淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理

○陳建萍

（云南省大理州巍山縣林業(yè)局 云南 大理 672400）

自2011年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制正式提上議程，受到了學(xué)術(shù)界、政府、事業(yè)單位的廣泛關(guān)注。內(nèi)部控制直接關(guān)系到財(cái)政資金安全性及其使用效率，也牽涉到行政事業(yè)單位的管理效率與工作效率，進(jìn)而影響行政事業(yè)單位的整體建設(shè)，具有特殊的意義，因此行政事業(yè)單位應(yīng)給予高度地重視。加之現(xiàn)實(shí)中內(nèi)部控制管理工作面臨諸多難題，為保障單位資金的安全性及運(yùn)行效率，確保行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)信息的準(zhǔn)確性及真實(shí)性，因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制已經(jīng)刻不容緩。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1、內(nèi)部控制觀念淡薄，存在認(rèn)識(shí)偏誤

由于受到老體制下內(nèi)控管理模式的影響，部分行政事業(yè)單位還遺留了傳統(tǒng)管理方式的詬病，但對(duì)內(nèi)部控制不甚了解，忽視內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位的重要性，因此造成內(nèi)部控制的疏漏。一是部分單位領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤理解了內(nèi)部控制，沒(méi)有掌握內(nèi)部控制的內(nèi)涵，無(wú)法理解內(nèi)部控制的真正價(jià)值，將內(nèi)部控制僅僅限制在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，相對(duì)忽視了內(nèi)部控制的其他方面，進(jìn)而建立全面的內(nèi)控制度。甚至部分行政事業(yè)單位將內(nèi)部控制作為應(yīng)付上級(jí)檢查的工具，完全偏離了加強(qiáng)內(nèi)部控制的初衷，未能切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，使內(nèi)部控制完全流于形式。二是認(rèn)識(shí)上存在嚴(yán)重的偏誤，部分單位將內(nèi)部控制制度與財(cái)務(wù)管理制度相提并論，認(rèn)為兩者并無(wú)差異，將內(nèi)部控制拋給財(cái)務(wù)部分單獨(dú)負(fù)責(zé)，其他部門(mén)完全不插手，于是財(cái)務(wù)部門(mén)理所當(dāng)然成為了單位的“金庫(kù)”，很容易便造成執(zhí)行內(nèi)部控制管理時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)與其他部門(mén)的嚴(yán)重脫節(jié)的狀況，也不能到達(dá)相互制衡，相互牽制的目的，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的有效監(jiān)管，進(jìn)而喪失內(nèi)部控制的有效性。

2、未建立相對(duì)完善的內(nèi)控制度

內(nèi)部控制無(wú)論對(duì)于企業(yè)還是行政事業(yè)單位，都具有重要的意義，但是行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)，大部分內(nèi)部控制工作集中在會(huì)計(jì)控制以及風(fēng)險(xiǎn)控制上，基本不能滿足行政事業(yè)單位的實(shí)際管理需求，換言之，內(nèi)部控制制度實(shí)用性與適用性不夠。大部分單位由于缺乏內(nèi)部控制建設(shè)的動(dòng)力或條件，基本上停留在形式層面，未作出實(shí)質(zhì)性的成績(jī)，據(jù)調(diào)查，除極少單位建立了與本單位實(shí)際情況相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度，大部分單位內(nèi)部控制制度不能滿足自身業(yè)務(wù)的要求，因此在實(shí)際的操作過(guò)程中，指導(dǎo)意義不大。內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)基于資金安全性、資金使用效率考慮，加強(qiáng)內(nèi)部管理與風(fēng)險(xiǎn)的控制，但是實(shí)際的執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

（1）盡管《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對(duì)單位預(yù)算管理、收支管理以及資產(chǎn)管理方面提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，還對(duì)內(nèi)部控制的原則以及責(zé)任的落實(shí)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范，但是相關(guān)的規(guī)定比較寬泛，加之不同性質(zhì)單位、不同規(guī)模的單位所擁有的業(yè)務(wù)具有不同的特點(diǎn)，因此試行的內(nèi)部控制規(guī)范無(wú)法適應(yīng)所有單位。

（2）大部分單位內(nèi)部控制制度不夠嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)定得也不夠詳細(xì)，因此容易造成職責(zé)不分明，特別是在會(huì)計(jì)處理上，程序的不夠規(guī)范，流程不夠清晰，出現(xiàn)了資金使用效率低下，甚至帶來(lái)資金的無(wú)形流失。

（3）雖然部分單位對(duì)內(nèi)部控制制度上采取了許多措施，但內(nèi)控制度未能輻射所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，涵蓋所有人員，還僅停留在資金管理以及財(cái)務(wù)管理方面。

3、缺乏規(guī)范的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制

會(huì)計(jì)內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的重要環(huán)節(jié)，處理不當(dāng)將影響整個(gè)內(nèi)控管理工作。隨著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，行政事業(yè)單位的財(cái)政資金也在不斷地增長(zhǎng)，因此資金管理變得越來(lái)越重要。當(dāng)前許多單位面臨會(huì)計(jì)內(nèi)部控制難題，由此制約的財(cái)政資金作用的發(fā)揮，使財(cái)政資金的使用效率大大降低，甚至存在部分單位出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的財(cái)務(wù)違法違規(guī)現(xiàn)象，利用不法手段（挪用財(cái)政資金、制造虛假發(fā)票等）掩蓋單位不合理的支出或者謀取私利，貪污腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這主要是由于以下幾個(gè)方面的原因。

（1）會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。對(duì)于單位資產(chǎn)核算與管理不夠重視，不符合成本核算的基本要求，針對(duì)固定資產(chǎn)的清查盤(pán)點(diǎn)工作未按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行定期核查，財(cái)務(wù)處理程序不規(guī)范，例如本應(yīng)納入單位固定資產(chǎn)的項(xiàng)目，卻并沒(méi)有體現(xiàn)在相關(guān)的賬目上。

（2）原始憑證管理不規(guī)范。部分行政事業(yè)單位原始憑證的填寫(xiě)不符合規(guī)定，內(nèi)容失真，甚至存在提供虛假原始憑證的情況，毫無(wú)疑問(wèn)，這違背了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量關(guān)于準(zhǔn)確性、真實(shí)性的要求，也無(wú)形地引致了財(cái)政資金的流失。

（3）會(huì)計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)偏低。內(nèi)部控制對(duì)于當(dāng)前財(cái)會(huì)人員提出新的要求，部分單位未定期安排財(cái)務(wù)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，致使財(cái)會(huì)人員的整體素質(zhì)停滯不前，不能滿足行政事業(yè)單位改革的需要，影響其工作的效率。

4、缺乏科學(xué)合理的預(yù)算管理以及有效的監(jiān)管機(jī)制

財(cái)政資金的有效運(yùn)行離不開(kāi)預(yù)算管理的約束。首先，預(yù)算編制不科學(xué)不合理，不符合本單位實(shí)際的發(fā)展情況，部分單位仍然采用增量預(yù)算的方法，編制的預(yù)算過(guò)于粗糙，不能滿足細(xì)致化的要求。其次在預(yù)算的執(zhí)行方面，由于預(yù)算編制不夠精細(xì)，容易導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際的執(zhí)行情況相差甚遠(yuǎn)。盡管?chē)?guó)家對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的管理進(jìn)行了較為嚴(yán)格的規(guī)定，但是不少單位變向增加業(yè)務(wù)招待費(fèi)等，經(jīng)費(fèi)超支現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。而且，預(yù)算管理、政府采購(gòu)管理以及國(guó)庫(kù)集中支付管理未能進(jìn)行有效的銜接，削弱了制衡監(jiān)督作用，易引發(fā)財(cái)政資金流失、以權(quán)謀私中飽私囊的案件。最后，決算的結(jié)果不能真實(shí)地反映預(yù)算執(zhí)行的情況，部分單位為了掩蓋事實(shí)，隨意更改預(yù)算執(zhí)行的情況，對(duì)預(yù)算隨意調(diào)整，追加與削減預(yù)算頻繁發(fā)生，如此降低了預(yù)算管理的有效性，增加了財(cái)政資金使用的不可預(yù)見(jiàn)性，嚴(yán)重制約了預(yù)算管理作用的發(fā)揮。

另外，內(nèi)部控制的有效執(zhí)行需要配套的監(jiān)管機(jī)制加以控制，但實(shí)際卻普遍存在監(jiān)管不力的情形。在內(nèi)部監(jiān)管上，沒(méi)有設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，即便設(shè)立也沒(méi)有保證其獨(dú)立性與權(quán)威性，對(duì)內(nèi)審的職責(zé)以及內(nèi)容未作明確的規(guī)定，也就意味著內(nèi)審機(jī)構(gòu)只是擺設(shè)，無(wú)法真正發(fā)揮監(jiān)管的作用。在外部監(jiān)督方面，財(cái)政部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、審計(jì)部門(mén)大都審查的是資金使用的合法合規(guī)性，加之部分單位不積極配合相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查工作，使外部審查無(wú)法全面準(zhǔn)確地了解單位的真實(shí)的資金使用情況。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

1、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)

內(nèi)部控制觀念的形成并非一朝一夕，需要不斷的認(rèn)知過(guò)程。行政事業(yè)單位應(yīng)不斷強(qiáng)化內(nèi)控的宣傳工作，定期安排相關(guān)的培訓(xùn)，特別是單位領(lǐng)導(dǎo)以及財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制管理工作的重要性，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制不僅關(guān)乎財(cái)政資金的使用安全與使用效率，還關(guān)系到整個(gè)單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的能力和單位的管理效率。因此必須改變以往的內(nèi)部控制觀念，樹(shù)立正確的內(nèi)控觀念，培養(yǎng)正確的內(nèi)控意識(shí)，努力維護(hù)財(cái)政資金的安全，提升財(cái)政資金的使用效率。主要從以下措施著手。

（1）單位領(lǐng)導(dǎo)或主要負(fù)責(zé)人應(yīng)不斷豐富內(nèi)控知識(shí)體系，在內(nèi)控管理上，發(fā)揮帶頭作用，堅(jiān)決執(zhí)行嚴(yán)格的內(nèi)控程序，強(qiáng)化內(nèi)控管理意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控管理的重要性，并對(duì)單位內(nèi)控管理負(fù)主要責(zé)任。

（2）加大內(nèi)控宣傳力度，對(duì)單位員工進(jìn)行定期培訓(xùn)并采取配以合理的考核監(jiān)督機(jī)制，使單位員工全面了解內(nèi)控管理的內(nèi)涵，明確自身在內(nèi)控管理的相關(guān)職責(zé)，將內(nèi)控管理貫徹到單位各項(xiàng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（3）構(gòu)建良好的內(nèi)控工作環(huán)境，營(yíng)造與單位文化相適應(yīng)的內(nèi)控氛圍，調(diào)動(dòng)單位員工積極參與本單位內(nèi)控建設(shè)的積極性與創(chuàng)造性，保證內(nèi)控管理工作嚴(yán)格地執(zhí)行。

2、建立健全內(nèi)部控制制度體系

完善的內(nèi)部控制制度體系是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作有效運(yùn)行的重要保障，是提升財(cái)務(wù)管理效率必不可少的要素。鑒于內(nèi)控制度存在覆蓋范圍小、適用性差等缺陷，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在明確相關(guān)職責(zé)的基礎(chǔ)上，制定系統(tǒng)完善的內(nèi)控制度體系。內(nèi)控制度體系的建設(shè)不僅應(yīng)涵蓋管理模式、內(nèi)部核算體系，還應(yīng)包括優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、明晰職責(zé)劃分等方面。具體來(lái)說(shuō)，主要集中在以下措施。

（1）嚴(yán)格管理預(yù)算資金安排，合理分配單位資金，實(shí)現(xiàn)單位的優(yōu)化配置。制定本單位的內(nèi)控目標(biāo)體系，規(guī)范審批程序，對(duì)于重大事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持民主決策，有效防止職權(quán)的濫用，對(duì)于違法違紀(jì)行為嚴(yán)懲不貸。

（2）堅(jiān)持不相容的職位嚴(yán)格分離，明確崗位職責(zé)，杜絕一人多崗的情況發(fā)生，例如南充市某公路管理部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)與單位資產(chǎn)管理相分離，有效防止了資產(chǎn)的流失。

（3）建立會(huì)計(jì)內(nèi)控制度、預(yù)算控制制度以及授權(quán)審批制度合理協(xié)調(diào)配合的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督與制衡機(jī)制。

3、規(guī)范會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度

會(huì)計(jì)內(nèi)控制度是行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的核心，但是目前會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱，嚴(yán)重制約了會(huì)計(jì)內(nèi)控制度作用的發(fā)揮，因此需要不斷增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化會(huì)計(jì)內(nèi)控的作用，提升內(nèi)控水平。

（1）單位領(lǐng)導(dǎo)以及會(huì)計(jì)工作人員思想上應(yīng)高度重視會(huì)計(jì)核算工作，嚴(yán)格按照成本核算的要求，定期盤(pán)查本單位的資產(chǎn)情況，并將盤(pán)查情況如實(shí)反映在會(huì)計(jì)賬目上。

（2）注重原始憑證的管理，保證費(fèi)用的開(kāi)支都有原始憑證作依據(jù)，規(guī)范原始憑證的填寫(xiě)，對(duì)于某些提供虛假憑證進(jìn)行報(bào)賬的行為，嚴(yán)肅處理，保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)性。

（3）注重單位財(cái)會(huì)人員的培養(yǎng)工作，定期組織單位財(cái)會(huì)人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，提升學(xué)習(xí)技能，不斷豐富財(cái)會(huì)人員的知識(shí)體系，優(yōu)化知識(shí)機(jī)構(gòu)，提升其處理相關(guān)業(yè)務(wù)的技能。并且制定相關(guān)培訓(xùn)考核制度以及專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)知識(shí)審查的制度，對(duì)于考核成績(jī)優(yōu)秀的人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，對(duì)于考核不過(guò)關(guān)的人員也進(jìn)行相應(yīng)的處罰。比如西安市某水利部門(mén)對(duì)于會(huì)計(jì)人員的考核與年終獎(jiǎng)金掛鉤，極大提升了財(cái)會(huì)人員參與的積極性。

4、規(guī)范預(yù)算管理，建立健全監(jiān)管機(jī)制

預(yù)算管理應(yīng)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等方面多管齊下，合理控制資金的使用，保證財(cái)政資金高效率的運(yùn)行。除精細(xì)預(yù)算編制外，預(yù)算執(zhí)行時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格控制資金使用范圍，嚴(yán)格資金的審批程序，防止資金的不必要的浪費(fèi)。同時(shí)，引進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)財(cái)政資金高效率的使用，實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。并且，應(yīng)不斷健全政府采購(gòu)制度與國(guó)庫(kù)集中支付制度，保證預(yù)算有力地執(zhí)行。

另外，行政事業(yè)單位應(yīng)不斷強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制。給予內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)充分的自由，特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)控制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)絕對(duì)保證審計(jì)的機(jī)構(gòu)能客觀公正地反映本單位真實(shí)的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，確保單位會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整，符合相關(guān)的規(guī)定。并定期對(duì)外公開(kāi)內(nèi)部審計(jì)的結(jié)果。除了發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)管作用外，還需財(cái)政部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)以及上級(jí)主管部門(mén)強(qiáng)化對(duì)單位的監(jiān)管力度，對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)部門(mén)進(jìn)行不定期的抽查，可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)參與審查監(jiān)督，并提供相應(yīng)的評(píng)價(jià)報(bào)告。

三、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制必須向科學(xué)性、有效性以及合理性不斷邁進(jìn)，這樣才能真正的促進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。盡管目前我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系還存在著一些問(wèn)題，但是《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的出臺(tái)，迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)，行政事業(yè)單位在實(shí)際中應(yīng)不斷完善內(nèi)控管理，提高單位資金的安全性，提升資金的使用效率，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革。

[1]付作利：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究[J].商業(yè)文化，2012（11）.

[2]梁步騰：構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的對(duì)策建議[J].會(huì)計(jì)之友，2012（11）.