建設項目環境影響評價的分類管理機制之重構

孟根巴根，李麗華

建設項目環境影響評價的分類管理機制之重構

孟根巴根1，李麗華2

（1.內蒙古大學法學院，內蒙古呼和浩特010070；2.內蒙古大學藝術學院，內蒙古呼和浩特010010）

在“GDP至上”發展模式下，環境污染加劇、資源枯竭等問題已成為困擾人類的社會性問題。《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）的誕生與實施使環境管理模式由“末端控制”轉變到“源頭控制”成為可能。但是《環評法》實施十年過程當中，暴露出不少理論和操作層面的問題。本文鑒于當下的環境危機和《環評法》實施中的松、亂、假現象，把視角轉移到《環評法》制度設計的具體問題，從回顧與分析環評對象范圍入手，為環境影響評價的分類管理的重構略談自己見解。

建設項目；環境影響評價；分類管理；環境影響識別

近年來環境局勢越來越嚴峻，大氣、土壤、水體等人類賴以生存的三大環境要素陷入空前危機狀態。根據亞洲開發銀行和清華大學發布的《中華人民共和國國家環境分析》，中國500個大型城市中達到世界衛生組織空氣質量標準的城市還不到1%。世界上污染最嚴重的10個城市中中國居然占據7個，2 000億m2耕地受重金屬污染。在2011年開展的地下水水質監測中，55%的地下水監測城市水質較差甚至極差。這種嚴峻的環境局勢，不同程度地影響著四分之一國土的6億國人的正常工作和學習，甚至多地出現癌癥村。

在環境污染和生態破壞繼續加重的背景下，環境保護逐漸被重視起來。一方面，國家提出環境保護基本國策，再三推出環保綠色發展策略，將生態文明提升到前所未有的高度。在環境整治執法過程中，刮起了幾次“環評風暴”，叫停了不少違法項目，顯現出《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）的嚴肅性。但是，最終補辦環評手續而復工的結局又暴露出《環評法》的威懾力先天不足，使人不得不考慮《環評法》制度設計的合理性。另一方面，人民群眾的環境保護意識和對環境質量的要求也越來越提高，逐漸形成了從“盼溫飽”到“求健康”、從“謀生計”到“要生態”的思想轉變。由此，有關環境糾紛也急劇上升，環境群體性事件也隨之而上。目前由于具體可操作的環境污染損害鑒定評估技術規范和監管機制的缺乏，在環境糾紛的處理上大多數群眾仍選擇信訪甚至采取過激手段，真正通過司法途徑解決的卻寥寥無幾。

總體來說，我國環境局勢十分嚴峻，人類自身健康和生命安全已受到嚴重威脅，這不僅關系到人民群眾的福祉生活，更關系到民族未來的長遠大計，一定會影響美麗中國和中國夢的順利實現，這對“GDP至上”的發展觀念成為新一輪的挑戰。在這種嚴峻的環境形勢下，如何保障民生？如何促進可持續發展？筆者認為關鍵在于環境負荷的源頭控制，發揮《環評法》的環境預防效力，這才是擺脫“又窮又病”困境的絕好方式。

但是，《環評法》實施10年以來，實踐中不斷暴露出“未批先建”、“批小建大”、“未評先批”等諸多違法現象。這不僅對《環評法》的執行效力帶來折扣，更與從源頭控制的環保理念背道而馳，不得不引人深思。

事實上，在源頭控制環境負荷的問題上環境影響評價成為重要手段，進而建設項目分類管理的合理性問題是關系到環境影響評價的有效運行。因此，建設項目分類管理這一容易被忽略的基礎性研究對，環評管理乃至整個環境危機的緩解具有不可缺少的戰略性意義。下面首先俯瞰建設項目分類管理機制現狀，為所探究問題的發現做基礎。

1 建設項目環境影響評價分類管理機制現狀

1.1 建設項目環境影響評價分類管理機制的變遷

環境管理始于環境影響管理，其核心應當在于環境影響評價。環境影響評價不僅反映源頭控制理念，更能成為環境與發展關系的重要紐帶。環境影響評價（Environmental Impact Assessment）簡稱環評（EIA）。我國的環境影響評價制度，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，同時提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，并且進行跟蹤、監測的方法和制度[1]。

環境影響評價制度在1969年美國誕生以后向世界諸多國家廣泛傳播，并具有法律約束力的環境影響評價程序已得到廣泛應用。我國在1979年制定的《環境保護法（試行）》中首次原則性地規定了這一制度。隨后《基本建設項目環境保護管理辦法》（1981年）對環境影響評價的范圍、內容、程序首次作了規定。《建設項目環境保護管理辦法》（1986年）首次提出環評對象的“二分類手法”，即污染較重的建設項目編制環境影響報告書和污染較輕的建設項目編制環境影響報告表兩類。《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》（1993年）將環評對象的劃定擴展到“三分類手法”，即原來的污染較重和污染較輕建設項目之上增加了基本無污染的建設項目（填報登記表即可）的三分類手法。《建設項目環境保護管理條例》（1998年）不僅對以往的環評規范性文件進行追認、補充、完善，而且提升為行政法規。為了貫徹實施《建設項目環境保護管理條例》，相繼出臺了《建設項目環境影響評價證書管理辦法》（1999年）、《建設項目環境保護分類管理名錄》（1999年、2002年修訂）等規范性文件。尤其是《環評法》（2003年）的誕生與實施，表明我國環評事業已進入了新的發展時期。

1.2 建設項目環境影響評價分類管理機制的現狀

《環評法》第16條第1款規定，按照建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理。所謂建設項目，是指用固定資產投資方式所進行的一切開發建設活動。下面主要分析一下《環評法》第16條第2款規定的環評對象的分類管理構造。

1.2.1 編制環境影響報告書的建設項目

這是污染較重的第一類項目。即建設項目對環境可能造成重大影響的，應當編制環境影響報告書，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行全面、詳細地評價。符合下列條件之一的都屬于編制環境影響報告書的項目。

（1）原料、產品或生產過程中涉及的污染物種類多、數量大或毒性大、難以在環境中降解的建設項目；（2）可能對生態系統和結構造成重大變化、重要生態功能發生改變或生物多樣性明顯減少的建設項目；（3）可能對脆弱生態系統產生較大影響或可能引起或加劇自然災害的建設項目；（4）容易引起跨行政區環境影響糾紛的建設項目；（5）所有流域開發、開發區建設、城市新區建設和舊區改建等區域性開發活動或建設項目。

所謂全面評價，實質上包括兩個要求：一方面，評價范圍上要包括可能產生影響的各個環境因素或者領域。另一方面，評價內容上要包括（1）建設項目概況；（2）建設項目周圍環境現狀；（3）建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估；（4）建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證；（5）建設項目對環境影響的經濟損益分析；（6）對建設項目實施環境監測的建議；（7）環境影響評價的結論等（環評法第17條第1款）。

1.2.2 編制環境影響報告表的建設項目

這是污染較輕的第二類項目。即建設項目對環境可能造成輕度影響的，應當編制環境影響報告表，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行分析或者進行專項評價。符合下列條件之一的都屬于編制環境影響報告表的項目。

（1）污染因素單一，而且污染物種類少、產生量小或毒性較低的建設項目；（2）對地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等有一定影響，但不改變生態系統結構和功能的建設項目；（3）基本不對環境敏感區造成影響的小型建設項目。

所謂進行分析和專項評價，也包括兩個要求：一方面，評價范圍上要包括可能產生影響的主要環境因素或者領域。另一方面，評價內容上要包括（1）建設項目概況；（2）建設項目所在地自然環境社會環境簡況；（3）建設項目主要污染物產生及預計排放情況；（4）環境影響分析；（5）建設項目擬采取的防治措施及預期治理效果；（6）環境影響評價的結論及建議等。

1.2.3 填報環境影響登記表的建設項目

這是基本上無污染的第三類項目。即建設項目對環境影響很小，不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。符合下列條件之一的都屬于填報環境影響登記表項目。

（1）基本不產生廢水、廢氣、廢渣、粉塵、惡臭、噪聲、震動、熱污染、放射性、電磁波等不利環境影響的建設項目；（2）基本不改變地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等或不改變生態系統結構和功能的建設項目；（3）不對環境敏感區造成影響的小型建設項目。這些項目只需按照國務院環境保護行政主管部門制定的環境影響登記表的內容和格式進行填報即可[2]。

綜上所述，我國現行法基本上按照建設項目的種類、規模和地區特性進行分類，以“報告書”、“報告表”、“登記表”的形式對所有的建設項目進行環境影響評價。見圖1。

圖1 建設項目環評分類管理形式

如圖1所示，幾乎所有（影響嚴重、較輕、基本沒有）的建設項目都需要進行環境影響評價，給人的印象似乎是環評對象范圍很廣、環保效果不凡，其實卻不然。因為，只有被認為對環境具有嚴重影響的建設項目才需要編制較為嚴格的環境影響報告書，其余的只需要編寫環境影響報告表和環境影響登記表即可。也就是說，需要按照嚴格的程序和要求來進行環評的建設項目范圍實際上只限定在“環境影響較大項目”的非常小的范圍，尤其是基本沒有環境影響的建設項目雖然現實中數量頗多且范圍極廣，但填報登記表的方式完成環評手續，這不得不說是一種環評對象的擴充。

2 建設項目環境影響評價分類管理機制不合理之處

從以上建設項目環評對象的剖析來看，在其設定上至少存在以下不足。

2.1 環評行政管制范圍的擴大

在我國頒布了“建設項目環境保護分類管理名錄”，把所有的建設項目都涵括在環境影響評價范圍之內，基本沒有環境影響的建設項目也要向環境保護行政管理部門登記備案。這種“不許泄露環評手續”的運行機制乍看是一種完美無缺的環保制度，但從圖1不難發現，環境影響較輕的需要編制環境影響報告表的項目范圍較廣，而環境影響較重的需要編制嚴格的環境影響報告書的項目范圍較窄，甚至基本沒有環境影響的建設項目也納入環境行政管理部門的掌控之中。這似乎是說建設項目對環境有沒有影響，不是由建設單位來判斷，而是由環境保護行政主管部門來判斷。

環評審批理應由環境保護行政主管部門來把關。但長期以來，由于環境保護行政管理部門的人力資源缺乏，對龐大擬建項目的環境管理中常常出現“重審批、輕驗收”現象，從而項目上馬后“三同時”管理易于落空。據環境保護部統計，僅該部審批的項目中，大約就有10%以上未申請驗收即擅自投運，而申請驗收的項目中又有20%以上未完全落實環評報告中提出的環保措施和要求。2007年初，原國家環保總局在對100多個市縣的上百個工業園區、500多家企業的現場檢查中發現，有40%的建設項目缺乏后續監管，環評報告書提出的環保對策和措施難以得到落實。并且，有些建設項目以“試營業”為由不主動辦理竣工環保驗收手續或者閑置環境污染防治設施，有些建設項目根本就不辦理污染防治措施成為“老污染源”。在這種環評審批由政府包攬而環境監管存在盲點的狀況下，不僅環評有效性得不到保障，更是讓綠色發展成為空話。

2.2 環境影響識別程序的抹殺

環境影響識別就是通過系統地檢查擬建項目與各環境要素之間的關系，識別可能的環境影響性質、環境影響程度和環境影響范圍的方法。環境影響識別的主要目的在于找出各種環境不利影響，而為環境影響預測指出目標，為污染綜合防治指出方向，使環境負荷控制在符合環境質量標準的要求和人們能夠接受的程度。因此，環境影響識別對環境影響的預測進行有取有舍、減少盲目性，提高環境影響評價的可靠性、針對性、實用性具有十分重要的作用。

為此，世界富有環保經驗的國家采取環境影響識別的做法，如：美國通過決定是否需要編制環評報告書、編制報告書初稿、公眾評議、報告書定稿等一系列的篩選程序，來決定是否編制環境影響報告書。加拿大通過篩選、綜合研究、調解和公開討論等程序，決定是否編制環境影響報告書。澳大利亞環境保護法規定只有顯著環境影響的聯邦行動才進行環境影響評價[2]。日本環評法規定只有對“一級項目”（包括13種項目）進行環境影響評價，“二級項目”（其余項目）是否進行環境影響評價，根據項目的具體情況而篩選決定[3]。除此之外，世界銀行（WB）和亞洲開發銀行（ADB）等國際組織也發布環評指南，規定經過篩選確定項目進行環境影響評價。

而我國的環評制度沒有環評要素的篩選程序可循，只是按照“建設項目環境保護分類管理名錄”要求統一并沒有針對性地進行環境影響評價，這不僅抹殺了綜合性、戰略性的評價方法，也給不少不愿遵紀守法的企業提供了渾水摸魚、蒙混過關的溫床。

2.3 環評資源的無謂耗費

填報環評登記表等無謂的環評手續，不僅對行政相對方的建設單位的人力、物力和財力帶來消耗，而且對環境保護行政管理部門的人力、物力和財力也帶來消耗。一方面，對于建設單位來講，為了沒有太大意義的手續而專門拜訪環保局，辦理相關登記手續。在這期間常常遇到不必要的小麻煩。在這種情況下，建設單位對繁雜的手續而產生心理上的煩躁和壓力，這不僅浪費他們時間，而且客觀上耗費建設單位的人力、物力和財力。如據說，河北永年縣工程項目辦理審批手續從項目規劃、施工許可審批到竣工備案，項目業主曾經用72個工作日，經過4個部門審批，蓋16個公章，49人簽字，需要提供110份資料。另一方面，對于行政單位來講，有限的人力和物力帶來不必要的負擔。由于環保部門缺乏審批人員，工作人員的自身業務能力也有限，而且環評工作軟件硬件都相對薄弱，日常受理的環評業務量較大等客觀原因，一定程度上限制環評工作效益。

3 建設項目環境影響評價分類管理機制的完善

根據以上分析，我國現行建設項目環境影響評價分類管理機制中存在著不少問題，而且很嚴重。為何變成如此狀態的問題因不屬于本文所探討范圍而姑且不談，對分類管理機制只談如下幾個方面的理論和操作對策。

3.1 廢棄無謂的行政管制，加強環評后續監督管理

建設項目環評手續理應由環境保護行政主管部門負責審批，但將基本沒有環境影響的建設項目應從行政管制范圍脫離出來，既然《建設項目環境保護分類管理名錄》明確劃定為填報登記表的項目，那么相信建設單位自覺地完成環保設施。環保部門對此進行竣工驗收管理或者加強后續全過程監督管理。這樣才能夠簡化環評程序，縮短環評時間，提高環評效率。

3.2 打破模板型環評管理方式，加強針對性、戰略性環評

根據以上分析得知，所有建設項目都要過濾環評手續，只不過環評手續和審批等級不同而已。而劃定分級審批的依據是建設項目投資規模、所在地區的環境功能區劃，以及相關法律、法規和標準等。在這種環評管理模式下，小額投資而污染嚴重的某些小項目容易通過審批程序，由此污染蔓延廣域。為了挽回這個局面應打破事先備好的死板管理模式，提高環評的客觀性和科學性，改變“重規模、輕負荷”的項目分級條件，應具體項目具體分析，只將環境影響大的項目作為環評對象，搞好針對性、戰略性的環境影響評價。

3.3 避免不必要的環評手續，提高環評效力

為了提高環評實效，應廢棄以往的建設項目環評的管理模式，環境影響較輕的建設項目篩選進行環境影響評價，基本沒有環境影響的建設項目應免除環評手續，而且不僅對環評對象進行環境影響識別，更對具體的評價因子篩選進行環境影響評價，這樣才能避免建設單位不必要的環評手續，也能提高環評實際效率。

4 結語

綜上所述，我國“GDP至上”發展模式帶來空前的環境危機，人類生存和發展遭到嚴重挑戰。在環評問題上某些企業先斬后奏、殺雞取卵，個別領導執法不嚴、監管不力，整個國民陷入吃子孫飯、斷子孫路的絕望困境[4]。這種趨勢無疑與環評“源頭控制”的基本要求背道而馳。為了拯救這個局面，對建設項目分類管理機制重新進行制度設計，縮小政府環評管制范圍的同時，加強企業環評責任，而且須要執法必嚴、違法必究，這樣才能保障環評制度的有效運行，才有可能給當代人開一線生路，給子孫后代留一線生機。

[1]孟根巴根.中國の環境アセスメント法制度の構造.運用.效果(1)-日本法との對比で-[J].北大法學論集，2009，60(3)：13.

[2]孫佑海，王鳳春，王煒.中華人民共和國環境影響評價法釋義[M].北京:中國法制出版社，2003：59，64-65.

[4]李德杰，車俊山.環境影響評價中的松、亂、假現象必須糾正——對寧津縣寧蘇化工有限公司不搞環評被關停的思考[J].環境法制，2002(1)：32.

Reconstruction of classified management mechanism of project EIA

MENG Genbagen1,LI Lihua2
（1.Law School,Inner Mongolia University Hohhot 010070,China; 2.Arts School,Inner Mongolia University Hohhot 010070,China）

Under the mode of GDP-First,problems such as the severe environment pollution and the resources exhaustion have become social difficulties.The birth of Environmental Impact Assessment Law makes it possible for the management mode to transfer from end-control to source-control.But during the implement process of the law in the past ten years,a lot of problems both in theory and practice have been exposed.Considering the current environmental crisis and the lax management,disorderly market and deceive behavior in the implement,the paper focused on the specific issues of the system design for the law.With the review and analysis of EIA object,the reconstruction of classified management of EIA was put forward.

EIA;classified management;environmental impact identification

F205；X82

A

1674-0912（2015）06-0009-05

2015－05－06）

2014年內蒙古哲學社會科學規劃項目“:內蒙古草原地區礦產資源開發中的環境影響評價實施狀況調查研究”階段性成果（2014B046）

孟根巴根（1966-），男，蒙古族，內蒙古通遼市庫倫旗人，法學博士，講師，研究方向：環境法、行政法。