建國以來中國共產黨農村社會治理思想的歷史演進

關鍵詞：階級斗爭；農村；社會治理；土地產權

摘要：建國以來中國共產黨農村社會治理的思想大體經過了專政管制、社會管理到社會治理的歷史演進。改革開放前構建的專政管制機制采用的是通過運動的治理策略，從解放初期的土地改革運動、合作化運動到人民公社化運動是“懲罰彌散化”的“階級斗爭”治村策略的一步步加深。這種“階級斗爭”治村策略的確立是基于對中國主要矛盾的錯誤判斷。改革開放后中國共產黨在革命和階級斗爭已經結束的前提下開始探索法律的治理策略，但并不是依法治村的單兵突進，而是緊緊圍繞如何更好地實現“堅持黨的領導、村民當家作主和依法治村有機統一”這一主體而合力推進的。中國共產黨農村社會治理思想演變的關鍵是新中國60多年來土地產權的變化。

中圖分類號：D267.2

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2015）04-0101-07

Historical Evolution of Chinese Communist Partys Rural Social Governance Ideas since the Founding of PRC

CAI Qingwei

（Department of Social Sciences， Xuchang University， Xuchang 461000， China）

Key words： class struggle； rural areas； social governance； land ownership

Abstract： Chinese Communist Party （CCP）s rural social governance thinking has in general developed through the stages of authoritarian regulation， social management and social governance since the founding of New China. CCP adopted a strategy of governance through campaigns and movements before the reform and opening. The village governance strategy of class struggle featuring “the diffusion of punishment” was deepened step by step from the land reform movement， the cooperative movement to peoples commune movement， which was a result of the misjudgment of Chinas major conflicts. After the reform and opening and upon the completion of revolution and class struggle， CCP began to explore the governance policies of the law and delved into the rural social governance by promoting the organic integration of “the partys leadership， the villagers master role and governance of law”. The key idea of evolution of CCPs social governance is the change in land property rights over the sixty years since the founding of PRC.

在中國共產黨的文獻中第一次明確提出“社會治理”概念的是中共十八屆三中全會決議的報告。十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革總目標的重要組成部分，并明確提出了創新社會治理體制、改進社會治理方式的新論斷。農村作為中國最基層的重要組成部分，農村社會治理的好壞直接影響著整個中國的社會治理狀況。因此，結合十八大文件以來的精神，有必要認真梳理中國共產黨農村社會治理思想的歷史演進，以便更好地創新社會治理體制。

一、改革開放前中共農村專政管制思想的演變

不可否認，以毛澤東為代表的第一代中共領導集體對如何進行鄉村治理進行了艱難的探索。雖然這種探索取得了一定的成績，但它是基于“千萬不要忘記階級斗爭”這一判斷來實施運動式治理策略的。這種“運動”在治理本質上是一種專政管制的“無法的治理”，“由此導致了‘懲罰社會’的興起以及‘懲罰彌散化’”〔1〕。從改革開放前新中國的30年來看，中國共產黨“階級斗爭”治村的思想演進經歷了三個時期：土地改革時期、合作化時期和人民公社時期。由于中共的工作中心的不同，其三個時期懲罰對象的重點也有所不同。

從解放初期的土地改革運動、合作化運動到人民公社化運動，中共階級專政斗爭的對象不斷擴大，專政斗爭的對象除了地主、富農之外，增加了歷史不清的人，進行現行反革命活動或者發表政治言論被定性為反革命、壞分子和右派的人，歷史上干過土匪、從事過宗教活動甚至偷竊行為的人。即使這些人中間有表現比較好、帽子被摘掉了或者被解除管制了的人，但終究因一浪高于一浪的階級斗爭的政治壓力給人們造成了一個思維定勢，這些人仍被圈定在階級斗爭的序列之中。各村往往把這些人登記在冊，監控著他們的行為，隨時將其作為運動中被批斗的對象。有學者指出，1965年某個村莊在對“敵情”摸底清查時，清查出村莊還存在著“九種”階級敵人，直至1978年村莊還對那些有“不光彩”歷史的人，比如四類分子、敵偽人員、反革命人員、刑滿釋放分子等再一次做了登記〔2〕。

這種“階級斗爭”的“懲罰彌散化”治村的戰術源于中共早期革命戰爭年代的土改實踐。解放前土改建立的新政權，隨時都有可能被潛伏的力量顛覆的危險。美國學者指出：“受到‘清算運動’的沉重打擊以后，留下來的地主竭力進行激烈的反抗。……解放區里的地主、富農以及他們的‘狗腿子’仍然要進行拼死反抗。那些逃亡的地主，懷著還鄉復仇的決心；那些留在當地的，則采用一切手段破壞正在發展的農民政權，使盡可能多的人們持中立態度，孤立那些積極的青年干部，并且挖空心思來保存他們殘存的勢力和財產。”〔3〕這種情況使中共保持高度的階級斗爭警惕性，以防受到打擊的一些人員及其家屬的翻案。

土改時期，中共的執政任務是變封建的剝削土地所有制為農民的土地所有制，因此占有多量土地且有剝削行為的地主富農就成為被改造被斗爭的對象，而且這個時期地主及反革命分子的各種各樣的陰謀破壞活動更加瘋狂。1951年5月，中共中央對土地改革業已完成、對地主的斗爭比較徹底的地區，雖然允許地主參加勞動生產，也允許其根據他們所長參加其他職業，但同時又明確指出：“他們不論從事什么職業，不論到什么地方，均應加以監視，使其出處明白，行蹤清楚，不得改名換姓，改變成分籍貫，到處鬼混。對于那些狡猾的至今不表示服從而表示頑抗的地主，則應繼續加以斗爭，使他們服從，并在可能時，亦可把他們編成勞役隊強迫他們勞動”〔4〕。同年6月中共中央又發出新的指示：“在法令上規定所有地主服從管制，而在實際執行上為免于疲勞群眾和流于形式主義，對在土地改革后安分守法從事勞動的地主分子，由人民政府和農民協會決定免于管制，而對那些不安分守法、不好好勞動的地主分子，則嚴加管制。”〔4〕

中共通過土地改革把“階級”觀念引入了農村，農村不再按傳統的族姓和家族來劃分陣營，而變為依據“階級成分”來劃分為不同的陣營。“這種劃分在觀念上超越了血緣關系，它不再依據血緣關系中的地位來劃分每個人的身份，而是依據人們在社會經濟政治關系中的地位來劃分每個人的身份……這種階級陣營的區分是以國家權力為后盾的。”〔5〕不同階級陣營的人享有不同的權利，比如，農民可以加入農民協會，參加勞動互助組，“享有國家所給予的經濟上、政治上的各種便利與優先（如貸款、獎勵、民主生活等）；而對地主是不允許有這些權利的”〔6〕。地主只有在鄉村政權、農民、民兵及農民互助組等的監督下進行勞動改造。

隨著土地改革的相繼完成，互助合作運動也逐漸“組織”起來。這時期，中共認為農村中的主要矛盾是“農民小生產者經濟自發發展著的資本主義與黨所領導的合作化道路的矛盾，是當前農村中的主要矛盾，而黨所領導的合作互助運動，是矛盾的主要方面”〔6〕。而且還認為在一些農村里，“由于資產階級的猖狂進攻與農村自發勢力的結合，使一部分農民甚至一部分黨員干部受到了侵蝕，因而使農村資本主義傾向更加嚴重地滋長，其形式更趨復雜”〔6〕。這就意味著，中共階級斗爭的對象由土改時期地主、富農等擴大到了一般的農民及一部分黨員干部。換言之，凡是反對集體化運動的人，都是農村中具有資本主義傾向的人，而對這些人的斗爭是無產階級對資產階級的斗爭，這些受資產階級侵蝕的農民和干部就成為了互助合作運動中新的批斗對象。

正如毛澤東指出：“農業合作化運動，從一開始，就是一種嚴重的思想和政治的斗爭。每一個合作社，不經過這樣的一場斗爭，就不能創立。”〔7〕毛澤東在1955年《誰說雞毛不能上天》一文的按語中針對富農的“窮光蛋想辦合作社哩，沒有見過雞毛能上天”的言論指出：“這就是社會主義和資本主義的兩條道路的斗爭”〔7〕。對于地主和富農的態度，毛澤東指出：“在一切還沒有基本上合作化的地區，堅決地不能接收地主和富農加入合作社。在已經基本上合作化了的地區，在那些已經鞏固的合作社內，則可以有條件地分批分期地接收那些早已放棄剝削、從事勞動、并且遵守政府法令的原來地主分子和富農分子加入合作社，參加集體的勞動，并且在勞動中繼續改造他們。”〔7〕

毛澤東的這番講話明確地指出了即使被允許加入合作社的地主分子和富農分子也需要繼續改造，不僅如此，隨著“鬧退社”風波的發展，富裕中農也被圈定在了改造對象的序列之中。高級社成立后不久，從1956年10月開始，廣東、河南、安徽、浙江、江西、陜西、河北、遼寧等省農業合作社部分社員先后要求退社。鬧退社的主要是富裕中農。針對這些鬧退社的問題，1957年7月，毛澤東要求對全體農村人口進行一次大規模的社會主義教育，其中斗爭的主要對象是富裕的中農，在社會主義教育中要讓農民先“鳴放”〔8〕。根據毛澤東的講話精神，中共中央隨即作出了在全體農村人口進行一次大規模的社會主義教育運動的指示。1957年，農村各地普遍開展了社會主義教育運動，這次社教的批判對象主要是以富裕中農為代表的有資本主義傾向的人。這次運動使一些干部和社員被批斗，有的地方出現了打人，甚至是打傷人、打死人的現象〔5〕。

由此可見，中共在土改時期階級斗爭之弦始終繃得很緊，土改時期確實有一批頑固地主表面裝出積極擁護土改，實則暗中時有不法行為，既使土地改革完成后，中共也一直認為這種“危險”一直存在著。1957年少數人的“反黨”言論及國際上波匈事件的影響，使中共重新審視階級斗爭的重要性，“四清”及“文革”運動中，階級斗爭迅速擴大化也成為了一種必然。在“四清”工作隊干部的指示下，這場階級斗爭蔓延到了從村干部到普通民眾的各個階層及村莊的各個活動領域，而十年“文化大革命”中這種情況更為瘋狂。以“四清”為標志的社會主義教育運動在強化對“四類分子”監管的同時，還把階級斗爭的表現擴大為分田單干、投機倒把、搞封建迷信活動等，使一批支持“包產到戶”的干部和貧農受到批判、斗爭，甚至是被懲辦，這種行為傷害了大批干部群眾。“文革”時期這種現象更為突出。1966年文化大革命中發布的《公安六條》，“五類分子”被擴展為“二十一種人”，在原來的“地、富、反、壞、右”基礎上又增加了叛徒、特務、“走資派”等各色政治賤民，總人數當以億萬計。

階級斗爭的擴大化也深深地沖擊著村民的日常生活和思想意識。傳統的鄉村舊戲、看風水、宗族活動，紅白事情的大操大辦或者與“五類分子”交往密切等都被認為是階級斗爭的表現，甚至離婚調解時都不能說“要以和為貴”，只能強調要搞好團結，否則調解人就會被認為主張階級斗爭熄滅論〔2〕。

總之，從解放初期的土地改革運動、合作化運動到人民公社化運動是“懲罰彌散化”的“階級斗爭”治村策略的一步步加深。這種“階級斗爭”治村策略的確立是基于對中國主要矛盾的錯誤判斷。在這種“以階級斗爭為綱”的運動治理的策略下，中共逐漸構建了“一元化”權力的高度集中的政治經濟體制，構建了單向度的農村管制的治理模式。“一元化”權力機制的形成標志著中國式的全能型的政黨治理模式的確立。這種全能型的“新的治理傳統”〔9〕，把傳統的控制思想發展到了極端，其中不僅包括思想高壓控制，而且基本的生活資料也被完全控制。在城市，每個人都貼上了“單位”標簽；在農村，村民被牢牢栓死在人民公社體制下。這種治理模式以運動方式解決問題，形成了一套新的治理話語。對這種全能型的政黨治理模式，我們不能用今天的視角來指責，而應放在當時的歷史語境中去解讀。

二、中共“社會治理”的思維轉型是改革開放不斷深化的歷史必然

1978年的家庭耕作制度動搖了“公社”制的管控模式的經濟基礎，這也意味著黨構建的農村權力結構的改變。在中共高層放權賦民的新的政治設計下，農村基層的治理模式也從“服從型”走向了“自治型”，農村治理主體呈現出由“一元化”向“多元化”的轉變。總的看來，改革開放后中共鄉村治理思想的出發點是基于對“主要矛盾”的正確判斷，重新確立了中共“八大”精神關于中國“主要矛盾”的判斷，果斷地拋棄了“階級斗爭”的治村策略，繼而轉向了“通過法律的治理”來進行治村的策略。但“通過法律的治理”策略的思想演進并不是單純的“法理”的單兵推進，而是緊緊圍繞如何“堅持黨的領導、村民當家作主和依法治村有機統一”為主體的思想演進展開的。這種思想演進可以分為四個時期。

第一個時期，從1978年十一屆三中全會到1989年十三屆四中全會，歷時12年。這一時期以鄧小平為核心的第二代中共領導集體，緊緊圍繞“堅持黨的領導，必須改善黨的領導”為主線，以民主的制度化、法律化為導向，以黨政分開為突破口，解決了當時最為集中的黨政不分、以黨代政、權力過分集中的問題。20世紀80年代新的領導集體在“解放思想，實事求是”的理論指導下，開始重新確認黨的政治組織身份。黨的新的政治身份的確認是從黨政分開著手的。黨政分開打破了原有的黨政合一的“一元化”體制，國家、社會和個人的關系在黨政分開的推動下積極調整，讓法律和制度的權威重新回歸了。這一時期，中國農村治理模式的變遷也打開了新的一頁。國家出臺了一系列文件來擴大和保證農民的民主權利。中共十二大報告首次提出了“基層社會生活的群眾自治”。村民委員會由廣西農村的一隅逐漸發展到全國，由此，開創了一個農村基層治理的新時代。

第二個時期，從1989年十三屆四中全會到2002年黨的十六大召開，歷時13年。這一時期以江澤民為核心的第三代領導集體，緊緊圍繞“怎樣建黨，建設一個什么樣的執政黨”這個主線以重塑黨的權威為導向，以依法治國為突破口，解決了鄧小平提出的“這個黨該抓了，不抓不行了”的緊迫問題，第一次提出了“黨的建設的偉大工程”。也就是從十三屆四中全會起，中共最高層不再倡導黨政分開，而是從思想上組織上進一步強調以黨委為中心的統一領導權。這一探索的最大成果是十五大提出的“依法治國”的思想，是黨對治理模式探索的歷史性飛躍，標志著“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的治國理政模式的基本成型。在“依法治國”的理念指導下，這一時期農村的發展也進入了一個新的關鍵性的歷史階段。農村第一輪的承包即將到期，家庭聯產承包責任制的何去何從，成為舉國上下關注的問題。黨和政府為此頒布了一系列穩定家庭承包制的決策文件，同時，黨和政府遵循堅持在農民群眾新的實踐基礎上，把成功的勝利果實進一步總結規范以法律的形式鞏固下來，真正實現以法治農，以法促農。20世紀90年代以來，依法治村的進程明顯加快了。

第三個時期，從2002年十六大至十八大召開時期。以胡錦濤為總書記的黨中央緊緊圍繞“改革和完善黨的領導方式和執政方式”這個主線，以“科學執政、民主執政、依法執政”為導向，以依法執政為突破口，解決了“怎樣執政、靠什么執政”這個重大而又現實的問題。依法執政是黨的十六大第一次明確提出的，它是繼十五大確立依法治國的邏輯的延伸。十六大是一次承前啟后的會議，既進行了建國五十多年來黨的執政方式的經驗教訓的總結，又賦予了黨的執政方式的新內涵，第一次完整明確地提出了黨的治理要“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”的模式，這表明黨的治理模式已經完全成型。十六屆四中全會第一次明確提出了執政的“三大法寶”，即科學執政、民主執政、依法執政。科學、民主、法治是人類文明進步的三大重要標志。科學執政、民主執政、依法執政相輔相成，三位一體。在執政的“三大法寶”的頂層治理理念指導下，中國農村治理的模式發展到了一個新的境界，十七大明確把基層群眾自治作為中國的基本政治制度之一。

第四個時期，是從2012年黨的十八大召開至今的時期。以習近平為總書記的新的黨中央，進一步豐富發展了“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”為總原則的治理模式的內容，以“不斷提高黨的領導水平和執政水平”為重大課題，積極創新治國理政的新思想，在黨的最高會議上，第一次完整明確地提出了“健全社會主義 協商民主制度”的新命題。這一制度的提出，既有利于提高黨對農村的領導水平和執政水平，又進一步拓寬了村民當家作主的新渠道。

在“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”主旨下，就中國共產黨對“社會治理”的認識而言，是一個從“社會管理”到“社會治理”的歷史過程。“1949年新中國成立后，執政的中國共產黨鑒于當時的世情和國情，選擇了趕超型的現代化發展戰略。趕超什么？主要是經濟上的趕超。這種主要是經濟上的趕超戰略，后又讓位于‘以階級斗爭為綱’的一系列政治運動。”〔10〕在“這種一系列的政治運動”中，中共選擇了“一元化”權力運行的高度集中的“管制”體制，農村“人民公社”管理就是高度集中管制的例證。改革開放后，從十一屆三中全會到十三大召開，雖然高層多次實行權力下放，但僅僅只是對中央和地方、條條和塊塊的管理權限的調整。黨的十三大正式提出了“政治體制”改革的論斷，這是十一屆三中全會以來，黨的執政方式的“歷史性轉變”〔11〕，標志著中國共產黨社會治理思想正式揚棄傳統的以階級斗爭為綱的“專政”思維進入到了“社會管理”階段。如果說以鄧小平為核心的第二代領導集體的治國理政的突破口是“黨政分開，下放權力”，那么從黨的第三代領導開始，黨對治國理政的探索則逐漸以“發揚社會主義民主”為突破口。這意味著，在加強和改善黨的領導的前提下，更加強調了人民當家作主的管理特色，廣西農村村民委員會的誕生就彰顯了人民當家作主的這一思想。但是，就社會管理的地位而言，在黨的文獻中，“從新中國成立到二十世紀末，社會建設和社會管理一直依附于政治和經濟，處于從屬地位。社會建設和社會管理這種依附的從屬角色，隨著新世紀我國社會‘矛盾凸顯期’的推進，逐漸被打破上升到國家的戰略地位”〔10〕。2002年黨的十六大召開，第一次提出了“三位一體”的總體布局，在這個布局中，社會建設的地位首次被凸顯出來，社會管理作為政府的四項職能也被提出。此后，農村的社會自治職能不僅從農村實踐上得到進一步提升，而且在國家政策層面上的認識也不斷得到深化。

中國共產黨“社會管理”思維的轉型是改革開放以來中國經濟社會發展不平衡的必然，“我國社會發展滯后于經濟發展已經成為不爭的事實，盡快彌補社會發展這快短板已經成為全面建設小康社會的主要任務之一”〔12〕。如何打破這種發展的不平衡，彌補社會建設這塊短板成為十六大以來新的領導集體重點思考的問題。2004年在十六屆四中全會上，胡錦濤創造性地提出了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2006年中共十六屆六中全會在堅持十六屆四中全會提出的社會管理格局的基礎上，又增強了“整合社會管理資源，提高社會管理水平”的新內容。2011年2月，胡錦濤總書記專門“以社會管理為主題并單獨就這一問題系統地發表講話，這在新中國成立以來還是第一次。”〔13〕“胡錦濤從黨和國家發展全局視角和戰略高度，深刻闡述了加強社會管理的重要性和緊迫性，第一次把社會管理的認識提到實現黨和國家長治久安的重大戰略意義的層面，從而把社會管理的價值意義提升到了一個新的認識高度。”〔10〕2012年中共十八大再次用一個專門的章節對社會管理提出了新的要求，“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。與之前的論述相比，主要創新點有：把社會管理格局改為社會管理體制，而且把“法治保障”納入了社會管理體制內容。這樣，社會管理體制的根本原則實質上就是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治理的統一”。但是在實際執行中還存在著一些問題。一些領導者和管理者由于長期受改革開放前“管理”思想的影響，通常把社會管理僅僅理解為“官”對“民”的管理，視人民群眾為管理的對象，因而在社會管理中往往出現“強制性管理”、“高壓式管理”等現象，從而進一步引發了官與民的對立。在國家高層對社會管理的價值認識不斷深化的過程中，農村的村民自治也在不斷地進行新的實踐，以更好的解決“兩委關系”的矛盾和“官與民”的對立。

中國十八屆三中全會的召開標志著中國“社會管理”向“社會治理”的成功轉型。在中共的文獻中，十八屆三中全會不僅第一次明確提出了“社會治理”的新論斷，而且多次提及到了國家治理和政府治理的概念。從“管理”到“治理”雖一字之差，但標志著治國理政認識的再次提升創新。首先，治理理念由過去的管控維穩轉向了管理與社會化服務的結合。其次，治理主體從過去的“官”管“民”的由上到下的單向治理轉變為了“政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的雙向治理。這意味著社會治理雖然仍離不開政府，但并不意味著治理的“軸心”就是政府。十八屆三中全會強調了主體多元的協商治理，其目的是“最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力”。而且治理方法由單純的行政方法轉向了系統治理的方法，更加凸顯了依法治理、居民自治的重要性。十八大后，尤其是十八屆三中全會后，農村的治理主體向多元化發展，明顯的例證是農村社會組織蓬勃發展。農村社會組織的發展使農村社會治理體系更加趨向于系統化、法治化和協商化。

綜上，我們認為改革開放后農村社會治理模式的轉變是中共高層對“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治理的有機統一”認識不斷深化的必然結果。而農村社會治理模式演進的關鍵則體現在黨牢牢把握住了“農村土地產權”這一歷史性變化。

三、土地產權的變化是中共農村社會治理思想歷史演進的關鍵

中國共產黨對中國鄉村治理的認識，不僅體現了中共高層治國理政設計的新變化，而且也與中國農村土地產權的變化息息相關。中國是一個以鄉村為主的國家，鄉村社會治理在國家治理格局中處于基礎性地位，農村社會是否穩定與國家治理農村社會的思路、手段和方式息息相關。而治理思路、手段和方式的選擇受制于農村經濟社會條件、歷史、文化等多種因素，其中起決定性作用的是農村經濟社會條件，土地則是所有經濟社會因素中最重要的生產要素，也是農民生存的最重要資源。因此，土地的產權制度，從某種意義上講，就成為了鄉村社會治理的基礎。在傳統中國的歷史中，由于一家一戶的小土地所有制，在“皇權止于縣”的國家治理體制下，鄉村社會享有高度自治的社會空間，具有獨特的社會自治系統〔14～16〕。日本學者認為：“15世紀前后由官所主導的里甲制開始崩潰，由民所主導的鄉村秩序開始建立和探索……清朝在制度上鎮壓了地方自治，但是卻沒有妨礙以宗族為首的民間政治、經濟、社會力量的增強”〔17〕。這種傳統宗族“自治”系統是新中國建立之后被打破的。

新中國成立初期，中國共產黨通過劃鄉建政，打破了代表封建宗法思想和制度的“政權、族權、神權、夫權”〔18〕的舊政治權威，建立了新的社會結構關系和社會治理體系，使鄉村開始具有了一種新的政治權威。中國共產黨對傳統村落實現了全面的外來控制，使農村組織化程度得以極大地提高，“政權、族權、神權、夫權”束縛“中國農民的四條極大的繩索”〔18〕的組織退出了在鄉村管理中的主導地位，取而代之的是現代意義上的政黨組織、群眾組織、新型社區組織等。這樣，鄉村社會長期“自治”狀態被打破，形成了新的管理結構。鄉村管理結構模式從建國初的鄉政權和農村生產互助組，逐漸轉變為政社合一的人民公社體制的“強權政治管理結構”。這種“強權政治管理結構”的建立是在對傳統“一家一戶”小土地所有制”的徹底改造的基礎上建立的，代替的是土地集體所有制和計劃體制。鄉村“強權政治管理結構”使國家對鄉村社會的強大控制達到了無所不及的地步，使“我們的每一件事幾乎都要依賴別人來提供手段，因而經濟計劃幾乎將涉及我們全部生活的各個方面。從我們原始的需要到我們和家庭、朋友的關系，從我們的工作性質到我們閑暇的利用，很少有生活的哪一個方面，計劃者不對之施加‘有意識的控制’”〔19〕。不能否認的是這種治理機制對集中有限的資源支持中國工業化的發展起到了一定的推動作用。但這種高度集中的“專政”管制方式的最大弊端也日益凸顯，嚴重窒息了人的積極性、創造性的發揮，不利于生產力的發展，更為嚴重的是已經危及到了農民的生存和中共執政的合法性，因此改革勢在必行。

中國共產黨十一屆三中全會的成功召開成為了新中國歷史的轉折點，而1978年發端于農村的改革則開啟了“第二次革命”的中國式的改革大門。20世紀70年代末由安徽省小崗村發起的“大包干”是一種內生自救的體制外的參與，這場參與引發了政界各層的爭論和學術界的爭鳴。家庭承包制的實施，雖一波三折，但最終得到了國家的認同。“包干到戶”除激勵了廣大農民的勞動熱情外，還有一個重大突破，就是在廣大農民家庭獲得土地承包經營權的同時，把在人民公社體制中與土地死死捆在一起的勞動力解放出來了，使廣大農民獲得了財產權和經營自主權。原有的農村社會管理體制已經遠遠不能適應農村生產關系這一重要調整了，也正是改革后“土地家庭承包”這個新的土地產權制度的確立引發了農村管理的新革命，村民自治作為一種新的農村治理模式也就應運而生了。

村民自治源于1978年農村的地權改革，新型的“一家一戶”的土地經營方式的確立動搖了“人民公社”管理體制的經濟基礎，一時間農村出現了管理“真空”。如何解決農村社會“失范”的問題，農民自發建立的“議事會”或“村管會”等不同名稱的農民自治組織解決了這一問題，村民自治很快就得到了中共高層的認可。土地承包后的村民自治的興起是農村社會治理模式的創造性轉換，與傳統“鄉村自治”不同的是黨和政府在鄉村治理中仍發揮著主導作用，形成了官民共治的格局。進入上世紀90年代以來，以家庭承包為核心的農業經營體系發生了多種變化，土地產權結構也日益呈現復雜化，尤其是21世紀后多種土地流轉形式的出現，推動了新一輪的土地產權改革。因此，十八屆三中全會的公報明確指出：“要加快構建新型農業經營體系，創新多種農業經營方式的共同發展”。新一輪產權改革必然給農村帶來更深刻的變化，對治理也會提出新的要求，這就必然會沖擊著“鄉政村治”的治理格局，也勢必要求農村治理走向多元共治的格局。

通過以上分析，我們可知，中共60多年農村社會治理模式的轉變始終與農村土地產權的改革有關。在改革開放前的土地集體化的經營方式以及計劃體制下，中共選擇了由上到下權力運行的高度集中的“人民公社”管制模式；改革開放后“一家一戶”家庭承包制的確立奠定了“鄉政村治”的官民共治的治理格局；上世紀90年代后中國農村土地流轉制度的確立，改變了農業經營方式的格局，多種農業經營方式出現，一種新型的農業經營體系正在建構。與此相適應的農村治理模式也需要走向更加多元共治的新格局。需要指出的是，盡管十八屆三中全會明確提出了多種經營方式共同發展的新論斷，但始終是在“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位”的前提下提出的，也就是說自1978年農村改革后確立的“家庭經營”的基礎性地位一直是黨在農村的基石政策。可以說，改革開放30多年來推動中國農業生產力發展的載體一直是以“家庭經營”為特色的土地產權制度，農村社會治理的目的在于保障和促進中國農業生產力的發展，因此改革開放30多年來中國農村社會治理模式的創新發展也始終是以“家庭經營”的土地產權制度為載體的。而改革開放前30年中國農村社會治理的失誤及其負面價值，在很大程度上也是因無視甚至推翻以“家庭經營”為特色的土地產權這一中國農業生產、中國農村生活、中國農民生存的基本規律而導致的結果。

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（責任編輯：楊珊）