機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革初探

梅家春|文

目前，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是推行公務員制度和深化事業(yè)單位管理體制改革的重要配套措施。只有企業(yè)的養(yǎng)老保險改革而無機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革，社會保障體系就建立不起來或者不健全，經(jīng)濟發(fā)展和社會進步就會受到影響。目前，由于企業(yè)和機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險不同步，各種問題已顯露出來。

2014年3月，李克強總理政府工作報告明確提出“改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”，引發(fā)代表委員高度關注。全國約4000萬機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老“并軌”改革備受關注。十多年來，養(yǎng)老“并軌”呼聲不斷，但相關改革舉措嚴重滯后。機關事業(yè)單位人員退休從由財政和單位供養(yǎng)到社會化保障，是否將開始破冰？

有研究顯示，我國城鎮(zhèn)職工繳納養(yǎng)老保險，退休后養(yǎng)老金僅為其工作時收入的50%左右；而機關事業(yè)單位人員不需要繳費（有部分省或地區(qū)的事業(yè)單位在職時繳納養(yǎng)老保險個人部分，但退休時一次返還給本人），卻能拿到70%～80%。研究顯示：2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險月人均養(yǎng)老金近1900元，事業(yè)單位月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，機關公務員是企業(yè)的2.1倍。

在現(xiàn)行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革時應注意以下幾個方面。

籌資責任問題

人社部部長尹蔚民多次在公開場合表示，將按照社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本模式，改革機關和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，建立體現(xiàn)機關事業(yè)單位特點的職業(yè)年金制度。

機關事業(yè)單位工資雖然會統(tǒng)一進行改革，但實際上內部可以分為兩大類：公務員和全額財政撥款的事業(yè)單位可以歸為一類，他們的養(yǎng)老金納入財政預算，由財政全額撥付;另一類則為事業(yè)單位分類改革時被納入公益類的事業(yè)單位，如高校醫(yī)院、科研院所等。作為差額撥款的事業(yè)單位，財政只負擔其職工的一部分養(yǎng)老金，其他的由單位自籌。后一類是改革的難點所在。

清華大學公共管理學院教授、就業(yè)與社會保障研究中心楊燕綏主任看來，籌資責任是當前改革所面臨的主要問題：一是高達用人單位工資總額20%的繳費責任，財政應當負擔多少，用人單位如何列支，由此加大的公共服務成本由誰負擔?二是事業(yè)單位中有大量的制度中人，幾十年工齡視同繳費，應當由誰埋單?有這樣一位教授，在武漢某大學工作31年，后在廣東省某企業(yè)大學工作11年，在廣州市退休時，31年視同繳費工齡沒人埋單，只能在補繳4年養(yǎng)老保險費后領取最低養(yǎng)老金，這個故事不是偶然的。1998年，在國企改革中提前退休人員視同繳費工齡至今沒有得到補償，因而用盡職工個人賬戶資金，這個教訓不能再重演;這是轉制成本，即不能拖欠老職工的，也不能帶入現(xiàn)行養(yǎng)老保險計劃，加大養(yǎng)老保險基金的缺口和負債。但是，如果要求財政同期支付事業(yè)單位老人的退休金、中人的工齡補償、新人的部分養(yǎng)老保險繳費，這將是數(shù)以幾萬億元的規(guī)模，難以承受和持續(xù)。顯然，這是一個兩難問題。

盡快與企業(yè)養(yǎng)老保險制度接軌

盡管20世紀90年代，部分省或地區(qū)機關事業(yè)單位先行建立養(yǎng)老保險制度，但各省或地區(qū)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度不盡相同。如：西安市自1997年以來建立了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，個人按照基本工資的8%繳納保費建立個人賬戶，單位繳納35%。但事實上，對全額撥款事業(yè)單位而言，這35%的保費依然由財政完全承擔，在個別財政狀況較好的區(qū)縣，甚至個人8%的保費也由財政負擔。廣東省境內所有企業(yè)、事業(yè)單位、黨政機關、社會團體、城鎮(zhèn)個體工商戶（以下統(tǒng)稱單位）根據(jù)《廣東省職工社會養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》(粵府〔1993〕83號)文件，從1993年8月1日始單位和職工均必須參加社會養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險基金實行部分積累方式，由國家、單位和職工三方負擔。養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、附加養(yǎng)老金和個人專戶養(yǎng)老年金三部分組成。基礎養(yǎng)老金、附加養(yǎng)老金由社會養(yǎng)老保險基金給付。但事實上，對全額撥款事業(yè)單位而言，只是建立了養(yǎng)老保險個人8%的賬戶，養(yǎng)老保險單位部分至今沒有建立；黨政機關養(yǎng)老保險個人部分只是虛擬賬戶，沒有實際扣繳。由于機關事業(yè)單位社會保險制度改革相對滯后，各種社會矛盾——尤其是對人員流動的妨礙——已顯露出來。企業(yè)職工調到機關或事業(yè)單位，已繳納的養(yǎng)老保險費無法銜接;機關事業(yè)單位工作人員調到企業(yè)，欠繳的養(yǎng)老保險費沒有來源。

中央應該根據(jù)各省、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險實際繳納情況，要求各省、地區(qū)在一定期限內或過渡期限內建立健全機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。目前，深圳聘任制公務員購買養(yǎng)老保險的標準為每月工資的18%，其中單位繳10%，個人繳8%。購買地方補充養(yǎng)老保險，繳費比例為繳費工資的1%，由單位繳納?？己撕细竦?，由財政每月按月工資總額的8%（超過社會平均工資3倍的按9%）繳交職業(yè)年金，待退休后領取。

各省、地區(qū)可以借鑒深圳聘任制公務員養(yǎng)老保障制度的做法，盡快補充或完善機關事業(yè)單位社會基本養(yǎng)老保險、地方補充養(yǎng)老保險和職業(yè)年金三部分，

實現(xiàn)“調結構、不降收入”的目標

結合機關事業(yè)單位人員工齡時間長短及部分省、地區(qū)機關事業(yè)單位甚至沒有建立養(yǎng)老保險個人賬戶的實際情況，借鑒清華大學就業(yè)與社保研究中心主任楊燕綏提出的按“老人老辦法、新人新辦法、中人補償工齡”的原則改革。

“調結構、不降收入”——這是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的大方向。簡單而言就是像企業(yè)一樣，雇主繳費參加社會統(tǒng)籌，個人繳費建立個人賬戶，同時單位和個人共同繳費建立職業(yè)年金。按照現(xiàn)行費率，單位繳費為20%入社會統(tǒng)籌，個人繳費8%入個人賬戶;職業(yè)年金最高繳費標準為16%，也可以根據(jù)單位的實際情況做小，如果做到8%，單位和個人都要交納4%。改革之后退休的機關事業(yè)工作人員的養(yǎng)老金絕對額不會下降，但比例會發(fā)生改變——基本養(yǎng)老金部分會和企業(yè)持平，減少的部分會有職業(yè)年金來補充。改革之前就退休的人員則是“老人老辦法”，待遇不變。職業(yè)年金是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要配套措施。與只有少數(shù)企業(yè)職工有企業(yè)年金相比，參保的機關事業(yè)單位將全面建立職業(yè)年金制度。

“調結構、不降收入”對機關事業(yè)單位中即將退休或將要退休的人員來說，改革的阻力沒有這么大；這樣，也有利于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的推進。

總之，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一項系統(tǒng)而艱巨的工程，筆者認為必須結合各省、地區(qū)的實際情況，循序漸進、穩(wěn)步推進，最終實現(xiàn)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)養(yǎng)老保險制度無縫銜接。中