臺灣高等教育服務貿易內外部環境分析

張斌梅

摘 ? 要：隨著教育服務國際市場的多元化發展，臺灣高等教育置身于國際背景之下已是不爭的事實，同時也面臨著巨大的機遇和挑戰。文章首先通過文獻分析方法，梳理分析了臺灣高等教育服務貿易的現狀，并使用SWOT戰略模型重點探討了臺灣高等教育服務貿易的內部環境與外部環境，發現臺灣高等教育服務貿易具有留學費用低廉、教育質量較高的優勢，同時又有本土保護主義濃厚、弱勢院校備受國際化浪潮沖擊的劣勢;恰逢中華文化受到追捧以及臺灣資訊技術助力遠程教學的機遇，也面臨著少子化危機和大陸競爭壓力的威脅。依據分析，提出了臺灣高等教育服務貿易未來發展的一定啟示，以期謀求兩岸高等教育服務貿易的共同發展。

關鍵詞：臺灣;高等教育服務貿易;SWOT;WTO;國際化

教育服務貿易是指國（地區）與國（地區）之間主要出于經濟目的而進行的教育服務輸出與輸入。從經濟學層面看，教育服務貿易是一種跨國（地區）的教育選擇，選擇的主體可以是以學生及其家庭為主的教育消費人群，也可以是政府或社會機構，教育選擇的課題是服務生產者提供的具有一定質量、品牌和特色的多樣化的教育服務[1]。20世紀80年代中后期以來，國際教育服務貿易急劇增長，教育服務貿易作為一個全新的教育發展理念正逐步取代國際教育交流的傳統概念，成為服務貿易的重要組成部分，也日益成為國際貿易的一個重要新興領域，其發展速度之快已經受到世界各國的廣泛重視。據OECD統計數字，2011年約有450萬名大學生出國交流、學習，而美國仍然是出國留學的首選之地，所接收學生占全球留學生總數的17%，英國緊隨其后（占13%），其次是澳大利亞、德國、法國。在人數背后，留學給地主國帶來的經濟效益更是不容小視：2006-2007學年，在美國高等學府求學的國際學生人數高達62萬人，給美國帶來122億美元的經濟收入。國際教育協會會長古德曼曾表示，在美國經濟陷入衰退之時，大量海外學生的涌入對美國經濟貢獻良多。[2]

2001年11月，臺灣以臺、澎、金、馬單獨關稅區（簡稱中國臺北）的名義，成為WTO成員，臺灣地區教育市場置身于國際背景之下已是不爭的事實。隨著教育服務國際市場的多元化發展，以往獨占鰲頭的美國等成熟國家的單向優勢逐漸消解，新興國家或地區的國際教育市場躍躍欲試，臺灣高等教育服務貿易面臨著巨大的機遇，也必須應對激烈的挑戰。本文從臺灣高等教育服務貿易市場開放和沿革出發，梳理臺灣教育服務貿易市場的現狀，并使用SWOT模型分析其內外部環境，試圖提出合宜的發展策略，為臺灣高等教育服務貿易的國際競爭提供參考。

一、臺灣高等教育服務貿易概況

WTO的前身是關稅及貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT），旨在大幅度減少成員之間的關稅和其他貿易壁壘，擴大商品生產與交換。WTO服務貿易總協定（General Agreement on Trade in Services，GATS）將服務貿易分為12大類，其中，教育服務也被納入服務貿易范疇。GATS規章第一條第二款規定了4種服務提供模式：跨國提供服務（cross-border supply），即服務提供者自一會員境內向其他會員境內消費者提供服務，如遠距教學、虛擬教育機構或教育軟體提供;境外消費（consumption abroad），即服務提供者在一會員境內對進入其境內的其他會員消費者提供服務，如出國留學進修;商業據點呈現（commercial presence），即一會員的服務業者在其他會員境內以設立商業據點的方式提供服務，如海外辦學設立學校或語言訓練機構;自然人呈現（presence of natural persons），即一會員的服務業者在其他會員境內以自然人（個人）身份提供服務，如教授、研究人員至海外從事專業服務工作。

臺灣承諾開放教育服務業的內容包括開放外國人設立高中職及其以上的學校、遠距教學、設立短期補習班及留學服務業等。為適應市場開放趨勢，臺灣教育部門于2001年9月19日發布了臺灣加入WTO教育服務業開放承諾（見表1），具體包括下列思想及相關限制[3]：第一，海外人士在臺灣設立高中高職及其以上學校與教育機構，需依據臺灣私立學校相關規定——校長與董事長必須為臺灣籍人士，擔任董事的外籍人士不得超過董事總額的1/3;第二，遠距教學方面，同意境外學校可針對臺灣高中以上學校學生的需求，提供來自境外的服務，如函授學校及遠距教學，但其學分的承認最高不得超過畢業學分數的1/3;第三，海外人士需依臺灣公司法規設立公司，或依商業登記相關規定設立的行號名義，登記經營短期補習班，但仍須受臺灣補習及進修教育相關規定規范，其設立、變更、停辦等相關管理規則，由直轄市及縣市主管教育行政機關訂定，并受理申請;第四，開放境外留學服務業者中介，臺灣高中以上學生赴境外留學，但仍應接受兩項規范，即不得在臺收取學生學雜費用（但可收取手續及代辦相關費用），不得在臺開班授課。目前，留學中介服務業將改名稱為“留學服務業”，服務項目不限于留學中介，還可包括留學資訊提供與咨詢、代辦招生業務等。

臺灣高等教育國際化的步伐加快，兩岸經貿關系的緩和，以及兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）中關于教育服務貿易的內容列入戰略規劃，更加促使了臺灣教育服務貿易市場日趨活躍。臺灣的高等教育服務貿易概況，可以從對外投資情況及國際化模式兩方面來看。

（一）對外投資情況

據臺灣經濟部門投資審議委員會統計資料，2002-2013年臺灣核準對外教育服務投資共計6項，投資總額為1440.7萬美元，占該期間全部對外投資總額的0.028%;2002-2013年核準對大陸教育服務投資共計23項，投資總額為3092.4萬美元，占該期間全部對大陸投資總額的0.027%[4]。從該數據可以看出，臺灣高等教育服務貿易的對外投資數量和總額都很小，在加入WTO之后有緩步增長態勢，但增長并不穩定。而且在剛剛過去的2013年，臺灣教育服務對外投資核準3項，分別在韓國、日本和美國，而在對大陸的教育服務方面無投資，從側面反映了臺灣高等教育國際化的策略有所改變。

（二）國際化模式

臺灣的高等教育服務貿易致力于吸引國際學生、強化國際學術合作交流、鼓勵臺灣學生留學、簽訂雙聯學制和設置境外臺灣教育中心。

1.吸引國際學生

為了應對全球化帶來的沖擊與挑戰，培養具備全球移動能力的人才及延攬國際人才，臺灣教育部門近年來努力推動大專院校國際化，鼓勵臺灣學校與境外學校建立學術合作關系。藉由設置外籍生獎助學金、外籍學生來臺留學專案獎學金及與境外大學共同設立華語中心等配套措施，鼓勵外籍學生來臺留學。其中，在臺灣大專校院修習學位的外籍學生人數，從2005學年度的2853人增加至2013學年度的12597人。2013年4月30日，臺灣修正并發布了《大陸地區學歷采認辦法及大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法》，提出擴大采認大陸地區大學至111所，專科191所，并試辦二技招收大陸專科畢業生。2013學年度來臺的大陸生中博士71人、碩士467人、學士1284人（大學部1209人，二技75人），共計1822人;來臺研修大陸生計2.1233萬人次;臺灣各級學校與大陸地區學校簽署合作協議計1837項。

2.強化國際學術合作交流

另據臺灣教育部門國際文教處的統計資料顯示，從1966年至2013年，臺灣有165所學校與全世界104個國家的3265所學校簽訂9805項學術交流協定合約。從表2可以看出，2013年締造了歷年簽約總數最高紀錄，共計141所臺灣學校與1052所境外學校建立合作管理，并簽訂了1677項合約[5]。在2013年簽訂合約的國家數中，交往最頻繁的前五名國家分別是日本、美國、韓國、泰國和西班牙。

3.鼓勵臺灣學生留學

在鼓勵臺灣學生留學方面，2013年，獲得留學獎學金的學生人數為170人，尖端科技人才培育獎學金的學生人數為22人，本部歐盟獎學金的學生人數為7人，俄羅斯、約旦、巴拿馬、波蘭、韓國、以色列等國家政府獎學金共計83人。另臺灣公費留學考試錄取100人;協助中低收入戶子女申辦留學貸款共計669人。與美國加州理工學院、澳大利亞國立大學新簽定合作協議，補助臺灣學生赴各校攻讀博士學位，雙方共同分攤學費及生活費;截至2013年底，臺灣分別與英國劍橋大學、美國圣路易市華盛頓大學、南加州大學、加州理工學院、澳大利亞國立大學5所世界排名前100的大學合作，選送37名臺灣學生到海外留學。[6]

4.簽訂雙聯學制

雙聯學制為臺灣教育部門于2004年開始推行的一種國際學術交流模式，這種是比姊妹校或交換學生更加深入的國際性校際合作模式。雙聯學制是為促進境內外學生交流，借此改善以新生為主的海外留學生來臺等條件限制。根據臺灣教育部門統計，2006-2010年臺灣大學院校與境外大學院校簽訂雙聯制的合作案數有198項，合作國家有21個，其中以美國、法國及東南亞國家居多。2008年，臺灣選擇雙聯制的學生人數為308位，對方學校學生人數為67位;已經取得雙聯學位的臺灣學生有178位，對方學生有17位。相對于外國學生，臺灣學生有較高出境取得學位的意愿，這也顯示出臺灣的大學在吸引外國學生方面還需再加強。[7]

5.設置境外臺灣教育中心

為提升國際競爭力，呼應教育產業國際化的需求，臺灣教育部門從2007年開始設立臺灣教育中心，除了通過參加當地教育展、在當地辦理臺灣教育展及各項宣傳活動，增進該國教育界及學生對臺灣高等教育的認識，也需在該處舉辦各類學術領域教育研討會或座談會，增加學校知名度，促進雙方研究合作，以協助臺灣大學院校與世界各國發展國際合作關系與招收國際學生。目前，臺灣教育中心已經在馬來西亞、印尼、蒙古、泰國、美國、日本6國分別設置了境外臺灣教育中心，有效促進了境外優秀學生來臺留學及研習華語。

綜合對外投資與國際化模式兩大面向，可以看出臺灣高等教育服務貿易日趨活躍，在全球盛行中華文化之風的吹拂下，順勢成長，雖然在體量上與歐美一些教育服務貿易成熟的國家或地區相比仍有很大差距，但臺灣的國際意識、多樣的國際化策略效果明顯，在國際市場上特別是在東南亞地區具有一定競爭力。

二、分析與討論

本文主要采用SWOT分析工具對臺灣高等教育服務貿易進行結構化和系統化分析。SWOT分析最早由哈佛商學院的安德魯斯教授提出。安德魯斯把面臨競爭的企業所處的環境分為內部環境和外部環境，其中內部環境包括企業的優勢（Strength）和劣勢（Weakness），而外部環境則包括企業所面臨的機遇（Opportunity）和威脅（Threat）。

（一）臺灣高等教育服務貿易的優勢

1.留學花費較歐美發達國家或地區低廉

歐美國家或地區，如美國、加拿大、澳大利亞、英國等傳統的留學大國雖然學術氛圍濃厚、教學質量較高，但所費不菲，令不少來自發展中國家的學生或家庭望而卻步。臺灣對國際學生收取的學費較低確實是一個重要的吸引力。以攻讀學士學位為例，4年在臺花費為2～3萬美元，而在美國攻讀學士學位至少需要負擔15萬美元，在英國攻讀3年學士學位也至少需要16～17萬美元。相較之下，留學臺灣的經濟負擔對許多經濟狀況普通的發展中國家的學生來說，性價比相對較高。

2.臺灣地區高等教育質量有口皆碑

除留學費用之外，高等教育服務貿易市場的競爭力就是教育質量。臺灣高等教育的質量是有口皆碑的，曾經在20世紀80年代以強大的人力資本迅速發展起來的臺灣經濟已經證明了這一點，而臺灣高等教育也從未止步。臺灣教育部門啟動的“邁向頂尖大學計劃”，5年500億定向補助十幾所高校[8]，另外還有面向技職體系大專院校的“發展典范科技大學計劃”和面向未入選頂尖大學的非技職體系院校的“獎勵大學教學卓越計劃”，同時積極建立有效的高等教育評鑒制度、教育品質保證管理機制等。通過經濟和制度支持，臺灣高等教育質量有了長足的發展。2013年在英國《泰晤士高等教育》的亞洲地區大學排名中，臺灣地區就有17所大學入圍100強，臺灣大學位居14名，臺灣“清華大學”排名27，臺灣“交通大學”排名32。由此可見，臺灣的高等教育具備一定內在的實力。

（二）臺灣高等教育服務貿易的劣勢

1.開放步伐緩慢，政策法規制定較為保守

臺灣在開放本地區服務貿易方面始終較為謹慎，一方面出于保護本土多樣化的私營經濟考量，另一方面也有島內復雜的政治生態的影響。高等教育服務貿易市場也是如此。例如，上述列舉的臺灣教育部門公示限制海外資本在臺設校董事會成員比例等，都體現了這一保護意識。然而，自加入WTO后，臺灣同時面臨著服務貿易全球化的挑戰，如來自其他會員要求減少限制的壓力等，過度保護將會背離自由經濟的精神，也不利于高等教育的發展。

2.臺灣地區大學校院品質參差不齊

臺灣地區的大學經歷了上世紀90年代的迅速擴充，完成了高等教育的大眾階段，進入普及階段，島內高等教育資源供大于求。截至2013年10月，臺灣共有大學校院159所，其中公立大學校院59所，私立大學校院100所。數量眾多的大學校院因沒有足夠的生源和財源，品質參差不齊。特別是私立學校，政府提供的支持有限，基本依靠學費生存，而多年未能上調的學費與少子化人口結構變遷，使得一些原本就很弱小的學校面臨生存危機，更罔談發展。而一些原本就“身強力壯”的公立學校在國際化的進程中獲得了更多的關注，也吸引了更多的資源，造成強者愈強、弱者愈弱的局面。如果沒有采取恰當的策略，臺灣的大學校院在這樣的教育服務貿易市場中將出現陣痛和公正與效率的拉扯。

（三）臺灣高等教育服務貿易的機遇

1.中文學習在全球教育視野中興起

隨著世界發展的多元化，漢語、中醫、戲曲等傳統文化，以及武術、中國古典哲學、中式烹飪等有中華文明特色的專業課程受到了越來越多的關注。臺灣作為中華文明的重要傳承地，自然具備了這一先天優勢。正是中華文化地位的提升，給予了臺灣高等教育服務貿易巨大發展機遇。而這一機遇能否持續，如何持續，需要兩岸共同攜手。中國經濟實力的提升、國際話語權的增強等，都是中華文化在全世界發聲的有力支撐。

2.遠距教學發展迅速

臺灣的資訊產業起步早、發展好，在全球具有舉足輕重的地位，并且資訊技術在高等教育中的運用也較為成熟。隨著全球遠距教學的迅速發展，各國或地區爭相通過網絡爭奪教育服務貿易市場。臺灣在這股風潮下可以利用自身良好的技術基礎、學術聲望，爭取遠距教學的一席之地。

（四）臺灣高等教育服務貿易的挑戰

1.面臨少子化沖擊，大學生存力不足

近20年來，臺灣地區出生人口逐年下滑，新生兒人數在2000年達到30.5萬之后，便一路直線下降。據統計，2009年，臺灣新生兒人數為19萬人，2012年低至15萬余人，經建會推估臺灣人口將在2022年后開始呈現負增長。從這一點可預見，臺灣高等教育人口市場的供需將嚴重失衡，部分學校會因無法招到足夠學生而倒閉。面對如此嚴峻的考驗，臺灣政府開始著手制定應對少子化的策略，如拓展國際市場、校院特色發展、建立退場機制等。而其中一些大學本身生存力就很弱，來自國際教育服務市場的沖擊可能會加速它們的退場進程。

2.大陸高等教育服務貿易市場的激烈競爭

上述提到的漢語學習熱潮興起、中華文化的地位在世界范圍內逐步提升等是臺灣的教育服務貿易優勢，然而同時，大陸以其龐大的體量、日漸增強的經濟實力和開放策略吸引著國際學生的眼球。來自大陸的競爭是臺灣一直以來面對的問題，高等教育服務貿易也是這一境況的延伸。不過，競爭之外也可以謀求共贏，海峽兩岸經濟合作框架協議的推進雖然困難重重，但可以看到雙方應有的合作精神，化解威脅，創造機遇，對兩岸人民都將是福祉。

三、啟示

通過以上對臺灣高等教育服務貿易的現狀回顧，以及高等教育服務貿易發展SWOT矩陣分析框架中，可以窺見臺灣高等教育的內外部狀況。筆者試圖基于國際化的視野，提出以下三點啟示。

（一）修訂相關規定，夯實高等教育國際化的實際操作

通過對相關規定的修訂給予高校更大的自主空間與更明確的權責邊界，健全大學法治運作。同時，修訂一些阻礙高等教育服務貿易發展的法規條文，因為不合時宜的法規條文給外界帶來保守、封閉的信息，不利于臺灣高等教育的發展。

（二）提升臺灣高等教育的可見度

提升臺灣高等教育的可見度，可采取品質保證、國際認證等策略，同時持續培養一批精英校院，在國際學術聲望的提升上下足功夫;建立與周邊國家或地區的“強者聯盟”，通過合作的成果推廣自身;加強大學校院的國際行銷，可通過舉辦重大國際活動、深耕臺灣教育中心影響力、鼓勵教師參與海外交流活動等策略進行推廣。

（三）打破保守主義思潮

高等教育服務貿易的自由化將惠及每個求學者，人類追求知識和真理的熱情是文明進步的巨大動力，如何利用好這股全球化態勢，講究的是策略而不是逃避。只有打破保守主義思維，才能更好地應對全球化的挑戰。

此外，對于弱勢校院的未來發展，臺灣政府應當預備多樣的引導機制，如品質精致化、整并、退場等;重視遠程教育的發展，可結合漢語教學、中華文化特色課程等內容加速發展，爭取新興市場的優勢地位;面臨少子化危機，國際化也可以是機遇，通過建立與國際接軌的終身教育認證制度，推動臺灣高等教育服務貿易發展，給中后段校院帶來生源和財源;合作化解危機，加強與周邊國家或地區的合作，特別是與同根同源的大陸合作，將給雙方帶來巨大的機會。

注釋：

①資料來源：Current commitment under the GATS in educational services， by OECD。

參考文獻：

[1]宋巖.中國教育服務貿易的發展研究：基于國際比較的SWOT分析與實證檢驗[D]. 山東：山東大學，2009.

[2]冀國忠. 高等教育服務貿易國際競爭力比較研究[D]. 遼寧：東北財經大學，2010.

[3]陳木子. 臺灣加入WTO對教育的沖擊與因應[J]. 教育資料與研究，2002（11）： 134-140.

[4]臺灣經濟部門投資審議委員會. 2013年12月統計月報[EB＼OL].http：//www.moeaic.gov.tw/system_ external/ctlr？PRO=PublicationLoad&id=160， 2014-06-08.

[5]臺灣學校與外國學校或學術機構簽署教育學術交流合作協約統計表（2013年底）[EB＼OL].http：//www.edu.tw/userfiles/2013_12%E5%AD%B8%E8%A1%93%E4%BA%A4%E6%B5%81%E5%90%88%E4%BD%9C（4%E7%89%88）.xls， 2014-06-08.

[6]立法部門教育及文化委員會第八屆第五會期報告（2014/03/12）[EB＼OL].http：//www.edu.tw/userfiles/url/20140328140311/%E7%AB%8B%E6%B3%95%E9%99%A2%E6%95%99%E8%82%B2%E5%8F%8A%E6%96%87%E5%8C%96%E5%A7%94%E5%93%A1%E6%9C%83%E7%AC%AC%E5%85%AB%E5%B1%86%E7%AC%AC%E4%BA%94%E6%9C%83%E6%9C%9F%E5%A0%B1%E5%91%8A.pdf， 2014-06-08.

[7]李湘云. WTO對兩岸技職教育市場發展的影響[D]. 臺灣：淡江大學， 2013.

[8]維基百科.邁向頂尖大學計劃[EB＼OL].http：//zh.wikipedia.org/wiki/%E9%82%81%E5%90%91%E9%A0%82%E5%B0%96%E5%A4%A7%E5%AD%B8%E8%A8%88%E7%95%AB， 2014-06-08.

編輯 吳婷 郝星培