取舍之間的學問—— NASA第二階段商業航天運輸合同招標評析

□ 遲惑

2014年9月，美國航宇局（NASA）宣布了第二階段商業航天運輸合同的招標結果。美國波音公司和太空探索技術公司入選，而內華達山脈公司卻被拒之門外。

入選的兩家公司都采用傳統的飛船構型，而落選的一家公司卻采用有翼升力體設計。考慮到NASA在兩次航天飛機事故中遭受了重大損失，前任局長格里芬還一度聲稱航天飛機路線“都錯了”，NASA對有翼升力體比較不感冒甚至排斥，都是可以理解的。但作為投標者的內華達山脈公司卻不會輕易認輸。這家企業不但宣布要自籌資金繼續研制自己提出的“追夢者”有翼升力體，還向美國國會總審計署提出抗議，要求NASA重新考慮投標結果。

NASA在宣布投標結果的時候，并沒有公布技術評估的細節。但既然企業提出抗議，政府就不能胡亂回應。經過幾個月的調查，總審計署在2015年1月5日公布了一份21頁的文件，題為《關于內華達山脈公司抗議的決定》。這份文件從技術成熟度、經費等多方面做了分析，指出NASA的有關評估和決定是正確合理的，駁回該公司的抗議。

這里就讓我們來仔細討論一下這份文件的內容。

主要內容

商業載人運輸的基本招標文件是發布于2012年12月的“投標要求”（招標書），其中要求“發展美國的商業載人航天運輸能力，提供安全、可靠、性價比合理的往返國際空間站的手段，這個目標不能晚于2017年實現”。招標分為兩個階段，第一階段要求投標方提供航天器的設計、研發、試驗與評估技術及管理方法。第二階段要求提供航天器的完整設計、研發、試驗評估計劃，并證明載人系統總體上滿足NASA的要求。

2013年11月9日，NASA正式發布了第二階段的招標書，給出了三類主要考察指標：任務適合性、過往表現、價格。其中，價格指標的權重最高，幾乎相當于另外兩者的權重之和。任務適合性是計分制的，分為三類：（1）技術，人員安全和任務保證，共525分；（2）管理方法，共400分；（3）小企業參與度，共75分。技術類的打分又分為多個要素，其中有一條成為內華達山脈公司的抗辯焦點：“不晚于2017年達成以下目標：提供滿足合同要求和目標以通過NASA認證的方法”。技術分還包括投標者的總體計劃和進度安排等。過往表現則針對投標者過去從事過的航天活動，尤其是與國際空間站相關的任務。價格方面，則包括研制費用和數次實際飛行的費用。

波音公司 太空探索技術公司 內華達山脈公司任務適應性 913分 849分 829分技術（525分） 卓越，488分 很好，457分 很好，420分管理（400分） 卓越，372分 很好，344分 很好，356分小企業參與（75分） 好，53分 好，48分 好，53分過往表現 極高可信度 高可信度 高可信度價格 30.1億美元 17.5億美元 25.5億美元

NASA在正式中標文件“來源選擇決議”（SSD）中說，首先考慮投標者的技術路線和進度能否在2017年時間框架內達到NASA的安全性指標。波音的CST-100飛船性能最高、價值最大。而CST-100和載人“龍”飛船的總體設計成熟度遠高于內華達山脈公司的“追夢者”。三家投標者都存在著壓縮進度的問題，這意味著實際研制中必然發生延誤。 “其中內華達山脈公司的進度壓縮最為嚴重，技術難度最大，可能延誤的程度最高”。

SSD還指出了一些涉及第一階段合同的問題。NASA在第一階段三家中標者的設計上都給出了反饋意見。在第二階段投標中，波音對于NASA的反饋意見給出了清晰的理解，并提出了完善、可行的行動計劃，這成為波音中標的重要原因。內華達山脈公司雖然也充分理解了NASA的反饋意見，但對于船箭連接機構的設計，對于如何實施應急返回模式的驗證試驗，只給出了“不清晰的辦法”。太空探索技術公司也存在問題，在電子、電氣、電子機械問題上的改進措施仍有缺陷。但太空探索技術公司的技術成熟度最高，時間進度最寬松。

在價格問題上，NASA認定，三家投標者的出價都是合理的，并未發現任何一家“出價過低，從而引發研制失敗的風險”。太空探索技術公司的出價最低，當然成為最大競爭優勢。波音雖然出價最高，但在“任務適應性和過往表現方面最為優越”。NASA認為CST-100的運載能力最強、操作靈活性最高、設計最成熟，解決第一階段所發現問題的措施最完善。

內華達山脈公司在技術上得分最低，主要是系統設計復雜，且不夠成熟，是三個投標者中成熟度最低的。“要做的技術工作和關鍵設計決策比其他兩家多得多。標書并未充分解答這些設計問題和協調問題。”內華達山脈公司的進度不確定性也最大。NASA認為，雖然內華達山脈公司有最多時間來完成驗證工作，但工作量也最大，很有可能延誤到2017年之后，比另外兩家投標都晚。

經過綜合考慮，NASA認為應該選取兩個中標者，“能最大程度滿足NASA的需求，提供更多機會和靈活性，降低風險，最大程度上安全、可靠地完成國際空間站運輸任務”。這樣，內華達山脈公司就成了唯一的落選者。NASA在2014年9月19日就將此事通知了內華達山脈公司，9月22日才將喜訊告知波音和太空探索技術公司。4天后，內華達山脈公司憤然向國會總審計署提出抗辯

內華達山脈公司抗辯的主要內容有這么幾條。首先是NASA把2017年時間節點看的很重，招標書中卻沒有指出這一點。第二，NASA對太空探索技術公司的報價及總體財政資源分析不正確。第三對任務適應性的分析有缺陷且做了區別對待，對投標者的過往表現分析也不恰當。國會總審計署通過分析，將這些意見逐條駁回。

關于2017

內華達山脈公司提出，招標書中把 2017 年作為“目標”（goal），但實際評審中卻把它提高到了硬性要求的程度。在這里可能要解釋一下goal這個詞匯。按照辭典解釋，這個詞代表人們希望達到并為之付出大量努力的目標，但并無硬性要求的含義。內華達山脈公司爭辯的就是這一點，該公司說，在與NASA溝通的過程中，有關委員會建議，如果能帶來更切合實際的進度安排，內華達山脈公司應當在2017年之后的某個時候進行驗證。也就是說，內華達山脈公司認為自己被忽悠了。

國會總審計署為此審查了NASA的記錄，看一看招標文件與評審文件是不是合理、一致。答案是肯定的。NASA在要求各投標者2017年前通過驗證這個問題上，沒有犯什么錯誤，所做的評估也與招標書一致。招標書清楚地向投標者們建議，能否在2017年前通過驗證將成為評標的指標，評審委員會與投標者的溝通中也不曾誤導。

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首先，在招標書的概要中，明確指出合同的目的是發展“美國的商業載人航天運輸能力，安全、可靠、費效比合理地往返國際空間站，此目標不晚于2017年實現”。正文中也再次強調了“不晚于2017年”。

具體來說，招標書要求投標者在標書中說清楚“不晚于2017年通過驗證的技術方法”，“如何推動各里程碑所需要的設計、開發、試驗、評估、生產運行工作，最終保證不晚于2017年通過NASA的驗證”。

國會總審計署并未發現所謂“拖延到2018年將喪失中標資格”的措辭，因此內華達山脈公司的指責是站不住腳的。而且國會總審計署發現，NASA并不是因為簡單的進度問題才把內華達山脈公司踢出局的。NASA有關負責人評價說：“太空探索技術公司和內華達山脈公司的進度很有可能大幅度延誤。內華達山脈公司的進度壓縮最為嚴重，技術挑戰最大，可能延誤最長時間。”這里甚至沒有提及具體時間，可見NASA對內華達山脈公司并不抱希望。

至于2017年底線是不是被從“目標”升格成硬性要求，國會總審計署報告中說了一句讓人忍俊不止的話，“這較好地解決了單項要素，甚至是低權重要素也可以作為來源選擇決議關鍵指標的問題”。這簡直就是在說“你連這都做不到，還奢談中標？”

關于價格分析

內華達山脈公司認為，太空探索技術公司報出了一個不現實的低價，而NASA對此報價的可信度分析是“無效和不合理的”。商業載人航天運輸合同是固定價格的，也就是NASA只付固定數量的錢，企業是賺是賠全靠自己。但作為載人航天這種復雜系統，NASA也需要確保企業有錢可賺。一來防止企業不會為了保本而偷工減料，二來企業賺到錢才能持續經營，不會導致后續供貨中斷，畢竟飛船不是超市里的商品，輕易找不到替代品的。

這個思路在招標書中明確給出。招標書還寫道：“政府要考慮合同執行的不同階段中，在政府合同款到賬前企業的財務資源，以及可能影響合同執行的總投資風險”。也就是說，要考察企業自有資金和自籌資金能力，不允許空手套白狼。

國會總審計署在報告中給出了一個奇怪的表格，其中的細目全都被隱去了，只留下一個總價。這可能是為了保護企業商業機密。根據這個只有最后一行公布于眾的表格，波音的報價最高，達到30.1億美元；太空探索技術公司最便宜，只有17.5億美元；內華達山脈公司居中，為25.5億美元。然而競標的結果是首尾兩家入選，內華達山脈公司名落孫山。考慮到價格問題的權重最高，內華達山脈公司確實很難接受這樣的結果。

載人飛行的費用，很大程度上取決于火箭的費用。波音和內華達山脈公司都打算采用“宇宙神”5火箭發射，而太空探索技術公司打算用自己的“獵鷹”9火箭。后者是當今最便宜的大型火箭，單次發射成本只有6000萬美元。而“宇宙神”5發射一次要1.4億美元左右。這個差別有效降低了太空探索技術公司的報價，用NASA的說法就是“符合我們對航天發射產業的經驗”。載人“龍”飛船還能從“龍”飛船那里沿用很多技術成果，例如對接機構。因此，國會總審計署認定，NASA在太空探索技術公司報價問題上沒有什么判斷錯誤。

需要注意的是，波音公司并沒有提出采用自己的“德爾它”4火箭，主要是因為這種火箭的價錢太貴。如果采用，會進一步推高報價。但“宇宙神”5第一級發動機RD-180是從俄羅斯進口的，在當前的美俄關系之下，美國國會已經禁止進口更多RD-180。因此“宇宙神”5的前景也不樂觀。

其實內華達山脈公司也沒有拿出什么有說服力的依據，只是指責NASA對太空探索技術公司的成本分析不夠深入細致，沒有給出具體項目是如何省錢的。內華達山脈公司還認為，NASA對太空探索技術公司的自有資金分析方法不對，沒有采用所謂的“速兌比率”法。這顯然不能構成理由。太空探索技術公司自創建以來就沒缺過錢。創始人艾倫·馬斯克腰纏萬貫，公司握有數十個發射合同，最近谷歌公司還向其大量注資。用什么方法分析太空探索技術公司的財務，結論都是“有錢，任性”。但國會總審計署卻不打算罷休，它甚至在財務章節的最后這樣寫道：“根據以上分析，我們認為NASA對太空探索技術公司流動資金和財務資產的分析過于保守了。”這叫內華達山脈公司情何以堪？

任務適應性

在這個領域，內華達山脈公司聲稱自己遭到了區別對待。這主要集中在船箭分離機構的設計上。內華達山脈公司認為自己和波音一樣采用了火工品連接的撓性接頭。卻被評為強度差、缺陷多。

國會總審計署在報告中指出，內華達山脈公司和波音的設計本質上是不一樣的。NASA之所以給內華達山脈公司打了低分，并不是因為撓性接頭本身，而是因為第一階段合同之后，NASA對內華達山脈公司和波音都給出了改進意見。NASA認為，兩家公司都沒有滿足NASA《載人級火工品規范》中關于容錯和冗余度的要求。兩家公司都打算修改設計。波音在最終的標書中解釋說，其基本設計采用了一種經過飛行驗證的、高可靠性的撓性接頭設計，同時也對設計做了改進。不過在國會總審計署的公開文件中，接頭的具體型號和改進措施都被刪掉了。波音還拿出了一種備用方案。據此，NASA認定波音的船箭分離機構缺陷已經完全解決。

內華達山脈公司在最終標書中自稱解決了問題，還給出了三種方法來“考慮實施后備設計方案”。但NASA審讀標書后發現，內華達山脈公司沒有解決所有缺陷，很多高層次決策不明確且前后矛盾，后備方案不明晰。這意味著內華達山脈公司的低分是自己導致的，并非遭到NASA歧視。

內華達山脈公司還指責NASA對太空探索技術公司的電子、電氣、電子機械器材缺陷輕輕放過。實際上NASA認為“這些缺陷問題不大”。國會總審計署對NASA的結論表示支持。

過往表現

這應該是最沒有爭議的領域。內華達山脈公司從來沒有承擔過完整航天任務，其“追夢者”航天飛機也只是進行了幾次滑翔而已，甚至沒有經歷過火箭發射。波音和太空探索技術公司在過往表現上得分高過內華達山脈公司，那簡直是一定的。但令人意外的是，太空探索技術公司和內華達山脈公司在此領域的最終得分非常接近，都被評為“高可信度”。但內華達山脈公司還是摳著字眼提出了抗議，體現了美國律政文化對人們的影響。

NASA在招標書中提出了三個涉及過往表現的評價標準，①載人系統；②載人運輸系統研制；③國際空間站服務。具體來說，承擔過載人系統工作的比僅承擔過非載人系統工作的得分高，承擔過載人系統總體任務的比僅承擔過載人任務分系統的得分高，承擔過國際空間站相關工作的比沒有承擔過的得分高。

對波音和太空探索技術公司的歷史，讀者都應當很熟悉。按道理說，太空探索技術公司和內華達山脈公司都被評價為“高分”，已經算是照顧后者情緒了。但內華達山脈公司并不服氣，認為太空探索技術公司沒有研制過載人系統總體或分系統，只承擔過國際空間站商業貨物運輸，因此得到這么高的總分不合適。

國會總審計署的解釋是，對經驗和過往表現的評價更多地是打“主觀分”，而且招標書在陳述三類打分原則時，還有個前置說明，“擁有類似于商業載人運輸計劃內容和復雜程度合同/協議的，得分更高”。“類似于”這個詞給了NASA靈活的操作空間，誰能說“龍”飛船不類似于載人飛船呢？它采用加壓艙，能攜帶貨物返回地球并回收，說它“類似”，肯定能站住腳。

結論

國會總審計署的回復基本上就是“終審判決”了。因此，內華達山脈公司至少是趕不上第一輪商業載人航天合同的。而選擇波音和太空探索技術公司兩家公司，也是一種有效策略。波音公司是老牌企業，參與過從早期載人航天到航天飛機、空間站艙段的多項活動，提出的CST-100構想穩扎穩打。太空探索技術公司屬于航天新秀，雖然沒有發射過載人航天器，但“獵鷹”9和“龍”飛船運行穩定可靠，完全應該給它一個嘗試載人航天的機會。保守與進步、傳統與創新相結合，用兩條腿走路的方式來恢復并推進美國的載人航天能力，這應該說是一個明智的決策。

國際空間站只運行到2020年，延壽到2024年的計劃還沒有得到各個合作方的認可。NASA下一步的活動要超越低地球軌道，無論是月球、小行星、拉格朗日點乃至火星，計劃中都沒有為“追夢者”這樣的航天飛機留出位置。另一方面，美國空軍有自己的X-37B項目，也不太可能再引入一種有翼航天器。所以，內華達山脈公司的前景并不樂觀。