當代經濟法制創新與政府管理職能的規范化構建

■ 陳艷風（洛陽師范學院政法與公共管理學院 河南洛陽 471022）

十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更大程度更廣范圍地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發揮政府作用。隨著市場經濟體制的不斷完善，政府與市場主體間發生了較大變化，政府已無法僅通過行政干預的手段來優化市場資源配置、消除市場機制的脆弱性。這直接推動著政府管理經濟角色和職能的轉變，從“全能政府”向“有限政府”、“責任政府”、“服務政府”逐漸轉型，從而推進中國法治經濟建設的進程。同一背景下，中國當代經濟法制也經歷了從無到有，從模仿借鑒到創新，對政府管理職能的規范化提出了更進一步的要求。本文對經濟法的定義、功能、原則等相關基礎知識不再一一贅述，直接從經濟法制創新與政府管理職能間的關系入手，通過文獻研究、內容分析等研究方法闡述經濟法制創新背景下政府管理職能上存在的不當行為，并為政府管理職能規范化構建提供建議。

當代經濟法制與政府管理職能的關系

政府與經濟關系是經濟法的出發點之一，二者關系尤為密切，其中經濟法制與政府職能的關系又是其較為重要的部分。

（一）政府須依法實施經濟管理職能

經濟法制度創新所謀求的目標是：“政府依法管理國民經濟，協調市場經濟正常運行”（陳宇翔，2012）。其實質在于：經濟法應以社會整體利益為立足點和落腳點，以法律的形式反映政府對市場經濟的影響，是政府管理、協調及維護經濟關系的基本準則，是政府管理職能實行的重要手段，其核心內容是權利義務關系。與此同時，政府管理職能直接涉及到經濟法的執法、司法等重要環節，是經濟法實現的保障和基礎，兩者相輔相成，缺一不可。

由于權力對市場機制有著先天的雙面性，加上長期計劃經濟體制等因素的影響，這就從根本上決定了政府實行管理職能時必須依法辦事、依法管理、執法必嚴地處理市場問題，才能較好地把握住經濟法產生的核心，并對現實中的經濟現象做出合理解釋與適度調節。

（二）經濟法規范政府的經濟管理行為

協調政府與市場主體間的雙方利益是當代經濟法的基本價值所在，經濟法明確政府作為市場的管理者，它理應堅持“適度干預原則”，控制行政權力干預，讓市場能夠發揮作用，對于市場無法調整的領域則應積極地做出調整，做到有所為有所不為，彌補市場功能的缺位。

政府經濟管理職能是一種針對市場失靈行為而采取的協調措施，究其根本在于保證全社會增量利益關系的可持續發展。然而，作為市場管理者的政府，也是一個“經濟人”，存在偏離社會利益的非理性。政府同樣存在失靈行為，與市場失靈相比較，對“政府失靈”的規范往往因為政府本身是規范的制定者而存在困難，更需要經濟法制的規制與規范。

經濟法制背景下政府管理職能存在的不當行為

（一）缺乏必要的法律程序和法律約束

雖然我國市場經濟體制已基本確立，但轉軌遠未完成，其中一個重要體現是在不少政府部門，尤其是地方政府仍延續了計劃經濟時代的不良作風，或因實際經濟利益的驅使，實行經濟管理職能時并未依法管理，執法辦事。由于政府在履行經濟管理職能時缺乏合乎法理的程序、規則或約束，這在很大程度上容易導致政府在宏觀調控上出現不連續、不協調、不統一、不規范等問題，以及各級機關因逐利心理而產生各類問題。以振興東北老工業基地戰略為例，它給當代老工業企業帶來了各種補貼、津貼、稅收優惠等系列優扶措施，當時不可否認的是陷入了“跑部進京”的怪圈：不少資源型城市為申報資源枯竭型城市取得相關利益而不斷“跑部進京”。究其主要原因在于當時這個戰略對于優扶措施的對象及條件缺乏明確詳細界定的法律標準，以及各城市政府作為“經濟人”的趨利心理而導致。

此外，政府內設機構存在責權不明、職責交叉、權責脫節、職能重疊、效率不高、相互推脫責任等問題，政府部門在面對利益與責任、權力與義務的選擇時，從“經濟人”的角度通常是選擇能實現自身利益和權力的最優化以及責任和義務最小化的方案。因而，不難理解存在經濟法制難以觸及的監管空白，這也嚴重制約市場機制效能的發揮，妨礙國家經濟調節職能的實現。

（二）政府的“缺位”

政府的“缺位”是就政府經濟管理職能的應作為而不作為而言的。由于市場先天具有盲目性、唯利性、滯后性等特點，很難達到資源有效配置的目的，不可避免地存在競爭不充分、公共物品不充分、信息不對稱等障礙或缺陷，僅依靠自身難以克服。同時加上我國目前較為復雜的經濟狀況、社會狀況及思想原因，市場經濟秩序存在混亂現象也是在所難免，僅僅依靠市場自身進行自我調節來配置社會資源是不現實的，易導致市場失靈，這需要政府調控這只“無形的手”同時起作用來達到資源配置的優化。

從實踐來看，政府管理職能要切實轉變到管理和調控經濟上來，逐漸轉型為服務型政府，還有賴于管住、管好本分的事，盡量減少政府管理“缺位”現象。比如，相關行政機關部門對于符合法定條件的公民、法人等在進行申請頒發資格證書或登記有關事項時，并未依法按時受理、審核、頒發等行為就屬于“不作為”。這通常是政府行政部門的失職、瀆職行為。近年來看，公民、法人等因行政部門失職行為而狀告政府職能部門的案件逐年增多，在一定程度上是對政府經濟管理職能有效實行的有力督促。

（三）政府的“越位”與“錯位”

作為“經濟人”的政府及其官員對公共權力與義務的不同偏好決定了政府實現國家經濟調節職能時，必然存在缺位、越位或錯位的現象（孫月華，2013）。“越位”是指政府部門或行政機關在經濟管理過程中超越了其權力和職責范圍，對于本該不應管的事進行了管理。而“錯位”，主要是指政府在行使管理職能時，存在身份沖突、職權沖突等問題。比如，政府與企業間職責不分、責權不明，不少時候政府既是管理者，又是被管理者?！霸轿弧薄ⅰ板e位”導致濫用職權，而濫用職權屬于亂作為。

關于“越位”與“錯位”的例子有，比如，政府部門或行政機關對企業合法的自主經營權進行干預或侵犯，或以各類理由擅自調整、變更或廢止合同等。不解決好“越位”與“錯位”問題，若要使行政權力要與商業利益徹底脫鉤，各級政府要與各類生產經營活動和中介機構徹底脫鉤，是難以實現的。

基于經濟法制創新的政府管理職能規范化構建

國務院相關規整市場經濟秩序的文件多次強調：“規范市場經濟秩序，首先要規范政府行為”。而從經濟法的角度對此類問題進行規范需把握住兩個方向：

（一）程序性上的規范

程序性上的規范則主要強調政府干預在范圍、程序乃至方法上的規范性，以及合法合理，最終形成適度干預和調節。當然僅依靠經濟法的力量是不足的，還需借助于憲法、行政法等來共同實現對 “政府失靈”的規制。

1.依法管理，依法辦事。經濟法治原則要求政府履行國家經濟調節職能必須有所作為，政府調節或干預市場必須依法辦事也是法治經濟的應有之義。市場經濟中，由于市場主體追求自身利益最大化的逐利天性，若對此不進行約束，必會導致個人利益與集體利益、個人利益與社會整體利益發生沖突，進而引發市場失靈、社會失信等系列問題。因而，政府部門需要以經濟法為職能行使依據，尋求各方利益的平衡點，并保障其良性互動。

政府的經濟管理職能權限來源于法律授權，其行使過程中也必然要依法管理，依法辦事，受到法律的限制。因為授權本身即已構成政府權力的法律限制與約束，其行為活動也應以經濟法明文規定為基準。在法理中，權利與義務是法律的核心內容，缺一不可的，這就決定了政府在被授權行使管理職能時，同時也對政府的義務有明確設定，進而也決定了政府在行使管理職能時必須依法管理，依法辦事。

2.經濟管理法律政策公開透明。政府實行經濟管理職能的根本目的在于通過制定相關政策及法律法規，規范市場主體的行為活動，營造公開、公平、公正、有序的競爭環境。市場經濟是法制經濟，經濟法要想起到較好的指引、教育、強制等作用，創建良好的市場環境和秩序，還有賴于公開、有序、透明的法律環境。公開法律政策、透明執法、透明司法，是市場主體進行經濟活動的必需條件，也是公民應享有的知情權。

經濟管理法律政策的公開透明也是加入WTO和經濟全球化的要求和趨勢，新形勢下要求更加科學、合理、高效、透明的政策法律環境。透明度原則不僅僅要求法律、規則的公開和通知，更對實施這些法律、規則程序的公開性有更進一步的要求。法律、政策實現公開、透明，不能搞“暗箱操作”，不能以政府部門或個人權利直接干預經濟事務，或作為處理經濟事務的依據。以行政許可為例，目前實行公開招投標或公開拍賣的只有比例較少，行政機關具有很大的決定權，并且大多是通過不公開程序由辦事人員或負責人自由裁量確定的。

（二）實體性上的規范

實體性規范上主要表現為經濟法明確規定政府的經濟職能、地位、作用，確認包括政府部門在內的各經濟法律關系主體的經濟職權、職能、權力與義務，促使政府角色從“全能政府”向“有限政府”的轉變（程信和，2000）。

1.明確權利與責任。政府管理職能的權力與義務、權利與責任是相互聯系、統一的。對于管理職能行使得當的行為建立激勵機制；反之，對于“缺位”、“越位”、“錯位”等失職行為或其他不當行使權力的行為，應當追求相應責任。對于我國而言，要實現真正權責明確、有規劃地放權：政府將決策權、經營權等交回給企業，應由中介組織管理事項交給相關機構，群眾自治事項交回給基層自治組織去依法辦理。政府管理職能的行使通過權責的明確分工、監管內容的無縫銜接以及各部門間協同配合處理，還有賴于創建一個相對系統詳明的法律法規責任標準，來滿足當今的需求。

2.改革政府機構。盡管經濟體制已改革多年，但中國政府機構的設置不少仍保留著計劃經濟時代的設置方式，顯然已不能滿足目前的經濟發展和經濟法制創新的要求，需要進行相應的改革。

針對我國的現狀，政府機構改革需從以下兩方面著手：一方面，政府及其下屬部門的管理權責與權限問題，應由有關法律法規予以明確規定。同樣，對于處罰或行政執法也應由具有權限的機關在其法定權力和職責范圍內實施。另一方面，政府部門間在明確職責范圍、合理設置崗位分工的同時，應最大程度地協同配合處理，盡量避免因職能交叉、權責脫節、效率不高、相互推脫責任等問題而造成管理上的重復或疏漏，同時應避免政府或政府負責人替代本應執行此職能的職能部門出面處理或解決事務。

結論

經濟法是政府管理的依據，政府應遵循它的平衡協調原則，公平競爭原則，責權利相統一原則，從事事強制監管的“全能”政府，轉變到巧妙宏觀調控的“有限”政府，這既充分發揮市場的自我調節功能，避免市場失靈，也能較好地平衡各方利益。同時，由于政府既是經濟法制的制定者，也是執行者，本身具有一定的矛盾性，這在很大程度上阻礙了政府管理職能的規范化，也對經濟法制的進一步創新和政府管理職能的進一步轉變提出了新的課題。

1.陳宇翔.基于企業—社會中間層—政府主體框架的經濟法責任研究[J].商業時代，2012（33）

2.孫月華.經濟法的效益價值取向分析[J].商業時代，2013（8）

3.程信和.經濟法與政府經濟管理[M].廣東高等教育出版社，2000

4.湯玉樞.經濟法視野下國家經濟調節職能運行模式[J].求是學刊，2013（5）

5.程信和.政府經濟管理規范化與經濟法制度創新[J].南方經濟，2002（1）