對(duì)使用臨時(shí)查封措施在消防行政執(zhí)法中的應(yīng)用思考

■ 何繼榮、李少軍

0 引 言

《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）第五十四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患，不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施。”采取臨時(shí)查封措施是整改火災(zāi)隱患最嚴(yán)厲、最有效的的手段，但是對(duì)單位（個(gè)人）造成影響或經(jīng)濟(jì)損失較大，所以要慎用臨時(shí)查封措施。本文結(jié)合《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）、《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部120號(hào)令），就如何做好臨時(shí)查封措施進(jìn)行探討。

1 臨時(shí)查封的概念及特點(diǎn)

臨時(shí)查封是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防執(zhí)法中對(duì)違反消防安全管理規(guī)定的危險(xiǎn)部位（場(chǎng)所）貼封條、就地封存限制經(jīng)營(yíng)者或者所有權(quán)人使用的措施。是在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)單位（個(gè)人）不及時(shí)消除可能嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患所采取的讓其停止經(jīng)營(yíng)或使用的一種行政強(qiáng)制措施。

作為一種行政強(qiáng)制措施，臨時(shí)查封除了具有合法性、強(qiáng)制性、可訴性、賠償性等法律特征外，與其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施的查封相比還具有以下特點(diǎn);

1）主體特定。臨時(shí)查封的執(zhí)法主體僅限于依法具有行政執(zhí)法權(quán)的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)。

2）對(duì)象特定。臨時(shí)查封的對(duì)象是存在不能及時(shí)消除火災(zāi)隱患且嚴(yán)重威脅公共安全的部位（場(chǎng)所）。

3）時(shí)間特定。臨時(shí)查封是一種臨時(shí)性措施，一般期限不超過(guò)一個(gè)月，但逾期未消除火災(zāi)隱患的，不受查封的限制。當(dāng)事人一旦火災(zāi)隱患消除，即可以解除臨時(shí)查封。

4）措施特定。臨時(shí)查封不是轉(zhuǎn)移、扣押被查封物品，只是將存在不能及時(shí)消除火災(zāi)隱患且嚴(yán)重威脅公共安全的危險(xiǎn)部位（場(chǎng)所）采取的貼封條、封存不準(zhǔn)所有權(quán)人或者經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)或使用。

2 臨時(shí)查封措施的范圍

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除；對(duì)具有下列情形之一，不及時(shí)消除可能嚴(yán)重威脅公共安全的，應(yīng)當(dāng)時(shí)對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所予以臨時(shí)查封。1）疏通通道、安全出口數(shù)量不足或者嚴(yán)重堵塞，已不具備安全疏散條件的；2）建筑消防設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞，不再具備防火、滅火功能的；3）人員密集場(chǎng)所違反消防安全規(guī)定，使用儲(chǔ)存易燃易爆危險(xiǎn)品的；4）公眾聚集場(chǎng)所違反消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，采用易燃、可燃材料裝修可能導(dǎo)致重大人員傷亡的；5）其他可能嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患。”這明確規(guī)定了采取臨時(shí)查封措施的范圍。部位、場(chǎng)所存在以上5種情形之一時(shí)，將大大增加火災(zāi)危險(xiǎn)性或者發(fā)生火災(zāi)后將造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

3 臨時(shí)查封的程序

臨時(shí)查封的程序一般比較簡(jiǎn)便，目的是及時(shí)有效。而行政處罰的程序比較嚴(yán)格、繁雜，時(shí)限較長(zhǎng)：檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)具有不及時(shí)消除可能嚴(yán)重威脅公共安全，應(yīng)當(dāng)對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所予以臨時(shí)查封的幾種情形。告知當(dāng)事人擬作出臨時(shí)查封的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，聽(tīng)取并記錄當(dāng)事人的陳述和申辯。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織集體研究決定是否實(shí)施臨時(shí)查封。臨時(shí)查封由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織實(shí)施。需要公安機(jī)關(guān)其他部門(mén)或者公安派出所配合的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)所屬公安機(jī)關(guān)組織實(shí)施。實(shí)施臨時(shí)查封的，應(yīng)當(dāng)在被查封的單位或者場(chǎng)所的醒目位置張貼臨時(shí)查封決定，并在危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所及其有關(guān)設(shè)施、設(shè)備上加貼封條或者采取其他措施，使危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所停止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者使用。實(shí)施臨時(shí)查封后，當(dāng)事人請(qǐng)求進(jìn)入被查封的危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所整改火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)允許。但不得在被查封的危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者使用。火災(zāi)隱患消除后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向作出臨時(shí)查封決定的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)解除臨時(shí)查封。

4 臨時(shí)查封的實(shí)踐思考

雖然臨時(shí)查封是《消防法》賦予公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的權(quán)利，也是打擊消防違法行為，強(qiáng)力整改火災(zāi)隱患最嚴(yán)厲、最有效的措施，但一旦使用不當(dāng)將給當(dāng)事人帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)損失，給公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)帶來(lái)不利的負(fù)面影響甚至?xí)鹦姓?fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償，所以在具體執(zhí)行過(guò)程必須慎用。嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》和有關(guān)法律法規(guī)的要求執(zhí)行。

4.1 如何準(zhǔn)確判定危險(xiǎn)部位（場(chǎng)所）是否適用于臨時(shí)查封

《消防法》第五十四條規(guī)定，對(duì)部位（場(chǎng)所）采取臨時(shí)查封必須同時(shí)具備3個(gè)條件：1）存在火災(zāi)隱患；2）火災(zāi)隱患無(wú)法及時(shí)消除；3）火災(zāi)隱患嚴(yán)重威脅公共安全。

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條較為詳細(xì)地規(guī)定實(shí)施臨時(shí)查封的5種情形，但是在具體的執(zhí)法過(guò)程中何如判定這5種情形是我們消防監(jiān)督員需要思考的問(wèn)題。如疏散通道、安全出口數(shù)量不足或者嚴(yán)重堵塞到了什么程度才是不具備安全疏散條件？建筑消防設(shè)施損壞到了什么程度才不再具備防火滅火功能？人員密集場(chǎng)所使用和儲(chǔ)存多少易燃易爆危險(xiǎn)品才能實(shí)施臨時(shí)查封？公共聚集場(chǎng)所采用易燃可燃裝修材料到什么程度可能導(dǎo)致重大人員傷亡？特別是最后一項(xiàng)，其他可能威脅公共安全的火災(zāi)隱患，其他包括哪些？這些問(wèn)題都需要具體的規(guī)定，否則針對(duì)一些具體的問(wèn)題每一個(gè)消防監(jiān)督員都有不同的理解，就會(huì)導(dǎo)致臨時(shí)查封的濫用和亂用。

《行政強(qiáng)制法》第五條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”此條立法宗旨就是能不用臨時(shí)查封措施就盡量不用。針對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在督促單位（個(gè)人）整改火災(zāi)隱患時(shí)，如不使用臨時(shí)查封、行政處罰就能達(dá)到整改的盡量不要使用。本人認(rèn)為《檢查規(guī)定》規(guī)定的5種情形的火災(zāi)隱患可以結(jié)合《重大火災(zāi)隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》（GA 653—2006），如具有《檢查規(guī)定》的5種情形且構(gòu)成重大火災(zāi)隱患就應(yīng)采取臨時(shí)查封措施。

4.2 實(shí)施臨時(shí)查封應(yīng)如何確定查封部位（場(chǎng)所）

《消防法》明確規(guī)定臨時(shí)查封是針對(duì)危險(xiǎn)部位和場(chǎng)所，公安部《公安消防行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則》（公消〔2013〕134號(hào)）第六十三條明確規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)辦理臨時(shí)查封案件，所采取的臨時(shí)查封措施與危險(xiǎn)部位（場(chǎng)所）及其危險(xiǎn)程度相當(dāng)。”在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中如何做到采取的臨時(shí)查封措施與危險(xiǎn)部位（場(chǎng)所）及其危險(xiǎn)程度相當(dāng)？是對(duì)涉案部位（場(chǎng)所）采取局部查封還是整體查封？本人認(rèn)為在查封時(shí)能局部查封的就盡量采取局部查封。這樣既能做到消除火災(zāi)隱患又能降低社會(huì)單位經(jīng)濟(jì)損失。達(dá)到臨時(shí)查封的目的是為了防止重特大火災(zāi)事故的發(fā)生。如一個(gè)賓館一層是接待大廳，二層是餐廳，三層是客房或會(huì)議室，四層是KTV包房，五層是棋牌活動(dòng)包房，其它層是客房。一、二、三和其他層基本符合消防技術(shù)規(guī)范要求，但是，四層KTV包房和五層棋牌室為了隔音采用大量易燃聚氨酯泡沫進(jìn)行了裝修，采取臨時(shí)查封時(shí)就只需對(duì)四層的KTV和五層的棋牌室予以臨時(shí)查封而不需要對(duì)整個(gè)賓館予以臨時(shí)查封。這主要是要看存在火災(zāi)隱患的場(chǎng)所是局部還是整體，如是整體就應(yīng)對(duì)整體采取臨時(shí)查封。

4.3 臨時(shí)查封與行政處罰的關(guān)系

存在嚴(yán)重威脅公共安全火災(zāi)隱患的部位（場(chǎng)所）與消防違法行為共存，在實(shí)施臨時(shí)查封過(guò)程中要同步進(jìn)行消防行政處罰。如在建裝卸油品碼頭停靠油駁向碼頭（未經(jīng)消防驗(yàn)收）岸邊油罐車裝卸汽油，此消防違法行為嚴(yán)重威脅公共安全，隨時(shí)都可能發(fā)生重特大火災(zāi)事故。經(jīng)舉報(bào)人舉報(bào)，消防部門(mén)受理到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)檢查后及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)查封措施，同時(shí)對(duì)該單位的違法行為進(jìn)行行政處罰。如在消防行政處罰需對(duì)單位予以“三停”（停止施工、停止使用、停止停業(yè)）處罰，已經(jīng)實(shí)施臨時(shí)查封措施的，實(shí)際上已結(jié)對(duì)該部位（場(chǎng)所）采取停止使用強(qiáng)制措施，本人認(rèn)為消防行政處罰則不需要下達(dá)“三停”行政處罰決，只須下達(dá)除“三停”以外的其他消防行政處罰決定。在實(shí)施臨時(shí)查封措施的過(guò)程中，若單位（個(gè)人）認(rèn)識(shí)到違法行為的嚴(yán)重性，主動(dòng)對(duì)危險(xiǎn)部位（場(chǎng)所）采取停止使用或經(jīng)營(yíng)并接受消防行政處罰，積極整改火災(zāi)隱患，本人認(rèn)為也可以只對(duì)單位（個(gè)人）進(jìn)行行政處罰而不進(jìn)行臨時(shí)查封，這也符合《行政強(qiáng)制法》第五條的立法宗旨。

5 臨時(shí)查封需要注意事項(xiàng)

1）采取臨時(shí)查封措施必須遵守法定程序，并在法定的時(shí)限內(nèi)執(zhí)行即從檢查到執(zhí)行3個(gè)工作日內(nèi)完成，情況緊急，當(dāng)場(chǎng)查封，24 h內(nèi)完成查封程序。

2）辦案人員（2人以上）要周密采集相關(guān)證據(jù)材料，收集證據(jù)應(yīng)采取拍照、錄像視頻方式，要客觀、真實(shí)、合法，同時(shí)要足以證明存在“嚴(yán)重火災(zāi)隱患”，“可能嚴(yán)重威脅公共安全”。

3）在執(zhí)行臨時(shí)查封過(guò)程中，除臨時(shí)查封現(xiàn)場(chǎng)筆錄外還應(yīng)利用拍照、錄像視頻方式鎖定被查封的部位（場(chǎng)所）。

4）臨時(shí)查封期限滿30日，此期間單位（個(gè)人）未申請(qǐng)解除臨時(shí)查封或火災(zāi)隱患未消除則需要按照臨時(shí)查封程序再一次進(jìn)行查封，直到火災(zāi)隱患不構(gòu)成臨時(shí)查封的情形時(shí)才能解除臨時(shí)查封。

5）臨時(shí)查封不能由消防監(jiān)督員組織實(shí)施而應(yīng)由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織實(shí)施。對(duì)那些不配合的單位應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)所屬公安機(jī)關(guān)組織實(shí)施，防止群體性事件的發(fā)生 。

6）公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)采取臨時(shí)查封措施后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)單位（個(gè)人）進(jìn)行火災(zāi)隱患整改工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。