政府審計工程結決算不應取代財政評審

摘要:當前，為加強對政府投資項目的審計監督，有的地方政府發文要求“對政府投資項目審計實行全覆蓋，堅持必審制度。財政部門負責評審預算，審計部門負責竣工結（決）算審計，審計結果作為辦理工程結算和竣工決算的依據”。并且這一做法在各地還有逐步擴大的趨勢。表面上看，財政與審計的這種“兩權分離”的模式可以一前一后分工合作。但仔細分析，這種“分權”模式，在制度設計上有極大的缺陷，弊端很多，值得商榷。

一、財政預算管理監督職能缺位

《預算法》就是對預算、決算的編制、審查、批準、監督，以及預算的執行和調整進行的規范。對財政投資項目進行決（結）算評審，是發揮財政監督管理職能的重要工作，也是各級財政投資評審機構的基礎性工作。“兩權分離”的制度，使財政預算管理放棄了工程決（結）算評審，放棄了國家賦予的職責，削弱財政監督管理職能，勢必造成財政監管職能缺位。

二、不利于結論的公正和廉政建設

審計機關的職責主要是行使審計監督權，包括對財政投資評審結論實施審計，監督糾錯，保證結論的公平公正。財政評審過后，審計再行使監督職能，這種制度設計才是合理的。但由于”財政部門負責評審預算，審計部門負責竣工結（決）算審計，審計結果作為辦理工程結算和竣工決算的依據”，這就必然使審計結論成為終審結論，這種制度設計在不能對審計結論實施二次監督的情況下，能保證審計決定的正確性？如果審計結論有錯，難道只能將錯就錯？如財政失去了應有的監督，只是照單付費？例如，審計機關作為業主單位修建辦公樓，財政預算1000萬元，而審計機關的結算結論是1500萬元，財政部門是不是應該直接認撥1500萬？可不可以？顯然是不合理的！它不能從制度上保證審計結論的公平公正。同時，不利于降低制度的廉政風險，不利于從制度層面鏟除腐敗滋生蔓延的土壤和條件，形成有效預防腐敗的長效機制。因為事實上，工程建設項目與一般的專項項目沒有本質的區別，根據預算法的規定，財政對項目資金的監督管理，從預算到決算（工程項目涉及結算），是一個完整的運動過程，包括預算、追加減預算（工程項目涉及變更等調整預算）、決算、決算批復，向本級人大報告預算執行情況。但對工程結決算，審計機關的工作前置，一次終審，財政付費模式，實質上由審計機關取代了財政機關對工程項目的預算追加減職能，審計機關變成了工程項目財政機關，既是運動員，又是裁判員！也實質上賦予了審計機關的絕對權力，這是制度設計的缺陷。失去監督的絕對的權力自然不利于結論的公正和廉政建設。

三、混淆了財政評審與審計監督的關系

“兩權分離”的制度模式，割裂了財政評審與審計監督關系，是對二者關系的錯誤認識。

財政投資評審作為財政預算管理固有的內在鏈條，依據《預算法》賦予的財政職能，對政府投資項目進行預算、決（結）算審核，為財政預算管理的科學化、規范化和精細化水平提供專業技術支撐與服務，為領導決策提供可靠依據。其評審結論是財政行政管理單位核撥款項、辦理結算、批復工程竣工財務決算和交付資產的重要依據。財政評審機構是財政部門收回原委托建設銀行代行的基本建設資金監管職能后于1998年逐步成立的機構，是為政府投資把關的重要機構。目前，為加強政府投資管理，審計部門也專門內設基建工程審計機構。但二者不可等同，更不可相互替代，它們有著各自應行使的職能。簡言之，財政是管理部門，審計是監督部門，財政評審是事前管理，內部監督，而審計是事后監督、外部監督。職能的差異和評審工作特有的專業性導致了二者的工作重點、方式、方法的區別。即使現在審計機關為了及時取證，提高審計質量，實施“全過程審計”，對財政預算執行情況的全過程及時監督，但其本身實質也是事后審計，須在財政執行預算管理后行使審計監督，而不是審計代替預算管理。

四、工程結決算應互相監督形成合力

“兩權分離”的模式的形成，原因是多方面的。有地方領導的觀念問題，也有財政部門、部門的原因，如有的財政部門由于人手少、怕擔風險，不能、不愿正常開展項目決算評審工作。但無論什么原因，作為一種制度設計，必須科學合理，財政部門也要敢于擔當，不越位，不缺位，現在實施新預算法，財政越來越注重預算編制的科學規范性和績效評價，工程決（結）算更不應成為財政預算管理的盲區。一種合理的制度設計應該是這樣的：“財政投資項目竣工決算未經財政部門評審的，財政部門不得下達項目竣工決算批復。審計部門對財政投資評審結果依法進行審計監督。經政府批準納入當年審計計劃的重點項目，審計結論可作為財政部門批復決算和轉增固定資產依據。”這里強調“可以”，而不是“必須”，這是任意性的選擇而不是強制性的義務。工程決（結）算如符合會計法的規定，當審計部門已經作出的檢查結論能夠滿足財政部門履行職責需要時，財政部門應當加以利用，避免重復查賬。前提也是能滿足履行職責需要，而不是武斷地以“審計結果作為辦理工程結算和竣工決算的依據”。財政評審和審計都是國民經濟監督體系的重要組成部分，財政評審與審計之間，不存在職能交叉、重復和矛盾，也不存在替代性和排他性的問題。兩者應在各自的職能范圍內積極發揮效應，協調發展共同建立科學、合理的政府投資監督管理體體系，真正規范公共投資支出監督管理行為，發揮財政投資最大的社會和經濟效益。