部指標(biāo)合格即滿分2分，加總合格指標(biāo)子分?jǐn)?shù)即為宣傳教育工作量化考核總分?jǐn)?shù)E。同樣，這些具體的指標(biāo)由各省市環(huán)保廳（局）根據(jù)環(huán)保工作績效考核的內(nèi)容并結(jié)合空氣生態(tài)補(bǔ)償來制定。

最后，總體考核得分考核方法為將空氣質(zhì)量改善情況考核分?jǐn)?shù)K、信息公開工作考核分?jǐn)?shù)I、宣傳教育工作考核分?jǐn)?shù)E加總，根據(jù)所得總分R對環(huán)保部門的工作績效進(jìn)行考核評估，并采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

考核獎(jiǎng)懲機(jī)制上包括生態(tài)補(bǔ)償資金獎(jiǎng)懲機(jī)制和考核得分獎(jiǎng)懲機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償資金獎(jiǎng)懲機(jī)制是指根據(jù)上述相關(guān)計(jì)算公式計(jì)算出每一個(gè)地區(qū)的考核得分，并基于此計(jì)算出生態(tài)補(bǔ)償資金額度以進(jìn)行獎(jiǎng)懲。若某地區(qū)補(bǔ)償資金額度計(jì)算結(jié)果為負(fù)表示有關(guān)地區(qū)應(yīng)向上級(jí)交納的資金，如果為正則表示各地區(qū)獲得的補(bǔ)償資金，補(bǔ)償資金統(tǒng)籌用于行政區(qū)域內(nèi)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的項(xiàng)目。

而考核得分獎(jiǎng)懲機(jī)制則包括“一票否決制”和“改善加分制”兩項(xiàng)。“一票否決制”是指在“空氣質(zhì)量改善情況考核”項(xiàng)中，如果某地區(qū)考核得分K為負(fù)數(shù)，則表明該地區(qū)治理大氣污染相關(guān)工作沒有做好。對此，不僅在生態(tài)補(bǔ)償資金上有上述中的懲罰措施，而且實(shí)行一票否決制。具體來看就是，K為負(fù)數(shù)的話，則對地區(qū)政府部門年終績效考核中關(guān)于大氣污染治理相關(guān)工作考核得分全部得分為零。

另外，“改善加分制”是指在上述具體考核方法中的總得分R（R=K+I+E），由一票否決制可知，否決完K為負(fù)數(shù)的地區(qū)之后，其他地區(qū)總得分一定是大于等于零的。總得分為大于等于零表明該地區(qū)做好了治理大氣污染的工作，因此制定了改善加分制這一獎(jiǎng)勵(lì)措施。改善加分制具體是指將總得分R加入地區(qū)政府部門年終績效考核結(jié)果中去，以不超過相關(guān)大氣污染治理工作考核總分為上限，具體方法由省市環(huán)保廳（局）會(huì)同省市公務(wù)員人事主管部門制定，并報(bào)省市人民政府批準(zhǔn)，國務(wù)院備案。

積極采取措施應(yīng)對生態(tài)補(bǔ)償金潛在壓力

改進(jìn)和調(diào)整現(xiàn)有的財(cái)政與金融措施。制定新的財(cái)政收入分配措施，將空氣生態(tài)補(bǔ)償資金列入本級(jí)地方財(cái)政預(yù)算，并作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，統(tǒng)籌安排，逐年增長。另一方面，利用稅收政策促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施。按照稅費(fèi)改革總體部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的稅費(fèi)改革，逐步完善稅制，進(jìn)一步增強(qiáng)稅收對節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的宏觀調(diào)控功能。

擴(kuò)大空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍

現(xiàn)行的空氣生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償主體僅是省和各市政府，可將政府主體擴(kuò)大至中央政府。例如，如果某省全省環(huán)境空氣質(zhì)量考核得分計(jì)算結(jié)果為負(fù)，則表示其空氣惡化，不僅該省各地區(qū)應(yīng)向該省政府繳納一定的生態(tài)補(bǔ)償金罰款，而且還應(yīng)按一定比例向中央財(cái)政上繳，作為中央政府對該省空氣污染惡化的一種懲罰，而這筆罰款將用于中央政府對空氣質(zhì)量改善的省份的一種獎(jiǎng)勵(lì)。而另一方面，還應(yīng)將企業(yè)和個(gè)人等微觀主體納入空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍。例如，各省市政府可將排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)提高，并且擴(kuò)大其征收范圍，而對于排放大戶的個(gè)人也需將其納入征收范圍。與此同時(shí)，企業(yè)和個(gè)人采用了節(jié)能環(huán)保技術(shù)間接有利于空氣質(zhì)量的提升，政府應(yīng)對其進(jìn)行補(bǔ)償。