高等教育分類管理的瓶頸：政府統籌與大學自治的權利博弈

王雅婷

（云南大學高等教育研究院，云南昆明650500）

高等教育分類管理的瓶頸：政府統籌與大學自治的權利博弈

王雅婷

（云南大學高等教育研究院，云南昆明650500）

面臨著日益龐大復雜的高等教育系統，實施高等教育分類管理是實現不同類型高校共同發展的有效路徑。然而，分類管理政策的核心問題在于如何權衡政府統籌與大學自治的關系，具體體現在目標定位、專業設置和教學評估三方面。因此，在二者權利博弈中，需要通過保持管理張力、明確權利行使范圍和增強社會參與度來實現動態平衡、各司其職和分權制衡。

高等教育；分類管理；政府統籌；大學自治

伴隨著我國高等教育進入大眾化階段，高等教育系統日益龐大、復雜，各類型院校如雨后春筍般興起，形成了多元化的發展態勢。正如美國教育學家阿爾特巴赫（Philip G.Altbach）所說，“大眾高等教育系統的中心特征是分化，學術系統已變成為專業化客戶服務的多樣化的學術機構”。[1]在此背景下，如何使不同類型的院校適應社會需求、在競爭中生存發展成為當代高等教育改革中亟待解決的問題。因此，根據院校類型特征實施合理有效的分類管理不僅有利于推動院校特色化發展，也為高等教育結構性改革指明方向。

一、高等教育分類管理政策概況

在我國高等教育的發展歷程中，由于高校規模的不斷擴大、教育體系的日益完善，分類管理的思想隨之誕生并成熟。新中國成立至今，我國的高等教育分類發展模式經歷了不同的階段性調整：50年代，主要借鑒蘇聯教育發展模式，將全國高校分為了重點與一般兩大類型，并對院系進行大規模調整，形成了多科性綜合大學與單科性專門院校并存的高等教育分類系統；80年代，由于強調學術水平增設了研究型院校，承擔培養研究型人才的任務；90年代，以“211工程”與“985工程”為代表的分類系統形成；進入21世紀后，高等教育分類管理更加強調院校的特色化發展，并突出向應用型院校轉型的緊迫性。

縱觀高等教育分類管理體系的發展脈絡，可以發現高等教育分類管理的實施工作開始由國家轉向地方。近年來，在《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010－2020年）》提出“促進高校辦出特色，建立高校分類體系，實行分類管理”的政策后，地方教育部門響應號召，針對高校的區域特征開展分類管理工作。上海、安徽、河南、陜西、黑龍江等地均頒發了關于高校分類管理與分類指導的政策意見，倡導高校在明確自身定位的基礎上形成獨特的辦學風格，從而在服務地方經濟的同時避免同質化問題。由此可見，分類管理的地區化已經成為了高等教育的發展趨勢，而高校在分類管理政策要求下的改革則成為未來發展的重點。

二、高等教育分類管理的瓶頸問題分析——政府統籌與大學自治的矛盾

盡管高等教育分類管理政策經歷了數十年的發展、完善，對我國不同類型高校的發展模式具有引領作用，但分類管理政策背后的問題也日漸凸顯。誰來管、怎樣管、分類的標準、管理的公平公正等諸多問題擺在眼前，而這些問題的核心莫過于如何處理好管理者與被管理者——即政府與大學之間的關系。就目前的分類管理政策來看，政府扮演著統籌規劃、制定目標的角色，在一定程度上控制著大學的辦學；而大學是“不敢反抗的叛逆者”，縱有強烈的自治愿望也不得不遵循政府“意愿”，實質上處于較為被動的地位。因此，政府統籌與大學自治之間的矛盾成為了高等教育分類管理的瓶頸問題，具體來看主要集中于目標定位、專業設置和教學評估三方面。

（一）目標定位：政府統一制定，大學定位不明

高等教育由精英化邁向大眾化是滿足社會行業發展對各類人才需求的表現，因而導致高校類型和人才培養目標呈現多樣化的特點。在高等教育大眾化趨勢的推動下，大學一方面需要完成教書育人的基本使命，另一方面為產業輸送多類型、強能力、高素質員工。此外，院校多元化的發展態勢意味著不同類型的大學承擔著不同的任務，而辦學目標和類型定位作為大學精神的外在體現和大學功能的顯著特點，對于實現大學自身價值有著重要作用。實行高等教育分類管理政策的目的是讓大學意識到目標定位的重要性，能夠在明確辦學目標和類型定位的基礎上探索出符合自身需求的發展道路。

然而，從分類管理政策的內容來看，政府對大學的定位僅停留在宏觀層面，也就是說政府只是以局外人的身份站在大學之外對不同類型的院校進行統一分類，而缺乏對院校自身發展條件的考慮。這一方式只能夠給予各類院校一種表面上較為合理的定位方向，但在本質上難以實現院校特色化發展的目的。目標定位作為辦學的首要條件，應充分根據大學的發展基礎確定方向，必須“考慮自己的特點和優勢——文化積淀與社會聲譽、師資力量與特長……”。[2]政府在分類管理政策中鼓勵大學明確自身目標定位，但又以統一制定的方式干擾了大學的自主辦學，且這種整體性的目標定位在一定程度上與大學原有的發展方向并不能完全契合，具有很大的局限性，從管理的能動性上來說則阻礙了高校辦學靈活性的充分發揮，導致大學的微觀定位依舊處于模糊不清的境地。

（二）專業設置：政府統一規劃，大學專業建設受限制

教育具有社會性，適應社會發展是教育的重要目的。高等教育的發展歷程證明院校唯有適應社會發展需求，才能獲得最基本的生存能力。社會服務作為大學的主要功能之一，如何體現這一功能是大學在人才培養中需要重視的問題。那么，從社會行業的需求點出發設置學科專業成為解決該問題的一條捷徑。與此同時，院校在發展中若想取得較強的競爭力，更需要擁有獨具特色的學科專業群作為支撐。因此，學科專業建設不僅有利于彰顯大學的社會服務功能，更是大學獨樹一幟的辦學風格的象征。高等教育分類管理政策中所滲透的開發特色專業、建立創新型學科群的思想成為現代大學專業設置追求的目標。

政策目標總是具有理想化的色彩，現實狀況卻不容樂觀。有學者對高校分類進行了實證調查，并在學科門類設置方面作出統計（如圖1所示）。統計結果顯示，我國各類型高校的專業設置存在“低位趨同、高位差異”[3]的現象。這不僅表明專業同質化問題嚴重，也反映了大學專業設置過多地受到政府政策對主流學科“宣傳”的影響，不敢另辟蹊徑創設新的學科專業。分析目前的高等教育分類管理政策可以發現，應用型專業成為學科建設的流行趨勢。政府倡導院校關注區域產業發展動態，形成服務區域主導產業和特色產業發展的專業集聚群。對應用型專業的過分強調，使大學原有的非應用型學科難以發展，而新的學科專業更是需要獲得政府審批才有資格開設，最終導致一些院校難以適應專業結構改革，陷入專業無特色、同質化現象嚴重的惡性循環之中。《高等教育法》賦予了大學自主設置專業的權力，但這一權力的行使在實踐中依舊面臨阻力。

圖1 94所高校本學科開設與層次情況對照表

（三）教學評估：政府統一分類，大學主體性缺乏

高等教育評估以高校的教育質量為著眼點，按照教學質量與人才培養的雙重目標制定評估指標，對被評估對象的理念、行為和狀態進行規范化的價值判斷，具有強烈的現實針對性和政策導向性。[4]在漫長的高等教育發展歷史中，教學評估由最初的不成體系到今天的系統化、制度化、專業化，所發揮的作用愈加明顯。高等教育的質量需要通過完善的評估體系來檢驗，因此，教學評估不僅是社會對高校實施監督的表現形式，也是促進高校保持良性發展的有效方式。高等教育分類管理政策提倡按照院校類型進行分類評估，在一定程度上肯定了多元化評估的重要性，為構建高等教育質量保障體系奠定基礎。

整體上來看高等教育分類管理政策下的分類評估具有積極作用，但經過仔細推究，這種評估方式的合理性則會遭到質疑，尤其是政府作為評估決策者與大學作為評估主體對象之間矛盾突出。一方面，政府在教學評估中發揮著主導作用。無論是評估指標的制定與評估小組的人員構成，還是評估對象的篩選與評估結果的討論公布，政府一直參與整個教學評估活動，并控制著活動的進展；另一方面，大學在教學評估中享有主體性地位。教學評估的對象、內容、改進意見都圍繞大學的教學質量展開，這也是教學評估活動的出發點和落腳點，大學理應掌握教學評估的話語權。但事實上，政府雖然根據院校類型對教學評估實施分類，卻無法從根本上解決各類型院校發展條件不均衡帶來的評估不公正的問題。同時，由于分類后的教學評估無法滿足不同類型院校的內部需求，從而導致大學在評估活動中的主體性逐漸喪失，評估后獲得的改進意見未必真正有效。

三、高等教育分類管理背景下政府與大學的權利博弈

通過分析政府與大學在高等教育分類管理中的矛盾關系，可以得知政府與大學實際上是展開一場統籌與自治的權利博弈。作為高等教育分類管理的瓶頸問題，二者間的矛盾并非是不可調和的。那么，如何使雙方在這場“戰斗”中取得共贏以保證高等教育分類管理工作的順利進行這一問題值得深思。

（一）保持管理張力，實現動態平衡

在教育活動中，政府是活動的組織者和維護者，學校則是活動的承擔者和運行者。在實施高等教育的過程中，政府需要大學這一專門機構代替其發揮教育職能，根據其規劃的教育藍圖完成教育使命；大學則需要依靠強有力的政府獲得辦學的基礎條件，維護高等教育的地位。這就表明政府的責任與大學的權利是密不可分的，因此，和諧的權責關系的形成必須在實踐中保持分類管理的張力,達到動態平衡狀態。

一方面，政府需要降低對高等教育的介入程度。政府教育職能的行使通常僅表現為對教育的領導和管理，以頒布教育政策、教育條例等方式提供導向和服務，在宏觀上維護教育環境的秩序。雖然政府承擔著一定的教育責任，但目前政府對高等教育的介入程度較深，采取過于行政化的手段干涉大學內部運行，剝奪了大學的自由。所以，政府亟需意識到高等教育分類管理中尊重大學主體能動性的必要，減少對大學辦學程序、教育活動以及質量評估的干預，僅發揮對大學的服務性職能，如提供籌資途徑、營造良好環境、爭取教育資源等，從而在高等教育分類管理中退居二線，讓大學占據主體地位。

另一方面，大學需要增強自行管理的能力。《高等教育法》以法律的形式規定了大學享有辦學自主權，包括招生數量與比例、經費分配與使用、教學活動安排等等，這就意味著大學也擁有內部管理的權力。然而，在政府統一管理下的大學缺乏自行管理的能力，管理的有效性備受質疑。分類管理張力形成的外部因素是政府對高等教育“簡政放權”，大學自身有效的管理能力作為內部條件不可或缺。在保持張力的前提下，政府給予了大學一定的管理權，大學所需做的應當是了解管理環境、優化內部管理結構、實施必要的改革舉措，以此來強化自行管理能力，從而與政府的宏觀管理達到動態平衡狀態。

（二）明確權力行使范圍，實現各司其職

就當前政府與大學各自的權力而言，政府的管理權滲透到了大學的每一個角落，規定大學的辦學規模、發放教育經費、分配教育資源、限制學科數量等等，如魔爪一般控制著大學的血脈；大學擁有一定的辦學自主權，但這一權力的實現前提是必須遵循政府的意志，按命令、指示、政策辦學。在分類管理中，政府與大學之間的關系若想達到平衡，必須要明確各自權力的行使范圍。

一方面，政府應當行使外部管理權。政府對大學行使管理權是其教育職能的直接體現，但這種管理權在目前具有過度擴大的趨勢，導致政府的行為干擾了大學的教育活動，行政化現象愈加嚴重，使大學蘊涵的自由性、靈活性、開放性受到影響。政府必須明確自身在高等教育中充當的是“調控者”身份，不能以“控制者”的身份介入到高等教育之中。因此，在政府管理大學的過程中，必須實施外部管理，即變直接管理為間接管理，變管理具體事務為把握宏觀方向，變單一的行政手段為綜合運用多種手段，[5]幫助大學籌備資金、完善基礎設施、建設學科專業等，以此來輔助大學做好管理工作，實現政府的服務性價值。

另一方面，大學應當發揮內部自治權。蔡元培早在百年之前就提出“教育獨立于政治”的思想，隨著教育獨立意識的深入和高等教育的進步，大學自治成為了這一思想的現代化產物，業界對此的呼吁聲漸高。現代大學機構在改革中不斷完善，這使大學具備了不依賴政府、獨立自治的能力。同時，法律賦予了大學自主辦學的權力，讓大學自治的實現有了法律基礎。盡管從客觀層面來看，大學自治的條件基礎、發展前景都是樂觀的，但主觀上大學的自治能力有待提高。長期以來由于受到政府宏觀管理的影響，大學已經習慣了按照政府指示處理事務的方式，雖有自治的想法，但都缺乏自治的實踐。因而，大學應當嘗試著離開政府的“庇護”，自行管理內部的事務，自主招生、改革教育手段、開發優勢學科等，將自主權最大化，利用內部的人力物力建設獨立自由的大學。

（三）增強社會參與度，實現分權制衡

社會在政府與大學的權利博弈中處于調停者、監督人的地位，且強大的社會力量能夠對政府權力的行使產生制衡，對大學的自治起到扶持作用。當政府與大學之間的矛盾出現白熱化時，社會能夠以客觀公正的態度緩和二者的沖突關系，有效地維持政府與大學權利的平衡。所以，社會廣泛參與高等教育活動，與政府、大學三者構成分權制衡的態勢，這對分類管理中政府與大學的權利平衡具有不可忽視的作用。

一方面，政府需要拓寬社會參與的渠道。盡管在分類管理政策中政府鼓勵社會成員參與高等教育活動，私人辦學、多方評估、校企合作等，這些舉措也的確為高等教育注入了新鮮的血液，刺激了辦學的靈活度，但從某種意義上說，現有的社會參與依舊受政府干預的較多，參與方式較為單一，社會力量難以得到真正的施展。作為第三方的社會應當擁有更多的機會深入到高等教育內部，而非僅僅扮演政府代理人的角色。這就需要政府專門為社會辦學創建平臺，構建社會參與高等教育的完整體系，在辦學目標定位、人才培養計劃、課程設置結構、教學評估標準等方面考慮社會成員的意見，給予其參與高等教育活動各個環節的機會，維護其參與者和監督者的雙重身份。

另一方面，大學需要增強社會力量辦學動力。從目前大學利用社會力量辦學的現狀來看，多是采取吸引投資、校企合作、定向培養等一些老套的方式，而這些辦學形式背后的核心問題則是社會辦學流于形式，大學的社會動員力依舊薄弱，阻礙了大學自治的實現。因此，大學需要重新反思其社會動員力，可以通過擴大學校的社會聲譽吸引社會力量，并以合作共贏為基礎與第三方達成協議；還可以采取成立校董會的方式，成員構成除了大學師生、家長之外，招納社會名流、捐資辦學者、普通公眾等部分社會成員；[6]此外，大學可以組建社會監督委員會對其內部的教學管理、教育質量、科研開發進行有效監督，及時獲得反饋意見。

總而言之，在高等教育分類管理政策下，政府雖處于統籌地位，但大學的主體能動性使其具有一定的自治能力。分類管理的矛盾核心在于政府與大學的利益關系處理問題。因此，只有在二者之間形成權利的制衡才能構建和諧的“府學”關系，從而突破高等教育分類管理的瓶頸。

[1]Philip G.Altbach．Differentiation Requires Definition：The Need for Classification in Complex Academic Systems[J]．International Higher Education，2002，winter（2）．

[2]潘懋元.分類、定位、特點、質量——當前中國高等教育發展中的若干問題[J].福建工程學院學報,2005,3（2）．

[3]劉向東,呂艷.高等學校分類的實證研究——基于75所教育部直屬高校和19所地方共建高校的分析[J].清華大學教育研究,2010,（4）．

[4]鄧萬友.構建我國適應社會發展的現代化高校教育評估體系[J].教育探索,2007,（1）．

[5]賀利.保持政府與大學之間張力的平衡[J].當代教育論壇，2005,（21）．

[6]肖敏.我國大學與政府關系研究[D].青島大學,2009．

Choke Points of Sort M anagem ent of Higher Education: Government Overall Plan and Right Gam e of University Autonomy

WANG Ya-ting
（Institute of Higher Education,Yunnan University,Kunming 650500,Yunnan）

Faced with an increasingly larg e and complex system of higher education,the implementation of sort management of higher education is an effective path for the common development of different types of colleges and universities.However,the core issue of sort management policy is how to balance the relationship between government overall plan and university autonomy, which embodies in target location,specialty and teaching assessments.In the right game of the two parties,dynamic equilibrium,their duties and separation of powers are needed to achieve through keeping management tension,clear exercise of right range and social participation enhancement.

higher education,sort management,government overall plan,university autonomy

G640

A

2095-6266（2015）02-019-05

2014-12-16.

王雅婷（1991－），女，安徽蕪湖人，碩士研究生，主要從事高等教育研究。