城鄉結合部土地管理中的利益協調

付立杰

摘要：由于目前的城鄉結合部已經很少存在農用地，因此集體建設性用地的管理問題是解決好城鄉結合部問題的關鍵所在。這其中就涉及到本地村民土地的征收補償拆遷以及流動人口的住房保障問題。應通過引入非營利組織來調和利益分配中各主體間的矛盾，切實保障農民的利益的可能性。

關鍵詞：城鄉結合部；土地；利益協調

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0069-01

中國快速的城鎮化進程，導致了城鄉結合部的出現。城鄉結合部人口密度大，居住人員社會背景復雜、整體素質不高，其環境惡劣，嚴重影響城市形象。因此對城鄉結合部的改造是十分必要的。在改造過程中，重點應當放在保障本地村民和外來流動人口的利益上。

一、土地管理中的參與主體

地方治理是在政府與公民互動的前提和基礎上展開的，政府在社會公共管理網絡中扮演著“元治理”的角色，要通過建立多渠道的公眾參與機制，實現城中村改造中的良性互動。[1]

（一）政府

政府在城鄉結合部的改造以及土地使用的過程中是以國家利益、城市的發展和保障農民的切實利益為出發點的。但是就目前的情況來看，政府在處理城鄉結合部問題時，沒有達到應有的效果。這是因為城鄉結合部改造本身就相當復雜，更重要的是政策本身缺乏實用性，加之腐敗尋租、追求自身的利益，使得農民的利益缺乏保障。

（二）城鄉結合部本地村民

在改造之前，租賃房屋和依附房屋建筑的經營活動是村民的主要收入來源。由于城鄉結合部出租屋存在巨大的市場，村民從中得到了客觀的收入。長期靠出租盈利的舒適性使得村民失去了就業的熱情和就業的能力，所以在改造中村民關心的主要問題是如何在土地征收中得到更多的經濟補償。但是這一做法明顯是短視的。因為在現實中，很多農民很快就將得到的貨幣補償用光，又由于沒有了經濟來源，生活難以得到長期保障。這從另一方面反映了政府在考慮農民的利益的時候，只注重了貨幣形式的補償，忽視了保障的長期性、采用多元形式的利益補償。

此外，由于我國實行基層自治，還存在村民的基層自治組織，也就是城鄉結合部的村集體，雖然村集體組織是代表村民來辦事的，但是在實際的土地管理過程中也有自己的利益訴求。例如通過與小型的房地產開發商進行小產權房的建設。

（三）開發商

由于開發商是企業，企業就需要以盈利為目的，因此城鄉結合部的改造中就很難保障村民和流動人口的利益。政府常常將從農民低價征收的土地使用權未經任何增值加工直接以高價賣給開發商，其中大部分的收益被政府和開發商享用，農民的利益沒有得到更好的保障。這從另一方面來看也是國有資產的流失，雖然現代社會也在強調企業的社會責任，但是無法改變其營利性的本質。

（四）流動人口

流動人口的住房問題是城鎮化的根本性問題。在城鄉結合部的改造過程中，流動人口的訴求就是利益住房得到保障。雖然在利益分配階段流動人口并沒有利益訴求的可能，但是這也是政府在制定政策時應當考慮的問題。

二、目前的改造模式

利益的沖突是體現在城鄉結合部的改造過程中的，本文的土地管理也主要是針對在城鄉結合部的改造進行討論的。因此有必要對目前的主要改造模式進行歸納總結。

（一）政府主導

政府主導的模式是指政府利用行政權力對城鄉結合部的土地進行拆遷整改，已達到土地最大程度上的整合，有利于城鄉結合部的改造納入城市的總體規劃。但是這樣的改造模式只能對于農民做最低程度的補償。沒有能抓住改造這一契機進行發展，容易滋生腐敗，導致尋租行為的產生。政府主導的改造模式同樣存在著大量的資金缺口，難以支付安置補償的花費。

（二）村民自治

村民自治改造很好地落實了村民自治處理自己事務的政策號召，村民通過自主協商對城鄉結合部進行改造減輕了政務的財政負擔，政府只要提供政策指導就可以。但是這一模式還是受制于資金的來源的限制，并且由于村民的受教育程度普遍比較低，非正式組織文化起很大作用，很難公正地確定合理的方案，即使確定了拆遷與安置方案也沒有明確的實施主體。

（三）市場主導合作

這里指的合作是指在政府政策的指導下，堅持村民自治的原則，村民自主的與開發商進行合作。這是在村民自治的基礎上引入了市場，來解決資金來源的問題。

（四）市場改造

市場改造模式是第一種模式的變種，是指由政府出臺改造方案，向市場進行招標，開發商利用市場籌集資金。這種模式消除了政府過多干預引起的村民與政府之間的矛盾，同時還解決了改造資金對于政府和村民的壓力，政府和村民都不用承擔太多的改造成本。但是缺點是村民的利益表達受到了限制，改造的方案完全體現了政府的意志，改造的成功與否也依賴于開發商的信譽。

三、非政府組織參與城鄉結合部改造

城鄉結合部的土地管理問題應當重點關注弱勢的農民的利益保障問題，這也與非政府組織關心社會弱勢群體的組織宗旨相吻合。非政府組織最重要的特性是非盈利性，這就保證在參與過程中，非政府組織不會因為自身利益的追求而損害國家和農民的利益。此外，非政府組織還可以緩解政府的壓力，作為公共服務提供的補充，提供差異化的服務，采用經營性的活動解決資金來源問題。

（一）公眾的利益表達

在政府主導的模式中或者市場主導的模式中，村民都很難進行自我的利益表達，由于非政府組織的參與性，可以使得村民的利益得到很好的表達。非政府組織的引入也有利于促進村民自主參與的意識的增強。由于非政府組織與政府的緊密聯系，對政府進行監督的同時也能緩和政府與農民之間的矛盾。同時非政府組織的參與也符合村民自治的要求。

（二）彌補政府與市場的不足，向公眾提供差異化服務

非政府組織可以采取經營性的活動籌集資金，彌補政府由于資金不足而導致的對利益保障不全面和腐敗尋租等問題。這就解決了政府主導模式下資金不足的問題，以及市場改造模式下農民利益受到損害的情況。從本質上來說非政府組織的參與是村民自治的加強和市場合作模式的完善。

（三）提供專業的知識和其他社會資本

相對于村集體來說，非政府組織的領導人通常具有更好的管理能力和較高的社會資本。從人員組成來看，也有更多專業知識的人員，不僅提供了經濟管理技術，還有其他諸如環境治理方面的專業知識。但是非政府組織也存在著過于依賴政府，缺乏合法地位和公眾信任的問題。

四、相關政策建議

結合以上觀點對政府在城鄉結合部土地管理中提出以下幾點政策建議。

（一）以保障農民的利益為根本價值取向

經濟建設的目的是為了全體人民共享經濟發展帶來的好處。因此土地管理中就應當一切以保障農民的利益為出發點，對于被征地的農民提供多元的，具有長期效應的補償；對保障性住房的設計應當遵循功能盡量單一，戶型盡量小，申請條件更高的原則。這在一方面體現了保障是基本的理念，另一方面也是以流動人口為出發點的以人為本的體現。

（二）改造應當是長期的，可持續的

長期性要求在改造過程中，政府的政策應當保障農民的長期利益，長期發展。具體做法就是在提供經濟利益的同時應當加強就業機會、技能以及社會保障的提供；政策制定應當符合城市的功能背景和總體規劃并且考慮對生態環境的保護。對于非政府組織的參與的強調也是出于這樣的考慮，旨在克服村民自治中的只重視短期利益的行為模式。

（三）改造應當是漸進的

城鄉結合部的土地改革問題不僅僅是土地本身的問題，它涉及社會結構的根本性變化，也是利益結構的根本性變化，因此就需要漸進的改造，即政治制度、經濟制度配套發展。加強市場在資源配置中的作用，戶籍制度的改革，土地產權的明晰等等，都會間接影響城鄉結合部的改造。

參考文獻：

[1] 吳小建.治理理論視域下城中村改造中的公眾參與機制的構建[J].合肥工業大學學報，2011（6）：79-83.

[2] 陳俊傲，陳丹群.基于參與式發展的“城中村”改造研究[J].華東理工大學學報，2009（1）：38-42.

[責任編輯：蘭欣卉]