國際視野下的退役軍官安置問題（上）

王法安

我國退役軍官安置工作，黨中央、國務院、中央軍委歷來高度重視，建立了一整套具有中國特色的政策法規體系和組織管理體系，對于保障退役軍官權益、發揮其人力資源價值及穩定軍隊干部隊伍都發揮了歷史性作用。新形勢下，退役軍官安置也遇到了許多新情況新問題，出現了不少新困難。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深化軍隊人力資源政策制度改革，深入推進依法治軍，都需要在退役軍官安置問題上尋求法律創新和制度創新，而法律和制度的創新，又必須以新的理念為引領。筆者通過對美、俄、英、法、德、日、韓、印、加拿大、澳大利亞、土耳其、朝鮮等12個國家退役軍官安置的分析比較，從中總結出6個帶有根本性普遍性的問題，以供我國深化相關改革、完善相關法規借鑒參考。

“幫助回歸”——退役軍官安置的本質

這個問題實際上是要回答退役軍官、退役軍人安置是怎么一回事，是一件什么樣的事情，最本質的東西是什么？在已有的研究成果中，對這個問題關注不多，似乎是不言自明、人所共知的事情。其實，這恰恰是退役軍官安置最基礎、最根本的問題，它涉及國家的一切安置政策措施是否符合這項事業所固有的本質規律。

在國外的相關論著中，有一種解釋最能體現這件事的本質，這就是軍事社會學的解釋。軍事社會學認為，軍人退出現役，本質上是“重返民間”，有的叫“回歸社會”“融入社會”，還有的說是“由軍人到老百姓的轉變”，意思都差不多。實際說的是軍人退出現役，是一種社會角色的轉換，是一種橫向的社會流動。這種轉換和流動，首先是一個個個體，其次是一個個家庭，第三是一個龐大的群體，第四還是一個連續不斷的過程。所謂退役軍官安置，說到底就是要幫助這樣的一個個個體、一個個家庭、一個龐大的群體連續不斷地順利實現“重返民間”“回歸社會”“融入社會”。這里，關鍵是“幫助”這個詞。在一些大國，退役軍人安置涉及幾十萬、幾百萬、幾千萬人口，要解決他們的就業、教育、住房、醫療、養老等一系列民生問題，而且要持續不斷地解決，這既是一項巨大的社會事業，又是一個復雜的系統工程。美國把退役軍人安置，定位為援助退出現役的軍人及其家庭實現“重新回到平民生活”的過渡。據此，美國以立法形式規定必須為退役軍人提供“過渡援助”服務，國防部于上世紀九十年代開始實施《軍事人員過渡援助計劃》（1993年）。1這是一個計劃體系，從國防部到各軍種部、各部隊所駐的軍事基地，都有各方面的實施計劃，從退役準備開始，包括退役咨詢援助、心理調整援助、就業選擇援助、教育援助、家庭援助等，直至保證其應該享受的各種權利得到落實，而且，這種援助是一對一地要貫徹到每個人、每個家庭。可以說，美國退役軍人的安置過程，就是援助其實現向平民生活過渡的過程。

綜合考察世界主要國家對退役軍官安置的基本理念，概括起來就是兩句話：退役的本質是“回歸”，安置的本質是“幫助回歸”，安置工作的最高標準就是“保證順利實現回歸”。認清退役軍官安置的本質十分重要，它可以引導我們回到這項工作的“原點”上來，促使我們從“原點”出發審視我們的安置政策和安置工作，把工作重心放到幫助退役軍官解決好因職業轉換而帶來的就業、住房、醫療、子女教育、養老等各種回歸社會的實際問題，進而謀劃新的安置政策和安置工作思路。

“犧牲補償”——退役軍官安置的核心理念

按一般意義講，人們在社會生活中的角色轉換和橫向流動，是很正常的事情，那么為什么退役軍官在這個問題上就必須幫助呢？這涉及退役軍人安置的核心理念，即“軍事補償”。發達國家講的“軍事補償”，也叫“特殊犧牲補償”。“特殊犧牲”理論，是由德國行政法學家奧托·邁耶于19世紀末首先提出來的。他認為，每個公民都應該平等地享有各種權利，為了實現這些權利又必須在一些方面“受到限制或剝奪”，當這種“限制或剝奪”普遍地加在每個公民身上時就應該被認為是“必須容忍和承受”的，但當這些“限制或剝奪”不具有社會普遍性，而僅僅是一些個案，僅僅發生在一部分人身上時，這些公民因此而受到的損失就構成了“特殊犧牲”。由于這種“特殊犧牲”是為了實現公共利益而造成的，所以作為公共利益代表的國家就必須給予相應補償，否則就違反了憲法所奉行的人人權利平等的宗旨。2類似的理論，在西方其他國家也非常明確，在法國叫“公共負擔平等”理論，在美國叫“軍事補償”原則。不管怎么表述，其基本精神是一致的，就是個人只要為公共利益付出了別人沒有付出的額外代價，就應當獲得相應的補償，這種補償不是社會的慈善救濟，也不是全體公民普遍享有的那些社會福利，而是專門給予“特殊犧牲”者的物質的和精神的回報。

應該說，這一理論是西方國家退役軍官安置的核心理念。在這一理念指導下，退役軍官乃至所有退役軍人凡因服役而給個人和家庭回歸社會所帶來的困難，政府都有責任、有義務幫助解決，以此形成了安置退役軍官的各種法律法規和政策措施。從對12個國家退役軍人安置情況的比較分析中可以看出，對“補償”理論理解得越深刻、貫徹得越全面，其對現役軍人的服役保障就越好，相應地對退役軍人的安置也越好。美國在傳統上是反對常備軍的，其社會價值也是鄙視軍人的，但二戰之后為了實現全球利益，成為貫徹“軍事補償”理論最充分的國家。他們認為，美國所實行的兵役制度，實際上是選征制，并不是每一個應征公民都公平地承擔了兵役義務，軍人所從事的職業，是以隨時準備犧牲生命為代價的高危險職業，即便是像醫生、律師、牧師這樣的軍地通用專業人員，在軍隊工作也與在地方工作所付出的犧牲完全不一樣，必須給予充分合理的補償，甚至認為軍人的犧牲單靠金錢無法完全補償，還應給予國家的褒獎和社會的尊敬。所以，美國現役軍人的工資福利待遇和社會保障在全世界處于很高的水平，對退役軍人的安置服務也是做得最好的國家之一。

對于發達國家的軍人“犧牲補償原則”，過去我們并不十分認可。我軍是黨絕對領導下的人民軍隊，軍隊的宗旨是全心全意為人民服務，軍人作出的一切犧牲奉獻都是為了人民的利益；黨和國家給予軍人較高的社會地位和工資福利待遇，被視為優待、優撫，是關心愛護，是鼓舞鞭策，是擁軍優屬。因此，我們的安置政策在很大程度上是基于對軍人的“優待”和“照顧”，這與西方國家所奉行的“補償原則”有很大不同。西方國家強調“特殊犧牲補償”，其背后隱含的是公民權利平等的法制原則，實際上是通過政府將其他公民讓渡出的一部分權利轉交給軍人，以補償其因捍衛公共利益而喪失的個人權利。這種補償對于軍人來說，不是受誰恩賜照顧，更不是接受慈善救濟，而是天經地義應該享有的特殊權利；對于政府來說，不是可做可不做、可多做可少做，而是必須做、必須做好。在新的歷史條件下，在市場經濟利益多元化條件下，在推進依法治國、依法治軍的深化改革中，我們有必要確立“軍事補償”原則，使之成為現役和退役軍人能夠充分享有的法定權利。

政府主導——退役軍官安置的責任主體

既然軍官退役回歸社會必須得到幫助，那么由誰來幫助呢？理所當然應該是政府。按照“特殊犧牲補償”理論，對軍人的補償應該由全體公民平均分擔，但公民已經通過納稅和選舉把一部分財富和權利讓渡給政府，政府是公共利益的代表，掌握著國家公共資源，不僅有義務而且有條件履行好對軍人回歸社會的幫助之責。所以，在西方大國退役軍人安置的主體責任者是政府，其中中央政府又負有全面的最大責任。當然，軍隊也擔負重要責任，社會各種力量也給予積極支持，再加上退役軍人自身主動適應、主動轉變，這樣就能形成了“四元合一”的疊加效應。

從體制上看，各國實現政府主體責任的組織架構差別較大，大致分五種類型或者叫五種模式3。一是設專職機構集中統管的“事務部”模式。主要是美國、加拿大、澳大利亞，在政府單獨設立退役軍人事務部，統一管理所有退役軍人的所有退役服務保障事務。國防部主要是編制退役安置計劃、向國會提出相關立法建議，以及做好其他需要軍方承擔的工作。二是國防部主導的“軍政一體”模式。主要是英、法、德、印等國，在國防部設立退役軍人安置機構，并在各軍種部設立相應機構。國防部既是政府部門又是軍隊的最高領導指揮機構，既負責編制退役安置計劃，又負責提出立法建議、制定相關政策、協調政府其他部門并組織具體安置工作。三是專門委員會統一領導的“委員會”模式。主要是俄羅斯、韓國、土耳其等國，在政府總理（或副總理）主持下設有專門委員會。俄羅斯叫“俄聯邦軍人社會問題委員會”，第一副總理任主任，國防部、財政部、勞動和社會發展部、教育部等負責人參加；韓國在總理室下設“退役軍人支援委員會”，國務總理任委員長，國家報勛處處長任干事，政府各有關部門負責人任委員；土耳其在全國設退役軍人代表大會，其下設“全會”和“領導委員會”、監察委員會，其中“全會”20人，包括國防部、財政部、國家審計署、銀行和證券協會、總參謀長、軍種司令、憲兵司令及國防部總參謀部的人事、后勤、財務、衛生、法律等部門負責人。實行委員會模式的國家都把退役軍人安置工作提高到政府總理直接領導的更高層次，其權威性更高，協調功能更強。四是分散管理模式。主要是日本，在內閣設有“自衛隊離職者就業協會”，包括人事院職員局局長、總理府人事局局長、防衛省人事教育局局長等，負責審查安排退役軍人就業；防衛省人才培養課設就業援助計劃室，各軍種和部隊設相應機構，負責組織退役軍人再就業培訓；內閣總務廳優撫局負責退役軍人年金支付；厚生省社會救助局負責退役軍人亡靈追悼。五是朝鮮模式。在勞動黨中央統一領導下，軍隊設軍事動員部，負責組織安排退役軍人轉入地方，地方各級黨委干部部負責退役軍官安排工作。

盡管各國的情況差別很大，但有兩點是共同的。一個是，由于退役軍官安置涉及軍官及其家屬在回歸社會過程中的許多問題，單靠政府某一個部門或單靠軍隊做工作根本無法完成，必須由政府多個部門參與及從上到下各級政府協調行動才能把事情辦好。另一個是，正是因為這項工作涉及的部門多、環節多、矛盾多，才需要一個職能和權力相對集中的主管機構，這個主管機構要具有較高的權威，不僅能夠協調政府內部各相關部門，而且能夠協調軍隊與政府的關系，還要能夠對地方各級政府和企業擁有指導督察的權力。從這個意義上講，事務部模式、國防部模式、委員會模式都具有這樣的優勢。

“兩全覆蓋”——退役軍官安置的范圍

這里涉及“大安置”還是“小安置”的問題。發達國家都是“大安置”，即“兩全覆蓋”。一是在安置對象上全覆蓋，包括退役的軍官、準尉、士官、士兵、傷病殘軍人和軍人家屬、遺屬，共七類人員；二是在安置內容上全覆蓋，包括國家對退役軍人褒獎榮譽授予、退役軍人及其親屬的再就業服務保障、退役軍人及其子女的教育服務保障、退役軍人的住房援助、退役軍人及其親屬的醫療服務保障、退休軍人的養老服務保障、傷病殘軍人及其親屬的特殊服務保障、退役軍人的社會保險服務、退役軍人家庭援助服務（包括家庭遷徙）及退役軍人殯葬服務保障（提供國家公墓）等十個主要方面。這些內容涵蓋了退役軍人回歸社會需要政府提供幫助和給予保障的基本問題，包括了衣食住行、生老病死、就業上學等。需要指出的是，發達國家的“兩全覆蓋”在管理上是集中統一的，實行的是一套組織系統、一套政策制度、一套法規體系，而且一些基本制度一旦形成就保持相對穩定性和連續性，即便有所變動也多是微調或補充完善，很少出現大的“翻燒餅”。這樣的制度安排和內容設置，是和前面講過的安置工作本質和犧牲補償理念緊密聯系的，是這些理論觀點的實際體現。在發達國家的相關法律法規中，強調最多的就是“服務”，為保障退役軍人回歸社會提供各種應該的必需的服務，因為政府認為這些人員回歸社會遇到的各種困難，是由于他們從事的軍事職業的特殊性造成的，不是個人原因造成的，所以政府必須對所有人員、所有困難提供幫助服務。這也是值得我們反思的一個很重要的問題：我國是“大安置”還是“小安置”？是集中統管還是分類、分段安置？是政策連續性還是政策多變？從這些反思中，恐怕能夠找到我國安置工作面臨諸多困境的深層原因。

就業為主——退役軍官安置的重心

這個問題涉及對退役軍官回歸社會怎么個幫法，是授之以魚還是授之以漁？是輸血還是造血？

在12個國家中，除朝鮮以外，11個國家共同的一條就是政府不負責給退役軍官安排工作，但這并不等于不幫助就業。相反，幫助就業成了他們全部安置工作的重中之重。在這11個國家中，對退役軍官的安置有“三個為主”，即在所有安置內容中以幫助就業為主，在所有幫助就業措施中以就業培訓為主，在所有就業培訓中以政府組織培訓為主。4

幫助就業為主。大體有六種方式：

一是復職。多數國家規定，退役軍人入伍前已經就業的，退役后如果本人愿意，必須允許回到原來的工作崗位，任何人、任何單位不得以任何理由拒絕。

二是預留崗位定向招聘。主要有美、德、印三個國家。美國《退役人員優先權法》規定，退役軍人及符合條件的配偶、遺屬到政府部門工作享有優先權，在職業競爭考試中增加10分，政府雇用警衛、電梯操作人員、通信員、管理人員和其他勤雜人員，必須首先從退役軍人中招聘，只有退役軍人不能滿足時才可以從社會上招聘。德國規定，政府機構中低級官員空缺職位的1／6、中級官員空缺職位的1/9必須為退役軍人保留，服役超過12年的合同制軍人退役后持軍隊開具的“特許證明”，無需考試就可以進入這些崗位。英國規定，私營企業必須保留5%的招工名額用于雇用退役軍人，雇工20人以上的企業必須接受傷殘退役軍人而且不得隨意解雇，公共電梯操作員和停車場管理員優先由殘疾退役軍人擔任。印度規定，中央機關（由高到低分為A、B、C、D四類職位）C類職位空缺額的10%、D類職位空缺額的20%必須留給退役軍人；公營企業和國有銀行在招收雇員時，三類（中級）雇員名額的4.5%、四類（低級）雇員名額的24.5%也必須留給退役軍人。

三是改轉文職。發達國家國防部系統文職人員數量比較大，退役軍人（主要是退役軍官）是文職人員的重要補充來源。

四是教育幫助。多數國家采取多種資助方式，鼓勵退役軍人重新回學校學習、參加函授、參加網絡遠程教育、到企業學徒、到專業訓練機構接受訓練等，通過提高其文化知識和專業技能來增強就業競爭能力，這實際上是更有效地幫助就業。美國以立法形式，將教育援助確立為退役軍人的“教育福利權利”，自1944年頒布《士兵權利法案》以來，先后推出相關法律十多部，據此形成了一個規模龐大、管理精細（教育補助金按服役年限和學時分、按等級計算，十分復雜，最長補助36個月——折合4學年）的退役人員教育援助計劃體系，每年有幾萬人接受這種教育援助。有評論指出，美國的這一措施不僅減輕了退役軍人失業壓力，而且為美國培養出一代又一代高素質勞動大軍。

五是扶持創業。自主創業，是市場國家退役軍人特別是退役軍官就業安置的大頭，重點是創辦小型企業。德國規定，長期合同兵役者退役后自主創業,只要不滿55周歲，就可從政府獲得為期10年的2.2萬歐元無息貸款。俄羅斯政府鼓勵退役軍人組建各種經貿公司，從事工業生產或商業服務業，對于到西伯利亞、遠東等偏遠地區興辦農場的，政府優惠劃撥土地。印度規定，軍隊內部商店的30種生活用品和262種低技術商品的10%～15%必須從退役軍人開辦的企業采購，軍方還將已達到設計里程但車況仍然良好的車輛低價配給退役官兵，供其開辦個體運輸業務。美國國防部多年來堅持實施“退役軍人小企業扶持計劃”，從上到下設有16個幫助退役軍人興辦企業的“小企業扶持計劃辦公室”，幫助退役軍人企業（退役軍人控股51%以上或企業主要經營者為退役軍人或家屬）主要做三件事：（1）提供各種貸款擔保；（2）保證政府采購3%的份額由退役軍人企業提供；（3）組織退役軍人企業開展商業信息、經營管理經驗交流，并為其出口產品提供幫助。

六是幫助聯系工作。美、英、法等國的國防部都設有為退役軍人謀求職位的服務機構，這些機構會同政府勞工部門將社會各行業的用人信息向退役人員提供，同時又通過網絡把退役軍人的情況向用人單位發布，并重點加以推薦。由于經國防部介紹推薦的人員具有很高的可信度，因此用人單位一般樂于接收。在法國，有相當數量的將軍和上校級退役軍官，都是通過軍方推薦進入國營或私營大企業擔任高級管理職務。

引文:

1．總政治部聯絡部《美軍退役工作研究》，110頁，北京，解放軍出版社，2010。

2．總政治部聯絡部《美軍退役工作研究》，24頁，北京，解放軍出版社，2010。

3．參見總參情報部戰略研究中心《外國兵役制度》（內部資料），162～192頁，北京，2011。

4．本節所引用資料,參見總參情報部戰略研究中心《外國兵役制度》（內部資料），162～192頁，北京，2011。