自貿區大擴容

卜凡 梁鐘榮

4月21日，廣東、天津、福建三個新自貿區正式掛牌運作，而這距國務院公布此三個自貿區總體方案僅相隔一日。

此次三個自貿區的掛牌，均獲得當地最高層的重視，各省最高級別高官均有與會。三個新自貿區的掛牌，加之此前上海自貿區的面積擴圍，標志著中國自貿區建設進程進入2.0階段。

一位熟悉自貿區的研究人士分析：中央布局四個自貿區可形成競爭態勢，未來可視各自改革成績進行評估比較;而自貿區之間勢必存在政策競爭，這將考驗地方政府治理能力和執行力;對企業而言，選項增多，地方政府就要展開差異化競爭，增強自身吸引力。“改革和市場一樣，有競爭才有效率。”

自貿區被視為中國改革開放三十五年來又一個浪潮。在過去的30多年對外開放中，中國主要通過政策優惠的方式吸引外商投資，助推國內的經濟轉型和產業升級，但目前此種方式已不適用。新一輪的改革開放將會放棄政策普惠，吸引外資不再主要靠政策讓利，而是靠與國際規則接軌，靠嚴明的法制和執法環境，來破除反對改革的新生的既得利益力量。

自貿區主要通過制度的創新釋放制度的紅利和開放的紅利，圍繞著轉變政府職能，放開投資領域的審批，投資貿易便利化特別是服務貿易方面的準入和金融改革方面進行試點。其中關于外商投資領域的一個主要管理方式是以準入前國民待遇加負面清單的方式提出來的。

有據于此，目前掛牌成立的四個自貿區都需服務于國家戰略：廣東自貿區立足于推動內地與港澳經濟深度合作;天津自貿區立足于京津冀協同發展;福建自貿區立足于深化兩岸經濟合作;上海自貿區則繼續在推進投資貿易便利化、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法治環境規范等方面擔當“領頭羊”。

在輻射帶動周邊方面，廣東自貿區將通過加工貿易轉型，帶動泛珠三角區域和內地區域的產業升級;天津自貿區旨在通過促進京津冀協同發展，輻射內陸發展;福建自貿區著力加強閩臺產業對接、創新兩岸服務業合作模式，以此輻射帶動海峽西岸經濟發展;上海自貿區則將通過建設長三角區域國際貿易“單一窗口”，推動長江經濟帶快速發展。

“是！我們沒要政策，我們要改革。”

2013年，李克強總理和上海市長楊雄之間曾這樣對話。過去一年多，“自貿區”成為中國政經界超高頻詞，這兩句對話也經由楊雄之口在媒體上廣為流傳，用以彰顯中國（上海）自由貿易試驗區的改革基因和核心使命。

相對而言，楊雄說“我們沒要政策”背后的故事，幾乎被“自貿區”的新奇和躁動所淹沒。對于上海，自貿區夢已經做了好多年。今天上海自貿區依托的外高橋保稅區在1990年成立時，英文就叫“Free Trade Zone”，這也是今天上海自貿區的英文指稱。2008年，上海浦東為應對國際金融危機、亞太港口城市日趨白熱化的城市經貿活動，委托中國生產力學會出謀劃策。“于是我們提出，在上海浦東新區試點建立中國第一個以境內關外為基本特征的自由貿易區，既能帶動上海浦東新區發展，又具有全國帶頭示范效應。”中國生產力學會會長王茂林說。

王茂林曾任中共山西、湖南省委書記，第九、十屆全國人民代表大會法律委員會副主任委員。中國生產力學會成員中有許多由中央部委退居二線的老同志和退休官員，可以組織專家學者，把地方調研情況以內參的形式直達到中央。2009年2月6日，中國生產力學會將《關于在上海浦東試點建立自由貿易區的建議報告》遞交國務院。一個月后，時任國務院總理的溫家寶對報告進行批示，指示李克強、王岐山閱示，并交發改委和商務部提出意見。

大約半年后，國家發改委、商務部、海關、稅務總局等中央部委組成調研組來到上海。但調研后的意見是—國務院就上海開發開放發布了建設“四個中心”的19號文件，已經給了上海出口退稅等很多政策，現在“四個中心”還沒搞好，自貿園區先擱下再說。

顯然，盡管在部委中沉寂數年，但中國生產力學會2009年的報告，依然為高層決策提供了重要決策參考，某種程度上，也可以看作是這場國家戰略的起點。

但不得不承認，這則報告也存在一個重大缺陷。當時，溫家寶在批示時，將報告中提的“自由貿易區”改為了“自由貿易園區”。

“自由貿易區”（FTA）和“自由貿易園區”（FTZ）是兩碼事。2008年，商務部海關總署專門發函，對這二者進行界定。”

目前這類自由貿易園區，全球已經有上千個。我國的經濟特區、保稅區、出口加工區、保稅港、經濟技術開發區等特殊經濟功能區都具有“自由貿易園區”（FTZ）的某些特征，但截至2008年商務部發函界定FTA和FTZ區別時，我國尚無與“自由貿易園區”完全對應的區域。

顯然，上海自貿試驗區大體上屬于FTZ，也就是“自由貿易園區”。

然而，從上海掛牌開始，其使命就不僅僅是建設一個高標準的、國際通行意義上的“自由貿易園區”，第二批掛牌的廣東、天津、福建同樣不是。

這方面，國家發展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生有個很生動的比喻。他說，“自由貿易試驗區好比家里的廁所，重要嗎？很重要。但也沒那么重要。你不能把家里的空間都修成廁所。”

2013年9月29日，上海自貿區掛牌。此后不久，十八大召開，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》雖然關于上海自貿區只說了一句話，但卻明確了其核心使命：“建立中國上海自由貿易試驗區是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。”

如何理解所謂的“新形勢”是理解自貿區這一國家戰略的邏輯起點。

首先，新一輪改革開放面臨的國內條件與三十多年前完全不同。

羅思義，前英國倫敦經濟與商業政策署署長、現中國人民大學重陽金融研究院高級研究員指出，1978年中國啟動經濟改革時，還是一個主要依靠低薪酬經濟優勢的低收入國家。但現在，按照世界銀行標準，中國已是一個“中高收入經濟體”。

用數字來表述的話，你會發現，世界上有一半人生活在人均GDP比中國低的國家，而只有三成人口居住在人均GDP比中國高的國家。

這意味著，中國在新一輪開放中，原來靠低薪酬等要素紅利吸引外資，成為“世界工廠”的模式難以為繼。“現在我們的農民工再不便宜了，在廣東發展最快的是1995年到2005年，廣東的農民工工資只增加了二百多塊，這樣下去能行嗎？”張燕生說。

在張燕生看來，中國過去三十五年外向型經濟的模式取得了巨大成功，但未來的三十五年不可能持續了。“外向型經濟是小國經濟，或者叫小經濟體經濟。當中國成為大國之后，如果還靠出口拉動發展，全世界要跟你急。你為什么總要動我的奶酪呢？你為什么要創造優惠條件，用不公平手段，把我們的企業、就業崗位、資本都引到中國？發展了你們，導致我們空心化？”

也就是說，要素紅利消失后，我們要對于融入新的全球分工進行再認識，吸收國外高級生產要素，如技術、人力資本等來推動中國經濟升級。

這就涉及到大規模的服務業開放。全國政協委員、全國工商聯副主席、上海市政府參事王新奎指出，現在中國對服務業貿易的整套管理體制，包括投資總額管理體制，實際上仍是沿用管理制造業貿易的體制。

但這樣是行不通的。一來，服務業中中小企業比較集中，中小企業在全球化的過程中要進行跨國投資和經營，它對投資環境的要求遠遠高于大型跨國企業，中小企業要求營商環境更加透明和公平;服務業多是商業模式不斷創新的企業，對投資的各個環節有非常高的要求，包括通關的便利化以及較自由的資本流動等，因為中小企業負擔不起高的財務成本。

其次，國際貿易規則面臨重構。對于這種重構，王新奎將其總結為三句話。第一，它是以美國為首的發達國家主導的;第二，它是高標準的;第三，它的形成并不是在我們比較熟悉和已經比較深度介入的WTO的多邊貿易體制平臺上面進行的。這主要是指美國現在主推的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）以及新的國際服務貿易協定 （TISA）。

以TISA為例。國家信息中心經濟預測部世界經濟研究室副研究員張茉楠指出，大多數TISA談判參與方在金融、證券、法律服務等領域已沒有外資持股比例或經營范圍限制。而我國這些領域的政策仍停留在傳統的WTO多邊貿易框架體制下，銀行、證券、保險、電信等行業在上一輪加入WTO談判時仍保留有許多限制外資準入的措施，缺乏參與TISA談判的基本條件。

由于這些協定設置的高標準，實際上給中國等新興經濟體提出了“兩難”選擇：不接受這些高標準，中國實際上是被排除在外新的貿易規則之外;而接受則意味著要直面改革。

最重要的是，盡快尋找到適應這種新形勢的開放閾值。而中國（上海）自由貿易試驗區，便是破局之策。

盡管對于一項剛剛才進行一年多的重大改革，現在論成敗，為時尚早，但這并不妨礙我們對其進行經常性審視。

上海市浦東新區副區長、自貿區管委會副主任簡大年記得，上海自貿區選在國慶假期之前掛牌，掛牌之后“黃金周”也不敢休息，自貿區的管委會服務大廳擠滿了一撥又一撥前來咨詢的各路人馬。“如此強烈自下而上的熱情，我們原來沒有估計到。但是想想也可以理解—我們的社會、市場、企業已經積累了渴望改革、渴望開放的熱情。”簡大年在自貿區掛牌不久后復旦大學舉辦的一場論壇中說。

當然也有潑冷水的聲音。上海第一版“負面清單”被指太長、質量不高。這表現在兩方面，一是清單中只有自貿區允許、而中國其他地區不允許的經營和投資活動很少;二是負面清單具體到小類是190條，而《外商投資產業指導目錄》“正面清單”中，禁止類36項、限制類78項、鼓勵類中的限制措施約43項，共約 157項，比“負面清單”還少。

對此，官方也承認。王新奎曾回應說，“我們也承認質量不高，所以我們加了一個2013版，那意味著還有2014、2015版。”

確實，2014年新版的負面清單條數縮減了51條，房地產、石油勘探技術和化工等行業有所放開。官員表示，負面清單未來幾年很可能還將繼續縮短。

除了負面清單縮短之外，自貿試驗區掛牌一周年之際，上海市委常委、副市長艾寶俊說，一年來，上海自貿區負面清單以外領域的外商投資項目核準制和企業合同章程審批制全部改為備案制，備案設立的企業占新設立企業的91%;此外，企業準入由“多個部門多頭受理”改為“一個部門、一個窗口集中受理”，相關證照領取可在4個工作日內，比原來的29個工作日大幅縮減;總體方案確定的服務業23項開放措施全面實施，2014年國務院又批準了新一輪31項擴大開放措施。

在深化金融制度創新方面，截至2014年9月底，已有87家有金融牌照的金融機構入駐自貿區，2014年1-8月，上海自貿區新增跨境人民幣結算金額1563億元，占上海全市的15%;人民幣境外借款發生174.3億元;10家中資銀行開立了4110家自由貿易賬戶。黃金“國際板”正式掛牌，原油期貨、“滬港通”也陸續推出。

概括而言，上海自貿區改革主要在六大方面：政府職能轉變;關于外資準入的負面清單管理;放松對大服務業的管制;在發展在岸貿易、轉口貿易的基礎上拓展期貨貿易、離岸貿易;嘗試金融放開和創新;探索實行適應國際競爭環境下的新法律法規，同時實現政府在競爭中的中立。

在上海財經大學世界經濟與貿易系副主任陳波看來，參照這幅藍圖，上海自貿區一年多來改革進度仍有不盡人意之處。

首先還是負面清單。雖然目前的版本（2014版）仍不足以達到中美BIT談判的條件。而參與這一談判，是上海試驗“負面清單”的緣起。

陳波認為，這其中的問題在于，中國的負面清單還存在嚴重的外延問題。“中國的民營企業往往被作為二等公民看待，享受不到許多國有企業在市場準入、融資、經營許可等方面的優惠，也就是中國連自己的國民待遇問題還未充分解決，又如何保證外資的國民待遇？”

更多的爭議在金融改革方面。陳波觀察到，自貿區業者普遍反映金改已落地的政策低于預期，但自貿區金融類企業的注冊和投資還是非常踴躍。“這些看似矛盾的現象其實只是對一個事實的最生動反映：金融改革必須為實體經濟服務，所以它是輔助性的;但是它的改革遠落后于實體經濟改革，成了所有改革的短板，所以對短板的改革，哪怕只是一小步，都吸足了市場眼球。無他，水桶原理而已。”

商務部國際貿易經濟合作研究院副院長李光輝認為，上海自由貿易試驗區經過一年多的運行，總體來講是成功的。圍繞制度創新和風險防范，各項改革措施全面實施，以負面清單為核心的投資管理制度基本確立，以貿易便利化為重點的貿易監管制度有效運行，還有事中事后監管制度初步形成等等。

為此，2014年12月21日，國務院印發文件，《國務院關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，將包括企業設立實行“單一窗口” 等改革事項28項推廣至全國。

不過，李光輝也指出，上海自貿區一個制約就是首期試驗面積小，影響試驗效果，這是上海自貿區擴圍的重要原因，也是新批的三個自貿區面積超出上海自貿區首期的重要原因。

不管怎樣，王新奎曾把建設上海自貿區比作“壘磚頭”。“不是先有房子，是先有磚頭。磚頭壘起來以后再壘成房子，壘到最后這個房子也可能是倫敦式，也可能是美國式的，也可能是香港式，也可能是中國式，誰都不知道，這才是實踐檢驗真理的標準。但是壘總是比不壘好吧。”王新奎說。

4月20日，國務院發布廣東、天津、福建自貿試驗區總體方案，以及上海自貿區改革開放方案。未來4個自貿區將共享同一張負面清單，并形成更多可復制可推廣的經驗，深化改革，擴大開放，促進我國經濟發展。

中國政府公布的四大自貿區方案中，對各個自貿區的戰略定位、區位布局、功能劃分、實施的措施與政策等方面都作了詳細說明。從方案中可以看出，四省市的自貿區根據自身的優勢不同，所制定的戰略定位和發展目標也各有差異。

廣東、天津、福建并非照搬上海自貿區的經驗而沒有創新之舉。商務部部長助理王受文介紹，新設的自貿區在復制上海自貿區的成功經驗的同時，在投資管理制度、貿易監管、金融制度和事中事后監管等4個領域改革創新，并進一步提出了行政咨詢體系、審管分離、審批歸口的一些新做法。

在第二批自貿區建設中，四個自貿區共用一套外商投資負面清單成為引人關注的亮點。20日上午，國務院印發了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，把特別管理措施劃分為15個門類、50個條目、122項。

2013年，上海自貿試驗區掛牌時負面清單制度開始在自貿區內試行，當時的負面清單包括190項特別管理措施。2014年7月，上海自貿區負面清單進行瘦身，調整為139項。此次，負面清單進一步減縮為122項，比2013年減少了68項。

和已經建立1年半的上海自貿區相比，廣東、天津、福建三家第二批設立的自貿區，在原有的投資管理、貿易監管、金融改革和事中事后監管四大制度創新基礎上，嘗試行政咨詢體系、審管分離、審批歸口等新的做法。在津粵閩自貿區獲批之后，陳波將之形象地比喻為一場“改革錦標賽”。在他看來，粵閩津自貿區對上海的競爭是肯定的。他認為，在招商引資方面，四地自貿區也會有競爭，外資和企業最終往哪里走是一個有待觀察的問題。

中山大學港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢指出，廣東自貿區的特色在于面向港澳。廣東與港澳已基本實現服務貿易自由化，開放的部門占全部服務貿易部門的95.6%。廣東自貿區的設立，將會有利于解決服務貿易自由化過程中的障礙，比如法律障礙、商事登記等問題，推動服務貿易自由化的正式落地。

在粵閩津自貿區及上海自貿區擴展區落地的同時，第三批自貿區的爭奪又起高潮。

“廣西北部灣自貿區試點方案已通過部委環節審批，并已上報國務院。”廣西自治區政府一位知情人士對記者透露，廣西的申報進程已走在全國其他城市前列，廣西北部灣自貿區將落地欽州，主要考慮其沿海、產業集群發展及保稅港區的優勢。

歷數2015年的各省兩會，陜西、甘肅、河南、湖北、吉林、遼寧、山東、廣西共計8個省份在報告中明確提出將申報自貿區。不過，與之相比，去年該數字為20個。中國工程院院士李京文告訴記者，這個數字的減少是因為過去一些地方還不明白自貿區的定位和要求，但從去年國家選擇天津與廣東、福建這三地入圍以及從政策層的多次表態來看，多數省份已經意識到國家自貿區建設不可能一哄而上。

不過，2015年有申報意向的省份中，中西部省份居多。此中，鄭州、西安、蘭州三地正厲兵秣馬申建內陸自貿區，且三地自貿區方案已上報相關部門。

以陜西為例，其提出，積極探索內陸自由貿易新模式，以西安海關獲準復制上海自貿區制度為契機，扎實做好絲綢之路經濟帶自由貿易園區籌建申報工作。

陳波指出，現在各地加快申報自貿區是有必要的，因為上海自貿區面積較小。更多的試點需要盡快推開，很多地方可以做上海不能做的改革內容。“不少地方加快申報，表明了一個加快開放的態度。”

在多地申報自貿區熱情不減的背景下，中國區域經濟學會秘書長陳耀表示，自貿區進一步擴圍應將重點放在內陸地區，中西部地區尤其是與“一帶一路”、長江經濟帶等戰略最匹配的區域和節點城市最有可能獲批。

業內人士透露，內陸自貿區將在下半年逐步浮出水面。現在沿海地區已有4家自貿區，下一輪將可能在中部地區和西部地區再設置若干個自貿區，形成全國約10家自貿區的架構。

不過，一位自貿區研究專家則認為，比如沿海其他城市，有的可以加快推進，有的再申報則意義不大。比如中韓自貿區簽署協議后，并不需要依靠哪一個城市來落地。“但是西安是‘一帶一路’的重要支點，廣西北部灣自貿區作為中國與東盟自貿區推動雙邊貿易的模式，可以加快進程”。