海南省會城市網格化管理模式分析

高 艷

（?？诮洕鷮W院 公共管理學院，海口 571127）

城市建設與城市管理脫節的矛盾等種種問題目前在許多城市普遍存在且日益突出，因此也引起各級政府和專家學者的廣泛關注。黨的十八屆四中全會的順利召開，是中國法治建設進程中的重要里程碑，開啟了中國依法治國新時代。在此之前，為深入貫徹黨的十八大以來中央關于“加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平”的要求和海南省委第六屆五次全會精神，各級政府進一步提高城市社區管理水平，改善城市社區公共服務體系，強化城市社區自治功能，重視社會管理體制的發展，全面推進法治海南建設。目前來看，海口市作為海南省省會城市，城市網格化管理是其創新社會服務管理的有效途徑。

1 ?？谑谐鞘芯W格化的實踐

1．1 網格的劃分

?？谑械靥幒Ｄ蠉u北部，總土地面積為2 304．84平方公里，分設秀英、龍華、瓊山、美蘭4個區。 2012年以來，針對實施海口市城市社區網格化管理，市改創辦按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的要求，在現行行政區的框架下，將每個城市社區劃分為若干網格。城市社區網格范圍東起南渡江、南至椰海大道、西至澄邁縣、北到瓊州海峽，覆蓋145個社區和9個村委會。全市共劃分網格1 148個，其中居委會網格1 120個，村委會網格28個。按照每300～500戶為一個網格，黨政機關、企事業單位、物業小區等可劃分為一個網格，其范圍可適當調整；各網格之間無縫隙對接，不留空白；各網格任務相當、方便管理、界定清晰、責任明確，網格劃分實現地理信息數字化。

1．2 網格數據平臺的建設與投入

改善網格社區信息基礎設施，推進寬帶接入。推廣適合社區居民需求的信息化手段，提高居民信息技術運用能力，發展面向社區居民的“一站式”服務。建設信息共享服務平臺。將街道信息化管理和服務平臺建設納入城市信息化建設總體規劃，整合現有綜治、公安、計生、衛生、教育、民政、社保、殘聯等各類數據資源，建立以街道綜合數據庫為支撐、渠道界面統一、覆蓋社區各類業務的綜合信息平臺，實現信息資源在不同部門之間的無障礙共享，逐步形成“一街一網”（三級信息網絡）、“一臺”（管理服務信息平臺）、“一庫”（街道管理服務共享數據庫）、“一頁”（市民網頁）、“一卡”（社會保障卡）為核心的高效快捷的服務體系。大力推進“光纖到戶”和“三網”融合，開展“智慧社區”、“數字家庭”建設應用。這一舉措旨在建立以街道綜合數據為支撐、渠道界面統一、覆蓋社區各類業務的綜合信息平臺，發揮社區綜合信息平臺在基層政府、企業、社區組織和居民之間的溝通交流作用，方便服務于社區居民，通過信息化改善網格社區內的管理，維護網格社區安全。

2 城市網格化管理過程中遇到的困境

2．1 政府內部各職能部門的定位與設置問題

目前由于政府始終處于城市管理的中心位置，市場和社區居民都是圍繞著政府這個核心才能參與到社區的公共服務當中。然而到了基層各社區內均存在街道辦事處專員、社區網格員、社區居委會成員3類人員，形成所謂三個不同層面的管理方式，一定程度上造成機構多、資源重復浪費以及協調時間長。原本網格化有比較明確的責任部門，但是實際運用中網格化并沒有讓本已經存在的職能破碎化的問題得到解決。一項職能分散在幾個部門的問題并沒有從機構這個硬件上得到有效的解決。這就導致搭載在機構之上的網格化管理效率低下。網格化服務是一項系統工程，牽涉到各部門各單位。個別部門強調自身工作重要性，很少考慮到條塊關系，橫向互動不強。尤其在最基層的社區，其工作又涉及綜治維穩、計劃生育、民政優撫、宣傳文化、環境衛生、社會保障、社區服務等諸多方面，一個問題往往又牽涉到一個或幾個責任部門，因缺乏聯動性，在部門與部門之間就很容易出現責任推諉的現象，導致問題遲遲得不到解決，使得扁平化服務的效能還沒有真正體現出來。

2．2 城市網格內居民的身份定位問題

在我國長期的社區管理模式中，政府包攬了過多的事務，社區正式組織的工作機制和運作功能行政化特征明顯，使得社區居民認為社區管理與自己無太大關系，社區意識淡薄。在這種情況下，更別提對社區的認同感和歸屬感，社區居民參與意識淡薄也是導致社區參與冷漠的主要因素。同時，社區居民在社區公共管理和公共服務供給中，通常扮演著兩種角色。一種角色是社區公共產品的服務對象。另一種角色是作為社區公共服務的提供者，主動承擔起公共服務供給的責任，體現公民的一種志愿精神。但是，在雙重身份的交替影響下，從社區居民的行為來看，居民更容易選擇消費者的角色，接受政府的管理和安排。并且，當社區居民并不具備良好的公民意識時，大多數都會缺乏自我服務的動力。

2.3 城市網格管理人員機制存在的漏洞

城市網格管理的工作人員基本上是開始學習網格化管理的“新人”，在有很多地方的專業化程度都還達不到所需要的水平。城市社區網格隊伍人員文化素質和學歷基本不高，大部分都只是大專以上的學歷，當中有部分對電腦的操作并不熟悉，技能水平在一定程度上還難以滿足網格化管理的專業化要求。長期以往下去很難開展門邊服務，將會大大影響網格化管理的效率和服務質量。其次是管理部門在認識上存在誤區，出現重管理輕服務，工作上缺乏有效理論支撐。在思維上仍欠缺科學的管理理念，看到哪管到哪，管到哪想到哪，憑直覺和經驗以及傳統的工作方式處理問題。因此，處理問題時，仍是依靠以前的那種經驗方法，帶有強烈個人主觀思想的工作方式。

由于一些配套機制沒及時跟上，致使某些地區的網格員隊伍時而在工作過程中出現思想波動，一些工作已經停滯不前。根據網格員的工作職責要求，網格員必須是最長時間深入網格內進行調查、巡查，但是由于部分網格員的住所與工作地點相距太遠，嚴重影響到工作的有效開展。同時，對網格員來說，隨著他們為民服務項目的增多，手中的“權力”會不斷增大，一旦不受約束，會造成不良影響。只有加強完善網格員的招錄、管理、考核、清退工作機制，特別是退出機制嚴格要求，才能公平公正做到方便群眾、為居民服務。

2.4 法律及規范性制度的欠缺

城市管理過程中法規不健全、不完善的情況普遍存在，同時也存在許多管理規定難以正常實施與操作，造成城市管理中的執法難。并且，現有的法律規范的更新速度在一定程度上與新的管理模式不相適應，遠遠不能跟上社會發展的需求，城市管理法律法規修訂滯后的情況也非常普遍。也由此看出這些政策大多是零碎的應對式的政策法規，各部門之間的權限不明確導致的問題拖延處理以及責任相互推脫的現象也會偶有發生，因此，要求法律法規在部門設置和責任明確上也要有配套的改變。

3 完善城市網格化管理的建議

如何進一步完善網格化服務管理體系，科學、有序推進網格化管理，是當前需要著重考慮和關注的問題。大致從以下幾個方面來提出對策建議：

3.1 明確政府各職能部門的角色定位

政府作為公共服務安排者和資金提供者是不能改變的，必須負擔起完善公共服務體制的責任，為市場化創造良好的制度環境，減少市場化過程中的不確定性因素。政府首要的著力點就是站在全局的高度，創造合理有序運行的社會大環境。政府負責提供公共產品和公共服務，不必凡事都自己劃槳，政府應該為那些可以由企業供給的公共服務領域設置明確的準入制度，放松對私營部門資金進入的限制。通過合同外包、特許經營、政府補貼等方式，委托企業承擔公共服務項目。另外，由于公共服務市場化的推行是建立在市場發育成熟，政策法規健全的公共服務體制的基礎上。所以，政府要深入研究社會管理的規律，建立和完善穩定的企業投標制度，合同承包制度、許可經營制度等，確保市場競爭機制在社區公共服務供給過程的透明化公開化和公平公正。

3.2 加強培養城市居民的公民精神

積極的公民精神需要具備成熟的思想和公民意識，城市居民不只是城市網格社區公共服務的消費者，不是只顧自己利益的居民，也不是坐享其成的居民，而是具有公民精神的公民。公民精神不僅體現在積極表達個人利益訴求，而更多的是體現在公民個人對于公共政策服務和提供過程中的積極參與，同時具備高度責任感和義務感。而是否有高度責任感和義務感的積極公民是高質量城市社區生活和社區治理效率不可或缺的關鍵因素。同時，除了居民本身覺醒之外，培養積極的公民精神還需政府承擔著重要責任。其中一個是加強對居民的教育?；鶎诱谏鐓^治理過程中針對全市居民采取豐富多樣的手段和工具加強對城市社區居民的公民精神宣傳教育。二是進一步強化宣傳引導力度，城市社區居民樹立強烈的社區意識，是促進他們廣泛參與社區建設活動的思想基礎。

3.3 逐步完善城市網格管理人員機制

實施城市網格化管理后，據統計，執法人員的工作量較之以前增加，而且新型城市管理模式所要求的精細化也使城市管理人員的工作時間較之前增加。由于城市管理人員的人數有限，編制也有限，如何建立高效運轉與反應迅速的長效機制是十分必要的。第一，強化城市網格員的招錄、管理、考核、清退工作機制，建立健全城市社區網格化管理的激勵機制。其次是政府出臺優惠政策，吸引社會高素質人才，增強基層工作隊伍力量。加上良好的工資和福利待遇，進而吸引優秀社會工作人員深入社區網格開展各項工作。

3.4 逐步優化和規范城市網格化管理制度

逐步完善相關法律法規體系，網格化管理格局的出現可以提前及時發現執法中的問題，從而可以更好的糾正解決執法過程中發生在前端的問題。同時，還要明確責任主體的分工，改變以往職能部門之間由于管理權限的交叉多導致對責任的扯皮現象。建立“市—區—街道—社區—網格”五級管理組織體系。網絡化管理格局出現以后，分工不明確的問題都可以通過網格化來細化責任得到解決，使相應的部門明確自己的責任，而且在外部建立城市管理部門和公安部門聯合執法的工作機制，實現他們之間權力作用的互補。

除此之外，網格化管理誕生于城市社會管理的轉型期，其模式的運用依賴信息科學技術，今后城市的發展仍需加大對網絡綜合平臺的投入。通過對城市網格的劃分和監督考評等保障手段，將政府的服務系統和基層政府及社會組織服務機構建立起通暢的溝通與反饋網絡，制定有效的評價激勵機制，明確各主體的管理職能，強化主體間的協同合作，切實提升各層級政府的行政績效。

［1］陳平．網格化城市管理新模式［M］.北京：北京大學出版社，2006．

［2］魏濤．城市社區網格化管理模式研究［D］.大連：大連理工大學，2011．

［3］馬繼媛．銀川市紫馨苑社區網格化管理模式研究［D］.廈門：廈門大學，2014．

［4］中共?？谑形?關于改革和創新城市社區管理體制的決定［Z］.2012．