市場經濟下我國政府職能定位轉變與社會關系重構

■ 潘麗麗（黃河科技學院 鄭州 450005）

世界經濟全球化的發展，為各國經濟帶來了發展機遇，也使各國面臨更大挑戰。探索政府體制如何適應和推進經濟的發展，就成為各國改革的重點。我國作為社會主義國家，在沒有任何經驗可借鑒的情況下，三十多年來的經濟體制改革取得了巨大成功。相比經濟體制改革，我國的行政體制改革明顯滯后，滯后的行政機制已經影響了全面深入經濟體制改革的順利進行，行政體制改革的方向成為發展社會經濟的重要研究課題。

行政體制改革是經濟體制改革的保障

行政管理，就是我國國家機關為實現國家職能與國家利益，通過運用行政權利執行與指揮的各種行政活動。行政權力，是國家賦予各級行政機關在職權范圍內行使相應的國家權力，授予其屬下工作人員相應的工作職權，從而保證國家法律、法規得到嚴格的貫徹與執行。其活動形式通過各種規范的行政行為來實現（馬嶺，2011）。行政管理體制，是我國社會主義政治體制中的重要組成部分。

隨著改革開放的深入，經濟的發展需要更加強大的動力，單純的經濟體制改革已經無法適應市場經濟的發展要求，因此，必須更加全面地大力推進各個領域的改革。而行政體制的改革，關系到整個社會體制改革的進行，更是調整上層建筑，使整個社會機制更加適應社會經濟發展的變化，為我國社會主義和諧社會的科學發展提供公共服務的重要保障。

改革開放以來，我國沿海地區的經濟高速發展，而中、西部地區雖然為沿海地區的發展輸送了大量的人力與資源，但由于受行政體制的限制，沿海經濟體制改革的成果并沒能惠及中、西部，造成我國中西部經濟發展嚴重不平衡。可見行政體制改革對經濟體制改革起著關鍵作用。

（一）行政體制改革與經濟體制改革是相互依存的

長期的公有制體制發展道路使得我國的市場體系很不完備，為了發展經濟，政府就不得不投入大量精力承擔起培育市場的重任。而在完成混合所有制的改革之前，作為國有企業的出資人，政府同時又扮演著社會管理者的角色，這樣，政府就必須同時兼顧改革與發展兩方面，兩方面的諸多問題錯綜復雜。作為社會主義國家，我國實施這種體制改革，在世界上沒有經驗可以借鑒，這使得政府的職能轉變問題與困難更加突出。我國實行改革開放政策以來，逐漸發展市場經濟，開放地區的國民經濟飛速發展，隨著經濟的發展，傳統的行政管理體制明顯成為發展經濟的阻力與障礙，社會經濟發展的客觀需要要求建立一個與之相適應的上層行政管理體系，建立科學高效的行政管理機構，以便更好地為經濟發展服務，為我國全面深入的改革開放服務。

（二）行政體制改革與經濟體制改革是相互制約的

在我國，行政體制改革是社會主義市場經濟在發展過程中對行政機制所進行的一種革命性變革，其目的是簡化政府職能、調整政府組織結構、改革政府行為方式、轉變政府工作人員思想觀念等，是為順應市場經濟發展需要所作出的重大變革。在這個過程中，政府內部的一些基本關系需要理順，如黨政關系、政府與市場的關系、立法權與行政權的關系、行政權與司法權的關系等等。這些內外部關系的發展狀況，不僅影響著政府的行政工作，同時也影響著市場經濟的發展。

（三）長期政企不分造成政府機構臃腫、官僚主義嚴重并阻礙經濟體制改革

市場經濟的發展亟需一個與之相適應的、科學高效的行政管理體制來為之服務。隨著世界經濟全球化，世界各國同樣面臨著如何改革現有行政管理體制，以更好地去適應與服務新經濟形勢的發展需要，因此，改革同樣是當今世界各國的發展主題。國情不同，改革的目標與方式也不同，我國的行政機構普遍存在政府部門職能交叉、機構重疊、考核體系不健全等問題，這就造成了權責脫節、工作效率不高，嚴重影響著政府與群眾的關系。同時，公共服務不足，公共資源配置不高，社會保障滯后，使市場經濟發展與整體社會發展不平衡，造成社會矛盾越來越突出，行政體制改革已勢在必行。

由此可見，建立一套適應于服務社會主義市場經濟發展要求的行政機制，將有利于促進市場經濟的發展。建立一個公正透明、行為規范、運轉協調、廉潔高效的公共服務型政府，將大大促進我國經濟體制改革的深入進行。

對于經濟體制改革而言，行政體制改革有其外在與內在兩大方面的必要性。其外在的必要性主要體現為，有利于發展與完善社會主義市場經濟，建立健全市場經濟體制，構建社會主義和諧社會。其內在的必要性主要體現為，有利于行政權力結構的合理劃分，建立科學合理的行政管理價值取向，有力推動政治體制的改革，促進社會主義經濟社會的全面健康發展。

政府職能定位轉變是全面深化改革的關鍵

十八屆三中全會公報對我國全面深化改革、推進國家治理體系完善、提高治理能力的現代化等作出了戰略部署。要全面正確地履行政府職能，切實處理好政府與市場關系，就必須加快政府職能定位的轉變，推進全面深化改革的進行。轉變政府職能，必須科學地界定政府職能，這就要求必須優化政府的組織結構、建立新的行政管理制度，進一步深化行政體制改革。

（一）社會主義市場經濟的建立與完善，要求政府轉變職能定位

轉變政府職能定位，是發展社會主義市場經濟過程中的必然選擇。黨的十一屆三中全會以來，我國進行了全面的經濟體制改革，取得了豐碩成果。但是，在市場經濟的作用下，我國政府職能與市場經濟發展要求的矛盾越來越明顯。經濟的不合理、不平衡發展，不可避免地引發了社會各階層的收入與分配的嚴重不公平，造成社會經濟發展出現周期性的波動，甚至還產生了嚴重的經濟危機，這嚴重影響了黨與政府在人民群眾中的威信。為了糾正社會經濟發展中存在的盲目性，避免社會經濟發展的不確定性，建立與完善社會主義經濟市場，需要通過政府的宏觀調控，來規范經濟體制的改革，也因此要求政府職能做出重新定位。

（二）建立和諧發展的社會主義新制度，要求政府轉變職能定位

制度改革，是一切創新活動的前提，更是經濟體制改革的保障。發展經濟是建立和諧社會的基礎與保障，經濟體制改革需要對原有的經濟結構進行調整，原有的產業結構、金融結構、技術結構、企業結構都將重新洗牌，這樣重大的改革調整，只有通過政府的宏觀調控與指導、政策扶持與幫助等，才能得以完成。在我國大多數企業集團還不夠強大的情況下，我國企業參與世界經濟一體化的貿易活動，需要政府從宏觀上整合、配置、優化資源，積極協調發展國際經濟關系，幫助我國企業獲取國際市場優勢。這就要求政府必須建立科學、民主、合法、靈活、高效、廉潔的運作機制，切實履行調節社會經濟、監管市場、服務與管理社會的職責，對社會秩序、社會教育、勞動就業、生態環境、公共交通、醫療衛生、福利保險等各項社會公共事務、社會公益事業負責。在新時期，政府是社會的治理者，因此要求政府職能做出重新定位。

政府職能定位轉變需要處理好三重關系

（一）政府主導與市場經濟的關系

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用。這為我國的深化改革指明了政府與市場的關系，即以政府為主導、以市場經濟為核心，以經濟體制改革為重點。政府職能定位的轉變也要圍繞這一方針來進行。

處理好政府與市場的關系，是進一步深化改革的關鍵。一個公平的市場環境，將通過激烈的競爭，優勝劣汰，使整個社會經濟活動的效率與效益在競爭中不斷提高；產品質量與服務質量不斷優化；技術進步，成本與能耗降低；管理創新，勞動者的專業素質與文化素質提高；實力增強，企業的競爭力與可持續發展力強大。而一個良好的政府職能定位，應該是保證與保持社會宏觀經濟的穩定、維護與優化社會公共服務、加強市場的監督與管理、保障市場的公平競爭，從而推動整個社會的持續發展。

在過去三十多年的經濟體制改革實踐中，雖然我國經濟發展迅猛，但我國政府基本主導著經濟市場的發展。盡管市場機制也發揮了重要作用，但并沒有從根本上主導經濟市場，使得市場機制的積極作用發揮受到限制。政府在處理與市場的關系中，存在很多越位與缺位現象。政府的越位，很大程度上影響了市場機制的積極調節作用；政府的缺位，則造成政府治理的弱化。

明確了核心問題就是處理好政府和市場的關系，也就明確了政府職能定位轉變的方向，即建設公共服務型政府。第一，充分發揮政府職能，為市場經濟發展營造一個公平競爭的市場環境與科學合理的制度環境；第二，要強化政府在中長期經濟發展戰略中的職能，加強在宏觀調控上的職能作用與市場監管職能作用；第三，實現政府治理，從宏觀上做好長期監管經濟市場的發展戰略。

明確經濟體制改革是全面深化改革的重點，也就明確了政府職能定位轉變的目的。第一，中央政府要從宏觀上調控經濟，以保持我國宏觀經濟的穩定運行；第二，加強與推進社會公共服務，改善社會公共福利，發揚社會主義的優越性；第三，加強市場監管，建立公平競爭的市場秩序，維護社會主義市場環境；第四，完善社會治理機制，促進整體社會的和諧與進步；第五，加強能源保護，維護生態環境，造福子孫后代。

明確市場在資源配置中起決定性作用，也就明確了政府職能定位轉變的目標。第一，完善市場體系，建立公平競爭的市場環境，促進經濟體制改革的深入持久進行；第二，理順在發展中政府與市場的關系，深化行政體制改革；第三，建立平等競爭原則，激發全社會的發展創新潛力；第四，促進經濟轉型，打破行業壟斷，完善市場經濟體制，建立市場新秩序。

（二）政治體制改革與經濟體制改革的關系

馬克思在《資本論》中指出，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。可見經濟體制的改革，是政治體制改革的基礎，而政治體制的改革，又是經濟體制改革的保障。國家的政治體制決定了其行政機制的特點。經濟體制改革的目的就是要尊重市場規律、形成公平競爭的市場環境、建立科學合理的市場體系，促進市場經濟的健康、可持續發展。隨著經濟的發展，行政體制要不斷改進，以更好地適應經濟發展的要求。上層建筑要更好地適應經濟基礎，需要通過行政體制改革來推動。

第一，行政體制改革必須符合經濟體制改革的發展要求。目前，我國的經濟體制改革已經全面深入開展，而行政體制改革明顯滯后。當前的行政體制已經在一定程度上成為經濟體制改革的障礙，加快行政體制改革步伐成為發展經濟的關鍵，這樣我國的經濟體制改革才能夠進一步深化。

第二，行政體制改革必須尊重市場機制的作用。經濟體制改革要充分發揮市場機制的調節作用，就必須由市場來配置資源。而目前的政府職能對微觀經濟活動的干預過多，經常動用行政手段來干預市場，已經妨礙了經濟體制改革的進行。因此，行政體制改革必須尊重市場、服務市場，通過建立完善的市場體系來治理市場，為發展經濟服務。

第三，行政體制改革應引導經濟體制改革健康發展。經濟體制改革的健康發展需要政府、社會與企業的共同協助，在這三者中，政府處于中心位置，各種改革都要由政府來發起，政企、政事、政社等關系要依靠政府的協調與處理，社會公共服務由政府提供，市場秩序與環境由政府維護。行政體制改革是否符合市場經濟規律，直接影響經濟的發展，影響經濟體制改革的健康進行。因此，行政體制改革必須以市場經濟規律為準繩，引導經濟體制改革健康發展。

第四，行政體制改革必須轉變政府職能定位。經濟體制改革是全面深化改革的重點，行政體制改革必須圍繞這個重點來進行，改革的目的是更好地為經濟體制改革服務。這就要求政府必須轉變職能定位，以建立服務型政府為目標，從機構改革入手，積極尋求轉變職能的突破口，建立符合市場經濟發展要求的新機制，為推動深化經濟體制改革服務。

（三）政府職能定位與利益群體的關系

行政體制改革無可避免地會觸及各個階層的利益，在這當中難免會遇到種種困難。如何照顧各方利益，平衡各階層關系，無疑是政府職能定位中最大的難題。經過三十多年的發展，我國逐漸形成了各種利益訴求不同的社會群體與階層，社會利益呈現出多樣化與多元化。在傳統行政關系中，政府與社會團體以及公民之間的關系是不平等的，政府有權根據職能范圍對公民或團體施行命令或進行管制，公民或團體只有服從或接受的義務。在某些方面，政府機關還享有行政優先權，這對公民來說無疑是不平等的。政府權力，是一種國家權力的象征，其本質上是源自于公民權，理應服務于公民權。因此，政府職能定位必須以保護公民權為目的。行政體制改革的關鍵是政府職能定位，政府職能定位的科學合理與否，直接體現國家社會的民主精神。

第一，政府職能的設置，應充分考慮各階層群體的利益，均衡各公共利益與個體利益以及各種個體利益之間的關系。在定位政府職能時，應建立相應的利益表達與利益實現機制，使不同階層與群體、不同地域與個人等的利益能得到表達與滿足，實現民主行政的制度化與法制化。

第二，建立與完善科學的評價機制，讓人民群眾參與評判政府的工作，監督政府部門的工作。建立與完善評價體系，有利于政府廣泛征求各階層、各方面的意見，積極、主動、科學、合理地履行職能。科學合理的評價機制，有利于促進政府職能轉變與科學界定政府職能，從根本上避免行政職能施行過程中的主觀性與隨意性。科學合理的評價機制，才能實現政策、法規等的公平、公正、合理實施。

市場經濟下政府職能定位轉變對社會關系重構的意義

政府職能要隨著社會政治、經濟與文化環境的變化而不斷改變創新。全面深化改革的總目標，是完善和發展中國特色社會主義制度，這將引起社會關系的重構，這就需要相應的重新構建政府職能，以適應深化改革的需要。

（一）政府職能轉變促進制度創新進而催化社會關系重構

社會是國家的基礎和本源，主導著國家的發展。國家與社會關系的調整，首先是從社會機制的變革開始。在市場經濟下，政府職能定位的轉變，促使社會活動主體多元化，社會機體更具獨立性，為社會領域的生存發展創造了制度空間，為各層次社會組織提供了健康發展的制度保障，催化了社會關系的重構。

雖然公民社會是國家的基礎與本源，但公民社會的發展有其自身無法修正的缺陷，這就決定了國家必須通過相應的機制來干預與調節社會，而國家的干預只能通過抽象的立法行為來規范社會成員的行為準則，或協調社會自身無法調節解決的矛盾與沖突。制度與法律是規范社會行為的基礎和保障，國家對公民社會的干預就存在一個界限確定的問題。社會經濟的發展使得社會在變革，構建適應市場經濟發展規律的服務型政府，就必須進行制度創新，將服務的基本理念變為法律和法規，優化政府結構，公開服務流程，掌握社會公眾信息，有效利用社會資源，及時調整服務，從根本上轉變政府職能，構建效能政府；堅持服務社會公眾原則，重構民主化政府；堅持依法辦事，構建法治化政府，為公民社會的多元化發展提供良好的社會環境，保證社會關系重構的順利進行。

（二）政府公共決策職能創新能調節社會矛盾進而推動社會關系重構

在我國三十多年的重大改革措施中，公共政策起到了巨大的推動作用。正是政府決策職能的創新，在構建社會主義和諧社會、維護社會主義社會的公平中起著關鍵的作用。當前，我國的改革進入了核心階段，出現了很多不和諧因素，其根本原因正是制度改革的滯后，造成了制度機制的缺陷與政策缺失，從而導致了制度對社會矛盾調節乏力，各種社會矛盾爆發。可見，科學的政府決策職能創新，有助于實現新的社會關系重構：第一，科學的公共決策職能創新能夠建立公平的社會規則。社會矛盾的調節有賴于健全的社會政策體系，關鍵在于社會公平原則。國家公共政策的制定，其著眼點在于通過政策明確受惠對象，其政策效益的基本點是以社會弱勢群體為中心，通過專業化、規范化的政策體系，保證政策執行的高效、靈活，發揮最大的效果。第二，建立規范的社會協調機制來維護政策體系。規范的社會協調機制，是有效整合社會各階層力量、維護社會穩定的重要手段。其目的是通過制度化的調節，來實現社會權利平等、社會機會均等、社會規則平等等政策目標。這就要求打破原有的單一利益主體格局，發展多元利益主體，建立健全利益協調機制。建立健全充分反映民意的政府決策機制，保證社會利益表達渠道的暢通，使不同的利益主體、不同的利益訴求都能得到完全的表達。建立健全規范化、制度化政策，實現政府功能的重構與整合。建立一套維護社會公正與公平的完整的、科學的、具體的法規與制度保障機制下的政策體系。

（三）構建服務型政府行政責任機制并維護社會關系重構的公正與平等

構建服務型政府行政責任機制，是建設社會主義和諧社會的重要保證，是新時期政府行為主體最基本的責任。根據服務型政府行政責任機制，政府首先要對自身的行為負責，并為社會與公眾提供高效、合理的公共服務。要能有效維護社會公正、建立平等競爭機制，是一個可問責的政府。一個能夠承擔并敢于承擔責任的政府，才有能力杜絕腐敗，承受人民群眾的期望與重托。一個負責任的服務型政府，才能在社會關系重構中維持公正與平等。一個敢于承擔并履行責任的政府，才能對公眾的期待做出良性的反應，合理管理公民的公共生活，在健康發展中構建國家與公民社會的合理新型關系。一個善治的政府，也是一個善于還政于民的政府。政府職能定位的轉變，是為了使社會管理過程中的公共利益達到最大化，建立良好的公民合作關系網絡，在公民中建立對政府權威的自覺認同，促進公民積極參與國家管理，構建一個完全的公民社會，實現政府治理的真正善治。

（四）大力發展社會組織是轉變政府職能的關鍵

隨著我國政治體制改革的深入，我國市場經濟已經逐步完善，我國社會組織也蓬勃發展，社會組織在經濟社會的發展中作用逐漸顯現，政府、企業、社會組織逐漸形成三元并立的社會結構，社會經濟的發展要求政府與社會組織密切合作。

社會組織，可以真實反映公民的利益訴求，可以監督與促進政府的行政工作，它充當著政府與公民之間、公民利益與市場利益之間的中介，并協調公民、政府、市場之間的關系，是我國社會主義和諧社會中的重要部分。目前，我國的社會組織發展還相對滯后，需要政府的扶持與幫助，轉變政府職能無疑是促進與完善社會組織發展的重要保障。建設社會主義和諧社會，需要在政府的有效領導下，有序發展經濟市場，同時鼓勵社會組織積極參與社會建設，形成政府、市場、社會組織相互促進、互相幫助、相互包容，共同承擔社會主義建設的發展局面。

社會組織是社會體系中互相聯系的橋梁與紐帶，它承擔著政府向社會分化的職能，承擔著政府、社會、市場的紐帶職能，與政府一起共同建設社會。在深入改革的發展中，政府職能定位的轉變，需要各層次社會組織的積極參與；社會組織的建立、發展與完善，則需要在政府職能定位的轉變中才能更好實現。

轉變政府職能定位是重構社會主義和諧社會關系的核心

和諧社會標志著我們國家已經進入到多元中心時代。和諧社會建設，正好適應多元化社會的發展需要，以人為本與科學發展觀要求轉變政府職能定位（李先波，2005）。

（一）轉變政府職能定位是進一步完善市場經濟體制的內在需要

改革開放以來，隨著經濟的發展，我國的政府職能定位也在不斷轉變，以適應改革開放與現代化建設的發展要求。由于政治體制改革的滯后，我國的政府職能定位轉變也滯后于經濟體制改革，政府對微觀經濟干預過多、管理配置資源的范圍過大、社會公共服務供給不足，使得政府總體上對市場的監管與社會管理相對比較薄弱。

社會主義市場經濟的發展，要求政府服務市場主體，保護市場主體，維護市場發展的公平競爭秩序，有效激發社會財富的創造。這就需要政府轉變職能定位，為市場主體的發展開發空間，為社會整體發展創新活力。政府職能定位轉變，就是把市場調節職能交給市場，更多地做好社會公共服務，維護社會公平競爭環境，為市場主體創造良好的發展環境，大力推進社會主義市場經濟體制的不斷發展與完善。

（二）轉變政府職能定位是重構經濟社會結構的迫切要求

三十多年的經濟體制改革，我國社會的利益格局產生了翻天覆地的變化，思想觀念的變化更深刻，社會結構變化巨大，各方面的發展取得了巨大的進步。同時，隨著經濟的發展，社會競爭更加激烈，市場機制的調節作用更加明顯化，社會利益主體更加多元化，社會群體利益的訴求更加差異化，政府與市場的關系更加復雜化，政府的管理出現了諸多的新情況與新問題：社會公共服務的多樣化需求全面增長，壓力日益增大；社會流動人口規模迅速增長，規模迅速擴大；區域經濟發展與群體利益差別巨大；互聯網發展迅猛，信息傳播爆發；資源與環保問題日益嚴峻，群體事件增多。整個經濟社會的結構被重構，這一切使相對滯后的行政體制改革無法適應，這就要求政府轉變職能定位、強化公共服務、加強社會管理、增強環境保護等，創新社會管理的方式，為社會提供高效、合理的公共服務，滿足人民群眾提高生活質量的需求。

（三）轉變政府職能定位是構建社會主義和諧社會的根本要求

黨的十八大報告明確了堅定走中國特色社會主義道路的決心，指出要廣泛地讓人民群眾參與國家和社會管理，推動社會和諧發展。隨著人民群眾物質生活的提高，人民參與社會管理和提升自我價值的意識越來越高，民眾的民主意識、社會監督意識不斷增強。如何發揮公眾力量，調動公眾自我管理、自我服務的積極性與能動性，充分體現以人為本、公共治理的和諧社會風貌，就成為轉變政府職能定位的根本要求。構建和諧社會，就必須通過轉變政府職能定位，給予社會組織在社會發展發揮積極作用的空間與機會，充分體現公眾利益訴求的自由。

構建和諧社會要求實現公共治理和諧，建設和諧社會要求建立服務型的政府職能，因此，轉變政府職能定位，是建設和諧社會的根本要求。一方面，政府職能的合理定位，有助于加快和諧社會建設；另一方面，如果政府職能定位不合理，將會阻礙和諧社會的建設。

構建社會主義和諧社會，是實現政府社會治理的重要目標。當前我國社會處于發展的轉型期，行政體制改革的滯后使得社會不和諧的局面不斷出現。十八大的召開為我國的深化改革指明了方向，重申建設社會主義和諧社會的執政理念，強調轉變政府職能定位，建立與完善公共服務型政府機制，為經濟體制改革的全面深入進行服務。

縱觀我國國家與社會關系的發展歷程，行政體制改革經歷了從二十世紀六十年代的新公共行政參與式治理到八十年代的新公共管理績效式治理，再到現代的善治理論，從人治政府到法治政府，從集權政府到分權政府，整個發展過程彰顯了我國國家與社會的關系是從保守、封閉，逐漸走向開放、包容。我們強調轉變政府職能定位，就是要求政府在社會發展中更加開放，以責任性、透明性服務于社會主體的發展，為社會提供高效合理的公共服務。我們強調社會關系重構，就是要求政府在社會治理與公共事務管理上，以合法性、包容性接受民眾的監督，在充分考慮民眾利益訴求的情況下，建立善治政府，構建和諧、穩定的國家與社會關系。

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