普及初等教育

譯/葛藝

《亞太地區全民教育目標二之十年回顧：普及初等教育》（Asia-Pacific End of Decade Notes on Education for All Goal 2： Universal Primary Education）分析了亞太地區普及初等教育的進展情況。考慮到本地區多樣化的社會經濟環境，報告著眼于衡量影響普及初等教育進度的主要變量——國家在實現全民參與和完成初等教育方面所做出的努力，以及大部分國家為惠及邊緣化群體而面臨的困境。通過分析各國在實現亞太地區全民教育目標二的過程中所取得的進展和面臨的挑戰，報告提出了加快實現亞太地區普及初等教育的有關建議。

一、背景

亞太地區全民教育目標二呼吁：“在2015 年以前，確保所有的兒童，尤其是女童和各方面條件較差的兒童，以及少數民族兒童都能接受和完成免費的、高質量的初等義務教育”。

亞洲和太平洋地區居住著61%的世界人口，是世界范圍內小學入學比例最高的區域。2009年，亞洲和太平洋地區小學生入學人數占世界上小學生入學人數的56%。在后達喀爾時期（2000-2009年），亞太地區在實現第二個全民教育目標時，取得了重大但不均衡的進展。整個地區有望在2015年之前實現普及初等教育的目標，但是在各國之間，甚至在國家內部，初等教育的普及情況依然存在差距。

根據聯合國《兒童權利公約》及其他國際文書的規定，所有國家有必要實施有效的社會政策和措施，向人們提供免費的、可承受的教育。然而，許多國家依然擁有大量失學兒童，惠及所有的小學學齡兒童已經成為各國需要注意的最為關鍵的問題。現在，最重要的是擴大初等教育的整體供給和入學機會、降低入學的間接成本，特別關注生活在貧困中的兒童、遭受多種不利條件的兒童，以及受武裝沖突、災害或因其他原因影響而不能接受教育的兒童。

二、現狀和進展

通過分析各國的定量數據，報告評估了2000年達喀爾會議和2005年全民教育十年中期評估之后的普及初等教育的進展情況。

（一）接受教育和參與教育

1.接受初等教育的情況

每個國家都規定了各自的初等教育正規入學年齡，但是，保障適齡兒童順利進入小學學習仍然是許多國家面臨的重要課題。2009 年，中亞地區只有72% 的兒童在正規入學年齡開始上學，而在南亞、西亞和太平洋地區，這一比例則不到70%。家長送孩子上學的年齡往往比政府建議的兒童入學年齡晚（或早）1～2年，會對兒童的發展產生一定的影響。從國家政策的角度來看，政策與實踐之間存在著脫節現象。如果使用一年級課程的兒童比適齡兒童大（或小）1～2歲，那么這些兒童極有可能會不適應這些課程，出現留級或輟學的現象，這也可能會產生累積效應，影響到他們的中學教育。例如，兒童晚一年進入小學，那么進入中學的時間也會相應延遲。隨著兒童年齡的增長，他們會面臨更多的壓力，要為家庭作出更大的貢獻（通常是通過掙錢或照顧家庭的方式），這往往會迫使他們離開學校。此外，如果父母認為自己的孩子上學時或就讀一年級時年齡太大或太小，還會對兒童產生情感影響。

2.參與初等教育的情況

作為一個整體，亞太地區有望在2015年之前實現全民接受初等教育的目標。通過衡量毛入學率和調整后的凈入學率發現，亞太地區參與初等教育的情況在后達喀爾時期取得了穩定但不均衡的進展，各國之間存在著一定的差距。同時，各國的平均水平掩蓋了國家內部的差距。在許多國家的次區域層面，初等教育的普及情況依然存在著差距。已有數據表明，哈薩克斯坦、蒙古、日本、新西蘭、紐埃、韓國、薩摩亞、湯加已經實現了普及初等教育，此外，塔吉克斯坦、澳大利亞、文萊、庫克群島、印度尼西亞、中國香港、帕勞、越南、瓦努阿圖、印度、馬爾代夫，這11個國家和地區如果繼續保持已有的調整后的凈入學率，也很有可能在2015年實現這個目標。但是，九個人口大國中的孟加拉國和巴基斯坦，距離實現全面參與初等教育的目標依然很遠。

3.惠及未受教育的群體

2006年以來，解決教育邊緣化問題一直是亞太地區國家努力的重要事項。本地區的大部分國家都有一大批無法獲得優質教育資源、處于不利境地的兒童。他們忍受著貧困、被排斥、語言不利、身體和精神殘疾、性別歧視等痛苦，往往生活在受災害、武裝沖突、民族歧視影響的地區。即使亞太地區接受初等教育的人數明顯增加，但是還會有大量失學兒童。

少數民族兒童可能沒有機會接受用官方語言授課的國家課程。同樣，對于殘障兒童來說，社會的歧視、物質資源的匱乏、課堂缺乏全納教育方法等都可能阻礙他們入學。

制定符合當地特點的、以事實為依據的戰略干預措施，惠及未受教育的群體，這是在本地區實現亞太地區全民教育目標二的關鍵。本地區使用了多種干預措施來解決這些問題。

在越南，政府為漁家兒童成立了“流動教室”（船上教室）和衛星學校，這些學校不是正規的學校，而是社區或村莊的教室群，這樣做可以吸引兒童，特別是少數民族兒童到學校上學。另一種做法是聘請教師助理或衛星學校助理挨家挨戶地接孩子，并把他們送到學校，同時聘請來自同一族裔群體的助理，鼓勵少數民族家長把孩子送到學校，協助不能說當地語言的教師進行交流。此外，越南政府已成功試行了三種語言的雙語教育課程，提高了少數民族兒童的就讀率和對語言的鞏固率，改善了試點學校兒童的的學習成果。

在烏茲別克斯坦，政府特別重視并保護處境困難兒童、缺失父母和家庭關愛的兒童。此外，政府還特別重視失學兒童的補習教育發展，如組建藝術和音樂學校、兒童圖書館、兒童與青年體育學校和業余愛好俱樂部，最終提升其就讀率。這個措施還包括為兒童和青年開發活動中心，特別是針對農村地區、低收入家庭的兒童和青年以及孤兒和殘疾兒童。

對于在縮小初等教育性別差距方面有困難的國家而言，日本的案例可能會為其提供有益的借鑒。過去，日本常用的做法是設立“子守學校”（Komori① schools）。這些學校主要面向的是無法接受學校教育，并需要花費大量時間照看其他孩子的兒童。在日本，現代教育始于19世紀后期，當時的觀念是女孩不需要受教育，主要因素之一是女孩需要承擔大部分家務勞動，其中一項就是照看孩子。許多學齡女童不得不照顧她們的弟弟妹妹，甚至還會照看其他家庭的孩子，這在當時是一個為家庭賺錢的難得機會。第一所面向女童的“子守學校”開設于1878年，學校使用的是簡化課程，女童和需要照看的孩子一起去“子守學校”上學。這種學校的存在形式主要有以下三種：在正規學校的上課時間開設一個特殊班級;成立一個小學分部作為“子守學校”;在放學后或周末提供特殊課程。一般情況下，“子守學校”的教師都是自愿任教。

（二）升學和續讀

實現亞太地區全民教育目標二，不僅要求所有小學適齡兒童都能入學，而且要求他們都能升入高年級并按時完成初等教育。如果學生在小學延遲升學（留級）或在完成初等教育周期前退學（輟學），那就無法實現普及和完成初等教育的目標。本地區許多發展中國家的全民教育干預措施依然著重強調不斷增加最初入學率和參與度，而非強調學校體系內的鞏固率和升學情況，這仍然是普及初等教育面臨的一個挑戰。

2009 年，亞太地區的5個國家和地區（文萊、吉爾吉斯斯坦、中國澳門、馬來西亞、烏茲別克斯坦）的小學生讀到小學最后一個年級的鞏固率是95%～98% ，這些國家和地區很可能在2015年實現普遍續讀。2007年，中亞地區國家的初等教育內部效率水平較高，大約只有1%的學生輟學。相比之下，東亞地區在2007年約有8%的學生在完成初等教育周期前退學。在南亞和西亞，近1/3的初等教育入學兒童在完成初等教育階段前退學。降低小學階段失學率的進程依然緩慢，學校教育的隱性成本、國內沖突、災害、疾病、流離失所、移民、語言障礙、初等教育質量低等社會經濟因素造成了大量兒童在小學階段就輟學。

雖然一些國家的政府出臺了寬松的升學政策，但是小學留級依然是一些國家有待解決的問題。例如，2009年，柬埔寨研究表明，當地兒童在小學一年級的留級率最高，至少有15.2%的兒童出現留級一次，2%的兒童出現留級兩次。總體而言，88%的兒童在小學和初中階段沒有出現留級現象，但是有10%的兒童至少留級一次，2%的兒童多次留級。

（三）完成學業

在后達喀爾時期，各個國家和地區提高小學學業完成率的進展參差不齊。一些國家的教育體系已經具備了為小學正規入學年齡人口提供直至最后一個年級的初等教育的能力②，南亞和東亞的一些國家還在努力提高其進入初等教育最后一個年級的毛招生率。孟加拉國和巴基斯坦的小學完成率非常低，只有61%，影響了本地區實現目標二的整體進度。另外，在孟加拉國、不丹、紐埃、菲律賓和圖瓦盧，入讀初等教育最后一個年級的男生數量較少，這些國家的性別均等指數③都高于1.06，表明男孩面臨著不利的處境。

（四）升入中等教育

初等教育的一個成功標志是學生接受中等教育的需求增加，中學階段的入學人數進而會增加。在亞太地區，普通中等教育的入學率在后達喀爾時期得到了顯著改善。2007年，中亞地區學生進入初等教育最后一個年級的鞏固率是99%。92%的東亞學生和66%的南亞、西亞學生會繼續入讀普通中等教育。同時，幸運的是，小學升學率的性別差距在大多數國家不是一個主要問題。盡管如此，緬甸、柬埔寨、印度、巴基斯坦等國的升學率仍然很低，其小學的升學率是44%～87%。

（五）公共教育支出

教育財政：國際上推薦的最低教育投入應占國內生產總值的6%④，亞太地區大多數國家的公共教育支出仍遠遠低于6%。2009年收集的數據顯示，只有4個國家（吉爾吉斯斯坦、馬爾代夫、新西蘭、東帝汶）的教育投入占國內生產總值的6% 或以上。一些國家，如孟加拉國、柬埔寨和老撾，僅在教育上投入了國內生產總值的2%。

按教育層次投入經費：本地區大多數國家為小學生投入了10%～20%的人均國內生產總值。在提交到聯合國教科文組織統計研究所的報告數據中，只有菲律賓（9%）和不丹（7%）的投入低于該水平，而馬爾代夫（26%）、泰國（24%）和日本（22%）的投入最高。

按政府支出總額百分比投入經費：許多國家給予教育的優先權也體現在教育支出占政府支出總額的比重上。這個比重在整個亞太地區有很大的差異，如從瑙魯的7.5%到中國香港和瓦努阿圖的24%。教育投入的高低往往會直接影響教育的質量。加大投入力度，實施更好的規劃和更有效的資源分配會改善免費優質教育的供給。例如，改善后的規劃會讓政府預先考慮為所有學生提供免費教育所需的成本。提高效率也意味著政府將會充分利用投入資金的成果，因此不必非要增加投資水平才會獲得收益。

三、政策措施

為了加快實現初等教育的普及，亞太地區的所有國家（不論其社會政治特點）都已經采取有效措施來完善自己的教育體系。大多數國家基本實現了普及的凈入學率（超過90%）。因此，現階段關注的焦點是各國和各次區域間缺乏進展的領域及需要為此而做出的努力。

（一）推進初等教育權利

本地區所有國家都是聯合國兒童權利公約的締約國。《兒童權利公約》第28條要求：締約國要讓所有兒童均能享有免費的小學義務教育。許多國家通過其憲法和多種政策及教育法規保障了學生的這項權利。例如，印度在2009年通過了一項新的教育法——《兒童免費義務教育權利法》（Right of Children to Free and Compulsory Education Act），它的突破性在于，使初等教育開始具有了強制性，規定教育體系以及家長和社區要承擔相應的責任。

其他一些國家也試圖擴大教育供給，讓免費義務教育涵蓋更高層次的教育。如伊朗憲法規定，免費教育會一直持續到中等教育結束。為了惠及最難接觸到教育的地區和處于不利境地的群體，政府規劃并分配了所需的教育設施，為生活在農村地區、偏遠地區和游牧地區的兒童提供公平的接受學校教育機會。

（二）提高初等教育投入有效性

正如上文所提到的，原則上來說，政府的教育投入多并不意味著初等教育的普及率高，或學生的學習成績好。如果沒有高效率和高透明度的管理，再高的投入比例也不會帶來更好的成果。但是，這并不是說各國政府應該減少投入，而是要注重兩方面的效率：一方面是投入要高效，另一方面是教育管理體系（包括學生流動，特別是留級和輟學問題）要高效。

各個國家和地區在初等教育方面的支出各不相同。例如，馬來西亞政府把國內生產總值的5.8%用于發展教育，但是僅把國內生產總值的1.6%用于發展初等教育。瓦努阿圖的初等教育支出較高，占國內生產總值的2.8%。澳大利亞和新西蘭的初等教育支出占國內生產總值的1.8%。中國香港和新加坡的初等教育支出不到國內生產總值的1%。

（三）實施公共管理戰略

各國政府、社會團體、發展合作伙伴、私營部門和社區之間更廣泛的合作伙伴關系可以進一步加強初等教育的供給。為了實現全民教育目標二，許多層面都需要加強合作伙伴關系——學校和家長之間、民間社會組織和政府之間、公立和非公立教育提供者之間。一個擁有健全合作伙伴關系的國家需要能夠召集基礎廣泛的利益相關者共同商議和參與教育部門的規劃。例如，成立教育部門工作組（Education Sector Working Groups， ESWGs），協助政府準備教育部門計劃并劃撥資金。柬埔寨等國已經建立了這樣的工作組，如在教育部、財政部、社會福利部成立工作組。同時，柬埔寨非政府組織教育合作伙伴是一個擁有超過100個非政府組織成員的協會，它也協同發展伙伴、民間社會組織派代表參加了這個工作組。

（四）促進教育服務的合作伙伴關系私有化

國家有責任為所有兒童提供免費義務教育，但是這種供給面臨著許多財政和體制的限制。因此，本地區形成了許多與非國有合作伙伴建立的合作關系，以此來滿足教育服務，以及縮小管理、資金、能力發展和培訓中存在的各種差距。非公立或私營部門可能由企業或慈善機構構成，它們與政府共同承擔教育服務供給的責任。政府提供政策和目標，非政府實體利用私人資金或公共資金提供服務。合作類型包括教育服務供給計劃、公立學校非公立管理、教育券計劃、專業及支持服務、基礎設施服務和慈善活動。

公私合作關系有大量潛在的好處，包括提高效率、提高質量和幫助政府分擔風險。同時，它也可能帶來一定的負面結果，如導致公立學校質量下降，進一步造成社會經濟群體之間的差距和不平等。此外，缺乏適當框架的、薄弱的政府機構可能會無法監督合作關系，讓政府面臨風險。

另一種非公立教育供給形式是私有化。私有化與公私合作關系的不同之處在于公共部門和私營部門之間不存在合作關系，私營部門擁有所有的控制權。整個亞太地區都存在某種形式的私立學校，越來越多的非政府組織和企業參與到初等教育的供給中。幾乎所有國家，包括中國，都有某種形式的私立學校。私立小學的入學比例在一些低收入國家是相當高的，如孟加拉國（40%）和巴基斯坦（31%）。雖然私立教育正在迅猛發展，但是相應的規則還沒有同步出臺，所以還存在質量和安全標準等諸多挑戰。

（五）下放教育管理權力

簡單來說，權力下放就是把教育供給的責任從中央政府向下級政府、社區或學校層面轉移。這種轉移的出現往往是由于中央政府無法解決日益增長的教育需求，其目的是把責任轉移給地方當局。鑒于人口的不同需要和學校的運作背景所帶來的挑戰，許多國家政府正朝著多種教育服務權力下放的形式發展，涉及管理權力下放、建筑權力下放甚至財政權力下放。許多國家還主動成立學校管理委員會，讓家長、社區成員和教師共同參與。這些委員會負責學校的本地管理，但是社區成員和家長的參與程度在各國之間和國家內部都有著很大的差別。權力下放的好處包括更有效的資源利用、兒童獲得和參與教育的機會增多、本地語言和文化融入課程等;缺點包括進一步邊緣化處境不利的群體、界限不明的職責和責任導致效率更加低下、地方層面缺乏相關能力等。

四、現階段的挑戰與發展方向

亞太地區在實現全民教育目標二方面取得了顯著進展，各國的平均水平顯示，大多數國家已經實現或即將實現普遍參與初等教育的目標。然而，本地區依然面臨著一些與實現普及初等教育相關的困境與挑戰。

第一，惠及未受教育的群體。盡管本地區大多數國家取得了巨大的進步，但是尚未通過改善教育機會的可獲得性來有效地惠及處于不利境地的兒童和邊緣化兒童，并把他們留在學校。在初等教育參與率、鞏固率和學習成績方面，本地區面臨的最嚴峻的挑戰是，減少由于性別、語言、社會經濟地位、家庭位置的差異而造成的不平等和差距。

第二，提供全民優質教育服務。鑒于對初等教育的需求快速增加，本地區的一些國家正努力確保學校教育供給的標準，包括教師分配和教學質量。學校及教育環境質量過低再加上學習成績較差會導致兒童失學及輟學。在滿足兒童學習需求方面，提高學校效能仍是一個挑戰。

第三，讓兒童在正規入學年齡上學。盡管獲得初等教育的機會顯著增加，但在亞太地區，還有許多兒童沒有在正規入學年齡上學，這對兒童在學校的續讀和教育體系的內部效率產生了一些影響。

第四，在小學階段留住孩子。一些國家在普及初等教育方面所取得的成功被其低下的初等教育內部效率所掩蓋。降低小學階段的高復讀率和失學率，增加鞏固率成為重要挑戰。

第五，增加學齡前教育和小學后教育機會，確保初等教育擁有堅實的基礎。全球證據表明，學前教育是初等教育的重要前奏，而中等教育在整個學校教育體系中具有承上啟下的重要作用。改善學齡前教育和擴大中等教育機會是改善和影響亞太地區實現全民教育目標二的推拉因素，它們仍然是主要挑戰。

第六，確保性別平等。建立安全的學習環境，消除社會、經濟和政治生活中的性別歧視幾乎是本地區所有國家都在面臨的重要挑戰。這包括解決教育中性別不平等問題，這種不平等在一些國家主要影響了女孩，在另一些國家會影響男孩。此外，還需要解決各個地區的性別差距。

第七，增加基礎教育經費。由于全球金融危機的不利影響，籌集更多的資源和維持政府支出仍然是低收入小國家面臨的一個挑戰。亞太地區面臨的另一個挑戰則是減少小學的間接成本。在推行免費教育供給方面，政策與實踐之間存在著相當大的差距。免費教育⑤意味著政府將為學生提供受教育機會，并且不收取任何直接費用。當然，這并不意味著家庭不需要承擔其他間接費用，如校服和交通費用。以大湄公河次區域為例，雖然柬埔寨、老撾、泰國和越南的初等教育是免費義務教育，但是這些國家仍然允許學校收取一定的費用，學校教育的額外成本也可能會對初等教育的參與率造成影響。

第八，提高制度和治理的質量。通過加強管理能力、改進問責制等來改善治理和服務，仍然是大多數國家，特別是偏離了實現亞太地區全民教育目標二軌道的國家面臨的一個主要挑戰。這對于正在實行權力下放的國家尤為重要，在地方政府的能力構建完成之前就把責任進行轉移的做法存在著重大風險。

針對上述問題與挑戰，需要有針對性的政策干預措施來加快實現亞太地區全民教育目標二。下面是面向各國政府提出的三個領域的措施。

第一，把平等作為教育的核心，惠及邊緣化群體。具體包括：創造有利條件，執行與免費義務初等教育相關的法律規定;降低學校教育的間接成本，特別關注貧困兒童和遭受多重不利處境的兒童;以事實為依據，深入分析未受教育群體，包括緊急群體和沖突局勢中的群體，為政策規劃提供信息;分析初等和基礎教育的輟學率、鞏固率、復讀率和完成率趨勢，尤其是地方層面的趨勢，考慮特殊的邊緣化群體;進一步探索成功惠及邊緣化群體的好做法;分析失學兒童的特點以及他們沒有上學的原因，實施有針對性的干預措施。

第二，促進良好治理和合作關系，擴大教育供給。具體包括：采用創新的公私合作關系和其他合作形式來擴大優質教育供給;加強地方層面的教育規劃和管理能力;加強監測和審查制度，促進以事實為依據的教育管理;增加處境最為不利群體的教育資源分配，把其作為實現加快經濟發展和社會公平的長期投入對象;最大限度地利用現有合作關系、網絡聯系和活動，倡導更好的治理和有效公平的資源分配;制定溝通策略，告知地方各級利益相關方有關政策、當地學校預算和一般實施程序的信息。

第三，支持擴大優質的學齡前教育和小學后教育。具體包括：通過立法和政策來支持、擴大學齡前教育和中等教育，借助推拉式干預措施來增加兒童獲得初等教育的機會;通過并實施有針對性的政策，幫助邊緣化群體成功進入小學和初中;確保為擴大的、有質量的學齡前教育覆蓋面提供合適的培訓課程和技術支持。

注釋：

①Komori，日語為“子守”，指照看孩子的人。

②使用進入小學最后一個年級的毛招生率代替完成率。

③聯合國教科文組織把0.97～1.03的性別均等指數（Gender Parity Index， GPI）值設為實現性別平等的標準。性別均等指數低于0.97表明對女孩存在偏見，而性別均等指數高于1.03表明男孩處于劣勢。

④這個界限首先是由《學習：內在的財富》提出的，它是國際21 世紀教育委員會向聯合國教科文組織提交的報告，出版于1996 年。此后，多個高級別全民教育會議，包括2011 年3 月宗滴恩大會通過的《世界全民教育宣言》，都重申了這個建議。

⑤作出提供免費教育法律承諾的國家包括阿富汗、孟加拉國、不丹、柬埔寨、中國、印度、伊朗、吉爾吉斯斯坦、老撾、蒙古、緬甸、尼泊爾、菲律賓、塔吉克斯坦、泰國、東帝汶、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和越南。

編輯 朱婷婷 倪楠