“民告官”邁入2.0時代

殷泓

行政訴訟，也就是俗稱的“民告官”。1989年，行政訴訟法制定出臺，并于1990年10月1日起施行。多年來，面對行政訴訟“立案難、審理難、執行難”等問題，人們反映強烈。

11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議高票表決通過了修改行政訴訟法的決定。這是黨的十八屆四中全會后，國家立法機關修改的第一部法律，也是行政訴訟法實施24年來作出的首次修改，標志著“民告官”正式邁入2.0時代。

新修改的行政訴訟法如何破解“三難”？對于作為起訴方的老百姓、審理者的法官、被訴方的行政機關及其責任人來說，新法將給他們帶來哪些變化？

百姓：順利打開“立案”大門

長期以來，行政訴訟飽受詬病的一個重要方面就是“立案難”。最高法院的數據顯示，近年來全國法院年均受理行政案件僅有十幾萬件，而去年一年全國法院受理的案件總和超過千萬件。

北京才良律師事務所合伙人李金平告訴記者，在他的經歷中，一些法院特別是基層法院，總有“辦法”把行政案件拒之門外。比如，有的法院接到起訴書，既不登記也不給收據，只是說“回去等通知”。這一等，可能是幾天，也可能是幾個星期，甚至幾個月。

“好不容易等到通知了，有的法院會說材料不全，給打回來。等我們補好法院需要的材料，法院可能又會說還缺別的什么材料，又給打回來?！崩罱鹌秸f。

職業律師立案尚且如此困難，普通老百姓打行政官司的艱辛可想而知。新修改的行政訴訟法從多個制度設計層面，為老百姓打開“立案”大門，暢通“立案”渠道。

新法首先擴大了受案范圍，將對征收、征用及其補償決定不服的，行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的行政行為納入了受案范圍。

“對公民權利的保護不再僅限于人身權和財產權，是這部法在制度建設上的一個進步?！敝袊ù髮W教授王敬波認為，進一步明確列舉可訴行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒有明確規定而不予受理。尤其是將拆遷、社會保障等老百姓最迫切期待解決的爭議納入可訴范圍，具有重要意義。

受案范圍擴大了，但法院礙于行政機關的壓力不立案怎么辦？新法對此明確規定：行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。

最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇認為，把這個要求寫進總則體現了對法院獨立行使審判權的保障。這是四中全會精神在行政訴訟法修改中的一個重要體現和具體化。

那么，到了立案的最后一個實施環節——遞交訴狀，還會不會受阻？對此，新法除規定書寫起訴狀確有困難的可口頭起訴外，還明確：法院在接到起訴狀時對符合法律規定的起訴條件的，應當登記立案。不能當場判定的，應接收起訴狀，出具書面憑證，七日內決定是否立案。

新法同時規定，對于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級法院投訴，上級法院應當責令改正，并對相關人員依法給予處分。

王振宇認為，新法的這些具體規定，將進一步規范法院的立案工作，切實保障公民能依法立上案，用法律的武器維護自身合法權益。

法官：審理不再躲躲閃閃

“審理難”，是行政訴訟的三大難之一。

老百姓順利立上案后，最盼望的就是法官能做出公正判決?！昂芏喟讣ㄔ弘m然受理了，但往往是程序空轉，案件久拖不決，根本解決不了實際爭議?！崩罱鹌秸f。

新修改的行政訴訟法在立法目的中明確提出要解決行政爭議。“行政訴訟本來有三大功能：監督行政機關依法行政、保護行政相對人合法權益和解決行政爭議，即監督、救濟、解紛?！北本┐髮W法學院教授姜明安指出，過去僅注重行政訴訟的監督和救濟功能，而忽視了它的解紛功能。

“把‘解決爭議納入行政訴訟目的是對行政訴訟性質、功能正確認識的結果，為擴大行政訴訟調解的適用范圍提供了立法目的依據。”姜明安說。

為了更好地解決爭議，新法增加了調解制度?！霸瓉硇姓V訟不能調解，現在這個原則雖然還堅持，但規定有關行政賠償、補償等例外情形可以調解，這對于解決爭議將起到重要作用?！苯靼舱f。

行政案件主要的管轄體制是屬地管轄，由于地方法院的人、財、物都受制于地方政府，“民告官”也就成了燙手的山芋，導致一些案子不能判、不好判、不敢判?！胺ㄔ菏艿降耐鈦砀蓴_太多、制約太多?！敝醒朊褡宕髮W法學院教授熊文釗指出。

為了減少地方政府對行政審判的干預，新修改的行政訴訟法引入了集中管轄和提級管轄兩種方式：一是規定高級法院可以確定若干基層法院，跨行政區域管轄一審行政案件；二是對縣級以上地方政府提起訴訟的案件，由中級法院管轄，中級法院也可以跨行政區域管轄一審行政案件。

“這是解決司法公正，防止地方對司法進行干預的重要制度，也符合四中全會的精神?！蓖跽裼畋硎荆敖窈笥辛诉@些制度的保證，大家應該有信心，法院能夠排除外來干擾，獨立、公正地審判好行政案件。”

官員：出庭應訴履行判決是法定義務

“告官不見官”是行政訴訟實踐中面臨的一個尷尬，這也讓辦案法官頗感無奈。“來出庭的都是作為行政機關代理人的律師，他們既不了解具體工作，又什么都做不了主，老是要回去商量，反復開庭，浪費司法資源，也讓起訴的老百姓怨聲載道?！蓖跽裼钫f。

對于這個突出問題，新法明確規定：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。無正當理由拒不到庭的，法院可以將拒不到庭的情況予以公告，并可以向監察機關或被告上級機關提出依法給予其處分的司法建議。

“修改后的法律把行政機關負責人應當出庭應訴，放到了非常重要的位置。這也是特別強調，老百姓‘告官要見官?！蓖蹙床ㄕf，行政首長出庭應訴，一方面可以緩解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解決。

針對行政復議中維持率較高的情況，為了讓復議機關履行職責，新法明確規定：經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。

“實踐中復議機關為了不當被告，維持原行政行為的現象比較普遍，導致行政復議制度未能很好發揮作用。這一修改有利于加強、促進復議機關履行法律職責、干預糾錯，對該撤銷的應該撤銷，該變更的應該變更。同時有利于改變長期以來行政復議因許多地方和部門復議機關做‘維持會而導致復議公信力嚴重下降的現實困境?！苯靼舱f。

行政首長出庭應訴了，法院也判了，但行政機關就是不執行法院判決，行政訴訟走到最后一步又被卡住了，怎么辦？

針對“執行難”問題，即行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，新法增加三項規定：一是對行政機關負責人按日罰款；二是將拒絕履行的情況予以公告；三是社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

“雖然‘拘留會慎重使用，但直接按日罰行政機關負責人、在媒體上進行公示，還是非常有力度的。行政機關負責人礙于面子和社會輿論壓力，肯定會積極履行的?！苯靼舱f。endprint