統籌經濟建設和國防建設的基本問題

張幼明

統籌經濟建設和國防建設，是國家從確保安全和發展利益的戰略全局著眼，以優化資源配置為重心,以提高建設效益為目標，對經濟建設和國防建設兩大領域進行統一籌劃安排的戰略管理活動，對于促進經濟建設和國防建設的協調發展，在全面建成小康社會進程中實現富國和強軍的統一，具有全局指導意義。統籌經濟建設和國防建設，要貫徹落實習近平主席關于推動軍民融合深度發展的戰略思想，正確認識和把握以下基本問題。

一、統籌經濟建設和國防建設的基本范疇

準確把握經濟建設和國防建設的基本范疇，是科學規劃和正確組織實施統籌建設的重要前提。通過深入分析經濟建設和國防建設的內在有機聯系和結合點，統籌這兩大領域建設的基本范疇主要有以下幾方面。

國家人力資源與國防人力資源。人力資源是社會存在與發展的基本資源和決定性因素，在經濟建設和國防建設中起基礎性、戰略性、決定性作用。當前，統籌國家人力資源和國防人力資源的關鍵，是堅持和創新“精干常備軍與強大后備力量相結合”的模式，構建并不斷完善軍民融合的新型武裝力量體制，重點解決國防和軍隊建設對人力資源的需要，確保國家具有足夠和高素質的國防人力資源。

民用科技與國防科技。科學技術是第一生產力，也是決定戰斗力強弱的重要因素。現代科學技術軍民相互滲透、相互轉化和相互依賴日益增強，要求國家必須統籌民用科技和國防科技，盡量打破軍民科技行業界限，高度重視軍民兩用科學技術的共同開發和雙向轉移，實現科技發展共謀、科技規劃共制、科技資源共用、科技項目共擔、科技成果共享，提升國家科學技術的研發效率和成果效益。

民用工業與國防工業。工業是經濟社會發展和國防建設的支柱產業。統籌民用工業和國防工業建設，關鍵是構建并不斷完善軍民融合的現代新型工業體系。一方面，要充分發揮民用工業的基礎作用，鼓勵和引導先進的民用工業參與國防產品生產，擴展國防工業生產能力，壯大國防工業基礎；另一方面，要充分發揮國防工業的骨干作用，將剩余的生產能力用于民品生產，將先進的生產工藝和管理經驗向民用工業輻射。通過實行軍民雙向互動和互利共贏，不斷提高國家工業體系的整體生產能力和效率。

民用交通運輸與國防交通運輸。交通運輸系統是國家重要的基礎設施。統籌民用交通運輸與國防交通運輸建設，關鍵是構建軍民深度融合的交通運輸系統。一方面，民用交通建設應貫徹國防要求，增強民用交通對國防需求的適應性，提高保障國防交通的能力；另一方面，國防交通要發揮經濟和社會功效，積極支援國家經濟和交通建設。

民用通信信息網絡與軍用通信信息網絡。通信信息網絡是推進社會信息化和軍隊信息化的重要資源,是維護與拓展信息領域戰略利益的重要平臺。統籌民用和軍用通信信息網絡，應從頂層建立統籌發展的組織模式及運作方式，實行統一設計，優化配置資源，避免重復建設，促進雙向流動，實現信息網絡資源的軍地共享共用，提升軍地信息獲取、信息共享、信息利用、信息對抗等能力。

民用航天與軍用航天。航天能力是國家謀求外層空間戰略利益的核心能力。統籌民用航天與軍用航天，應把開發太空資源與維護太空安全統一起來，把為經濟社會服務與為國防服務結合起來，按照“軍民融合、平戰結合、寓軍于民”方針規劃航天建設，發展航天技術及其裝備。民用航天發展要貫徹國防要求，預留軍事接口，儲備航天動員潛力；軍用航天要積極為經濟建設和社會發展服務，提高航天資源的利用效益。

民用地理信息與軍事地理信息。地理信息是國家重要的戰略信息資源。統籌民用地理信息和軍用地理信息建設，應按照“軍民兼容、平戰結合”的要求，在國家層面統一規劃地理信息系統建設、地理信息的采集和管理；軍隊和地方的地理信息系統，應為對方共享數據預留數據接口，提高對地理信息資源的使用效益。

社會保障體系與軍隊保障體系。完善的保障體系是保持社會穩定和軍隊戰斗力生成的重要基礎。統籌軍隊保障體系和社會保障體系，是社會現代化和軍隊現代化的發展趨勢。軍隊保障體系應適應“市場”和“戰場”的要求，按照有利于履行軍事職能和提高保障質量的原則，壓縮規模，調整布局，完善制度，以生活保障、通用物資儲備、裝備維修社會化為突破口，拓寬依托社會保障大體系的路子，建立軍民融合、寓軍于民的保障體系；社會保障體系要從維護國家安全的大局著眼，積極為軍隊提供優質高效的服務保障。

國民教育體系與軍隊教育體系。教育是提高國民素質和軍人素質的基礎工程。統籌國民教育體系與軍隊教育體系，一方面，國民教育體系應充分發揮基礎教育的資源優勢，積極為軍隊官兵的科學文化基礎教育服務；另一方面，軍隊教育體系要拓寬依托國民教育體系培養人才的路子，加快構建集約高效、開放融合的新型院校教育體系。同時，要充分發揮軍隊教育體系國防教育資源豐富的獨特優勢，積極為地方各級干部、青少年開展國防和軍事知識技能教育，提高全民的國防觀念和國防技能。

國家應急體系與國防動員體系。這兩個體系均為國家危機管理服務，資源要素調配使用具有很大的重合性，運行機制具有很大的相似性。統籌兩者的根本路徑，關鍵在于找準兩者的結合點。應著眼節約社會總資源，抓好頂層設計，實行規劃計劃共制、力量共建、體制機制對接，推進國防動員體系與國家應急體系的融合發展，使國防動員系統真正具備“戰時應戰、平時服務、急時應急”的功能。

上述十對范疇，是目前經濟建設和國防建設內在有機聯系的必然產物。隨著經濟建設和國防建設的不斷發展及其外部條件的變化，統籌建設范疇將不斷發展變化。

二、統籌經濟建設和國防建設的基本經驗和基本規律

新中國建立以來統籌經濟建設與國防建設的發展歷程，主要反映出以下五條基本規律。

協調發展是統籌經濟建設與國防建設的正確方針。安全與發展是我國長期面對的兩大基本問題，建設強大的經濟和建設強大的國防是我國現代化建設的兩大戰略任務。這種基本國情，決定了統籌經濟建設與國防建設是一個長期的、全局的戰略問題。我們黨和國家經過長期的實踐探索，確立了經濟建設與國防建設協調發展的方針。實踐證明，堅持這一方針，關鍵在于實現經濟建設與國防建設的良性互動。在進行國家建設總體布局和資源配置時，要站在維護國家安全與發展利益的戰略全局高度，統籌考慮滿足經濟建設需要與滿足國防建設需要，使經濟建設為國防建設提供必要的物質基礎，國防建設為經濟建設提供強大的安全保障。同時，對于以經濟建設為主的項目，在確保實現經濟利益的基礎上，要盡可能地兼顧國防建設要求，對于以國防建設為主的項目，在保障國防需求的基礎上，要盡可能地發揮為經濟建設服務的作用，對于軍民共建項目，要最大限度地實現共用、共享，實現“一份投入、兩份產出”，力求取得經濟建設與國防建設雙重效益的最大化。

國家中心任務決定統籌建設的重點。統籌經濟建設與國防建設的重點并非一成不變。新中國建立初期，黨中央確定以恢復國家經濟為中心任務，因而國家將統籌建設的重點放在經濟建設上。抗美援朝戰爭爆發后，黨和國家確定“戰爭第一”，統籌建設的重點轉為以確保抗美援朝戰爭勝利為中心。抗美援朝戰爭結束后，經濟建設成為國家的中心任務，黨和國家又及時將統籌建設的重點轉移到經濟建設上。20世紀60年代至70年代末，我國面臨著大規模戰爭的威脅，解決國家安全問題更為迫切，黨和國家確定“國防建設優先”，統籌建設的重點轉向國防建設。20世紀70年代末以來，國家面臨的大規模戰爭威脅減小，黨和國家就始終堅持以經濟建設為中心。綜上可見，國家面臨的安全與發展形勢，決定國家的中心任務和統籌建設重點。因此，當國家以經濟建設為中心時，統籌發展應以經濟建設為重點；當國家安全成為主要矛盾時，統籌發展應以國防建設為重點。通常情況下，只要國家沒有面臨大規模高強度的全面戰爭的威脅，統籌建設的重點就應毫不動搖地放在經濟建設上，國防建設就應服從并服務于經濟建設大局，自覺在這個大局下行動。

健全高層協調體制機制是抓好統籌建設的關鍵。統籌經濟建設和國防建設，涉及國家建設的整體布局和資源配置，依賴于國家層次的權威性，否則就難以統籌。我國在計劃經濟體制時期，為統籌經濟建設與國防建設，建有中央財經領導小組、中央專委、國防科委、國防工辦、“三線”建設委員會等機構。這些機構的特點是：由黨和國家主要領導人及軍隊的元帥、將軍擔任領導職務，具有較大的實質性權力，體現了高度的權威性。改革開放以后，黨和國家逐步按照市場經濟規律，注重發揮市場法則的管理作用。但是，我們必須清醒地認識到，國防建設的根本目的是為國家安全服務，并非是完全的經濟活動，有的投入并不能直接產生經濟利益，有的投入在短期內也看不到經濟效益，導致市場法則在管理中也存在局限性，同時也決定了統籌兩個建設不能完全依靠市場法則。對于市場管不了、管不好的事情，則必須由政府來管。涉及政府部門之間以及政府與軍隊之間的問題，必須由國家層次的權威領導管理機構來統籌協調。同時，要根據統籌協調對象和事務的性質，建立能夠履行職責的實體性機構，形成健全的高層統籌領導管理體制和運行機制，唯此才能滿足統籌兩個建設的權威性要求。

統籌協調手段要與時代發展相適應。統籌經濟建設和國防建設目標相對穩定，但統籌協調的手段必須根據時代特點靈活多變。在國家實行計劃經濟體制時期，統籌協調主要是采用行政手段。隨著社會主義市場經濟的發展，要求我們必須把握時代特點，創新統籌經濟建設與國防建設的手段。要主動適應市場經濟和依法治國的形勢發展，充分發揮規劃計劃的統籌指導作用，充分發揮法規制度的統籌規范和保障作用，提高制定規劃計劃的科學性，完善法規制度的規范性，特別要增強法規制度統籌兩個建設的剛性。同時，還要注重發揮行政協調的重要作用，但必須把行政協調與市場調節、依法統籌結合起來，行政手段需要具有引導市場配置資源的功能，符合市場經濟規律，符合依法行政的要求。

軍地人員相互參與利于提高統籌建設效率。統籌經濟建設和國防建設，需要管理者具備國家現代化建設的全局意識、強烈的國防觀念，以及必要的經濟和國防知識。在新中國建立后的一段時期內，一些軍隊領導人與黨政領導人相互兼職，軍隊不少元帥、將軍在黨政部門任職，黨政部門領導人對軍隊也非常熟悉，有的還在軍隊任職，各類高層統籌領導機構都由軍地相關部門領導共同組成，對于統籌協調經濟建設與國防建設起到了強力作用。但隨著我國戰爭年代的遠離，軍隊人員經歷過戰爭實踐的越來越少，黨政部門了解軍隊的人也越來越少，導致統籌經濟建設與國防建設的問題越來越突出。我國應繼承歷史的成功經驗，借鑒外國的有益做法，探索并建立新形勢下領導人兼職制度，注重培養既熟悉軍隊工作又熟悉黨政事務的新型統籌協調型人才，增強統籌協調機構駕馭全局和組織實施的領導管理能力。

三、統籌經濟建設和國防建設的基本形式

統籌經濟建設和國防建設的基本形式，是實現統籌兩個建設目標的“橋”和“船”，通常采用的基本形式主要有兩種。

（一）以規劃計劃統領統籌

制定統籌經濟建設和國防建設的規劃計劃，是統籌兩個建設的基本手段，有利于從源頭上優化建設資源配置，對于保證經濟建設和國防建設的協調發展，加強對兩個建設政策指導和調節控制，具有重大作用。但是，規劃與計劃在制定主體、包含內容等方面又有所差別。

統籌經濟建設和國防建設的規劃，通常具有整體性、方向性、指導性、長遠性等特點，是對統籌兩個建設的總體設計，主要用于指導中長期的統籌建設，由國家統一組織軍地相關部門制定。統籌兩個建設的規劃，大體可分為以下兩個層次：一是國家發展總體規劃中有關統籌經濟建設和國防建設的內容。主要包括經濟建設和國防建設的指導思想、基本原則、目標與任務、主要舉措，以及集中體現為建設資源的經費配置等宏觀問題，是國家著眼安全與發展的戰略利益，從全局對兩個建設的戰略布局，實質上是統籌兩個建設最頂層戰略謀劃，是制定統籌專項規劃的綱領和基本依據。二是統籌經濟建設和國防建設的專項規劃。主要是根據國防建設和經濟建設的相互需求，明確這兩大領域實施共建共用共享的統籌建設范疇、項目等重大問題。通常由國家主管規劃的部門統一組織，軍地有關部門反復協商后聯合制定和頒布。例如，國家在“十二五”時期制定的《統籌經濟建設和國防建設規劃》，就屬于此類專項規劃。

統籌經濟建設和國防建設的計劃，通常具有單項性、指令性、規范性、操作性等特點，是對具體統籌項目的組織實施方案。通常依據統籌經濟建設和國防建設的專項規劃，在國家主管規劃部門的指導下，由承擔統籌建設項目主要任務的一方，與相關責任方協商后制定形成。其主要內容包括：具體統籌建設項目的建設目標、參與建設單位及其任務區分、完成建設任務的時限和實施步驟、協調保障措施等。

（二）以重大項目推動統籌

重大項目建設是統籌經濟建設和國防建設的重要抓手。新中國成立以來統籌兩個建設的經驗充分證明，選擇好重大項目進行統籌建設，能夠凝聚軍地雙方的力量取得重大突破，并可避免重復建設，促進經濟建設和國防建設的良性互動，實現建設資源投入效益的最大化。在新的歷史條件下，以重大項目為依托，仍然是統籌經濟建設和國防建設基本形式之一。其中，特別應注重依托以下四個方面重大項目來推動兩個統籌建設。

一是依托國家基礎設施重大項目推動統籌建設。基礎設施是發展經濟和增強國防的重要基礎。國家在籌劃重要基礎設施建設時，要統籌考慮軍地需求，加大國家重要基礎設施貫徹國防需求力度，在交通運輸、信息網絡等基礎設施重大項目建設中，盡量實行軍民合建共用，充分發揮其對促進經濟發展和提高軍事能力的支撐作用。

二是依托國家支柱產業重大項目推進統籌建設。國家的支柱產業特別是新興產業，對增強經濟發展競爭力、提升國防實力和軍隊戰斗力，具有決定性的影響和作用。籌劃國家產業發展的總體布局，要兼顧經濟社會發展和國防需要，加強裝備制造業、信息產業、航天產業、海洋產業等支柱產業和新興產業的軍民合建共用，促進產業布局優化，帶動產業轉型升級，最大限度滿足經濟社會發展需要與國防和軍隊現代化建設需要。

三是依托國家科技創新重大項目推進統籌建設。科技創新是經濟社會發展的強大推動力，同時也是促進軍隊戰斗力生成模式轉變的基礎。開展科技創新的重大項目，應整合運用軍民科研力量和資源，進行聯合攻關，實行軍民科研資源共用、科研成果共享，促進優勢技術雙向轉化應用，推進國防領域和民用領域科技成果、人才、資金、信息等要素雙向轉化和融合發展的格局。

四是依托國家社會服務保障體系重大項目推進統籌建設。完善服務保障體系，是經濟社會發展、國防和軍隊建設的重要內容。應抓住國家建立和完善現代社會保障體系的歷史機遇，按照保基本、強基層、建機制的基本思路，在社會保障、醫療衛生、住房建設、物資供應等重大項目上，整合軍地資源，盡量實行共建共用，加快構建軍地一體化的公共服務保障體系和制度，進一步拓寬軍隊依托社會保障大體系實施保障的路子。

為保障統籌經濟建設和國防建設基本形式的正常運行，應進一步完善軍地需求對接、會商協調、信息溝通、評估監督等機制，使參與統籌建設的部門和單位心中有數，及時解決統籌兩個建設過程中的矛盾和問題。

四、統籌經濟建設和國防建設的基本關系

統籌經濟建設和國防建設，牽涉到政府、軍隊、企業事業單位，為確保統籌經濟建設和國防建設體制機制的順暢運行，必須正確處理好蘊含在統籌兩個建設中的復雜關系。

（一）正確處理好政府與軍隊的關系

政府與軍隊的關系，包括國務院與中央軍委、國家部委與軍隊總部、地方政府與當地駐軍的關系。根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國國防法》，我國的領導體制是在中國共產黨集中統一領導下，實行行政領導系統與軍事領導指揮系統并行的體制，這就決定了在統籌經濟建設和國防建設中政府與軍隊的關系，是平等協調關系。政府作為國家資源的管理者，雖然在制定統籌規劃計劃、配置建設資源方面具有更大的主導權，但這種主導權不是對軍隊的領導權。因此，在統籌兩個建設中，凡是涉及國防建設的重大問題，政府要與軍隊協商解決，特別是涉及武裝力量建設問題，政府需與軍隊協商后，通過軍事系統加以解決。同時，軍隊也要主動加強與政府的溝通協調，積極爭取政府對國防建設的支持。通過政府與軍隊的密切協調，共同推進統籌兩個建設的事業。

（二）正確處理好行政領導與市場運作的關系

統籌經濟建設和國防建設的本質和核心是優化資源配置。行政領導與市場運作，都是資源配置的手段，但在不同的社會歷史條件下有所側重。在社會主義市場經濟條件下，資源跟著市場走，這是市場機制的基本規律，這就決定了市場是統籌兩個建設的主要平臺。但是，我們強調市場運作的主導作用，并非排斥行政領導的重要作用。因為，市場運作追求的是經濟效益最大化，更注重近期利益；而國防建設追求的是國家安全利益最大化，更注重國家的長治久安，有的建設項目經濟效益不明顯，有的建設項目的經濟效益需要經過較長時間的成果轉化或輻射才能產生出來。可見，市場機制與統籌兩個建設還存在一些矛盾，市場運作還不能完全解決統籌兩個建設的所有問題。這就決定了行政領導仍然是統籌兩個建設不可或缺的重要手段，并且行政干預的程度通常要超過單純的經濟建設領域。因此，統籌兩個建設，既要充分發揮市場運作的杠桿作用，又要用好行政領導的“指揮棒”作用。

在統籌經濟建設和國防建設中，正確處理好行政領導與市場運作的關系，主要是進一步完善政府職能、領導方式和工作作風，解決好政府充分發揮市場的積極作用、強力限制市場的消極作用等問題。一是要履行好政府規劃計劃職能。通過制定規劃計劃，明確統籌經濟建設的目標、任務和重大項目，厘清市場參與兩個建設的邊際。二是要積極培植市場平臺。政府通過制定政策法規，盡量破除經濟建設與國防建設之間的壟斷禁入性壁壘，引導更多的力量參與統籌兩個建設。三是要完善市場機制。政府和軍隊通過實行項目招標、簽訂合同、價格約束、稅收貸款優惠等，激發市場參與統籌兩個建設的活力，降低建設成本。四是要加強行政監管。實時掌握統籌兩個建設的進程，督促相關部門和單位按統籌規劃計劃或項目合同完成任務，糾正或懲處違規行為。