公民法治素養概念、評估指標體系及特點分析

李昌祖， 趙玉林

(1．浙江工業大學 黨委宣傳部，浙江 杭州 310014； 2.浙江工業大學 政治與公共管理學院，浙江 杭州 310023)

公民法治素養概念、評估指標體系及特點分析

李昌祖1， 趙玉林2

(1．浙江工業大學 黨委宣傳部，浙江 杭州 310014； 2.浙江工業大學 政治與公共管理學院，浙江 杭州 310023)

公民法治素養是建構法治國家和法治社會的基石。通過界定公民法治素養這一概念，從現代法治視野下解構其特有的內涵和外延，為系統研究公民法治素養的相關理論奠定基礎。為調查公民法治素養現狀，構建“公民法治素養四維評估指標體系”，可以設立法治認知、法治思維、法治意識和法治信仰4個一級指標，22個二級指標。該指標體系具有系統性、可操作性、科學性、現實針對性和政策導向性等特點。

公民；法治；素養；指標

早在1979年，《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(即“64號文件”)首次提出“社會主義法治”的概念[1]。2014年，黨的十八屆四中全會是第一次專門研究法治建設的中央全會，會議表決通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》旗幟鮮明地提出“建設社會主義法治國家”、“使法律為人民所掌握、所遵守、所運用”的戰略任務。公民是法治國家建設的主體，只有廣大公民具備較強的法治素養，才能為法治國家建設提供不竭的力量源泉，才能建設成真正意義上的法治國家。

由于歷史和現實中經濟、文化、政治等多種因素的影響，我國公民的法治素養還有待提高，臣民意識、清官思維、重潛規則而輕法律、官本位思維等現象還比較明顯。通過培育法治公民的途徑推動法治國家建設，我們首先需要通過調查研究，實事求是地評估我國公民法治素養的現狀。本文擬在澄清公民法治素養概念的基礎上，嘗試構建公民法治素養評估指標體系，希望借此進一步推動學術界和實務界對此問題的關注。

一、公民法治素養的概念辨析

目前，“公民法治素養”在學術領域是個較少被使用的概念。在“中國知網”，以“公民法治素養”為主題進行搜索，僅能得到2篇碩士論文和1篇期刊論文。以“法治素養”為“主題”進行搜索，能得到12篇碩士論文和34篇期刊論文(其中核心期刊數是0)。現有的相關研究可以分為三種主要類型：第一，使用了“法治素養”的字詞，但是指代卻依舊是“法律素養”或“法制素養”；第二，突出強調了法治素養相對于法律素養、法制素養間的特殊性，但是并沒有明確界定法治素養的內涵與外延；第三，重點研究公民法治素養的一部分，如法治意識、法治信仰。

從理論上辨析公民法治素養的內涵與外延，需要厘清公民法治素養與公民法律素養、公民法制素養之間的區別，正確理解“法治”是認識“公民法治素養”的核心。盡管1949年以來，我國理論界經歷了多次關于“法治”含義的大討論，但是始終沒有形成輪廓清晰的規范性共識。結合“法治”一詞的使用語境(法治國家)以及我國社會的慣常用法(治國理政方略)，本文采用“法治”的綜合意義，不僅包括形式、工具和實證意義上具有“內在道德”的法治，而且包括實質、價值和規范意義上具有“外向要求”的法治。即“法治”是一種國家治理方略，賦予法律至高無上的權威，以完備的法律體系為主要工具，以通過法律約束限制任何組織和個人的權力為核心和本質特征，以保障公民權利和自由為基本目標，要求科學立法、嚴格執法、公正司法與全民守法[2]。

(一)公民法治素養與公民法律素養、公民法制素養的聯系與區別

這三個概念的涵義雖然有相似相近之處，卻也有著不容忽視的區別。

1.公民法治素養與公民法律素養

總體而言，公民法律素養是公民法治素養的重要組成部分。公民法律素養主要是指公民學法、懂法、守法、用法的狀態和程度。公民法治素養不僅包含公民法律素養的內容，而且涉及對立法、執法、司法的監督，對立法活動的參與和影響以及對行政執法活動的建言獻策。

二者間的區別主要體現在：(1)公民法治素養主要著眼于對公共權力的監督、防范和影響，而公民法律素養主要著眼于公民自身的權利和義務。(2)公民法治素養采取的是國家治理主體的視角，公民是我國建設法治國家的授權主體、監督主體、權益主體和力量主體。而公民法律素養采取的是國家治理客體的視角，將法律視為既有的規則，考慮的則主要是對法律的遵守與利用。(3)公民法治素養采取動態思維認識法律，強調公民有意識、有能力積極主動地創建、改變和廢除法律，推動法律朝向滿足自身利益和符合自己價值的目標發展。而公民法律素養采取靜態思維認識法律，公民只能去接受已成的法律，這導致公民安于現狀，缺乏改革進取精神。

2.公民法治素養與公民法制素養

公民法治素養與公民法制素養雖然僅有一字之差，但其內涵卻大為不同。雖然二者都有利于培養公民遵紀守法的精神，促進社會秩序的穩定，但是二者間卻也有著不容忽視的區別：(1)公民法制素養強調公民對秩序的維護，公民法治素養強調公民對權力的警惕。公民法制素養強調公民對法律所規定制度的服從，認可法律制度的權威，接受法律制度的約束，進而實現法制之下社會秩序的穩定。公民法治素養強調公民自覺地控制公共權力，規范公共權力的運作，監督公共權力的行使，防止公共權力的濫用，進而保護自身的權利和自由。(2)公民法制素養主要強調公民對一般法律的服從，而公民法治素養卻同時強調公民對憲法權威的認同與接受。一般法律的具體規定使法制素養良好的公民可以做到行為的“有法可依”。法治素養強調公民對憲法權威的認同與接受，有利于維護國家團結和政治穩定，有利于為“子法”(一般法律)提供權威支撐。(3)公民法制素養要求公民接受法律制度的約束，而公民法治素養除此之外還要求公民接受更為廣泛的規范體系的約束。法制素養要求公民了解并能運用法律制度所確立的行為規則，但是卻疏于限制公民利用游戲規則而鉆法律空子。公民法治素養不僅要求公民遵守法律制度，還要求公民接受公平、正義、人權等法治價值的約束和指引。

(二)公民法治素養的概念

至此，我們已經對“法治”有了較為清晰的認識，而“素養”按照《新華字典》、《辭海》的解釋：“素”指平素、向來；“養”指教育、訓練。素養指“修習涵養”。素養的近義詞是修養，修養的含義包括高尚的品質，在知識技能等方面達到的水平，完善行為規范，形成待人處事的態度。

結合“法治”和“素養”的概念，我們可以得出公民法治素養是指：公民在日常生活中通過學習和訓練，對現代民主國家中的法律規范、法律確立的制度、法律追求的價值的認識、理解、運用能力和信奉心態。公民法治素養的特殊屬性包括：

第一，公民法治素養的主體是公民，而非政府或政黨。公民是公共權力的授權者，公共權力的合法性源于公民的認同，公民有權依法監督公共權力行使，實施法治的最終目的是保障公民權益，公民的參與支持是法治國家建設成敗的關鍵。培育公民法治素養的重要內容之一就是提升公民作為法治國家建設主體的自覺性，鍛煉公民以主體身份參與法治國家建設的能力。

第二，公民法治素養的客體不僅包括守法過程，同時還包括立法、司法和執法過程。公民法治素養的客體是指公民實踐和體現自身法治素養的領域。法治并非僅僅要求公民知道法律和遵守法律，公民自覺依據法律指導個人行為也僅僅是公民法治素養的一部分。法治國家的標準除了“全民守法”以外，還包括科學立法、嚴格執法和公正司法。公民是法治國家建設的力量源泉，公民法治素養同樣能夠顯著影響立法、執法和司法的過程：公民積極參與立法聽證、提供立法建議是立法科學的重要保障；公民廣泛監督行政權力的行使可以促進法律得到嚴格的落實；公民自覺尊重司法的權威性、獨立性以及監督司法活動的合法性有利于確保和推動司法的公正。

第三，公民法治素養在內容構成方面的特點。以公民憲法素養為統領，強調對憲法地位的了解、對憲法價值的認同、對憲法權威的尊重和對憲法功能的信仰。憲法作為國家根本大法，確立了政治共同體維持和運作所依賴的核心價值、基本制度和運行規則。公民法治素養之所以需要突出憲法素養的地位是因為：(1)憲法在法律體系中具有統帥地位，法律體系是以憲法為中心和源頭構建起來的，維護憲法的至上權威是樹立法律權威的前提。(2)依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。憲法是依法治國的起點，政府和政黨在憲法范圍內活動是依法執政的第一要求。(3)憲法承諾“國家一切權力屬于人民”以及“國家尊重和保障人權”，國家為鍛煉公民法治素養開辟了廣闊的政治空間，公民法治素養也因此具有了促進自身權益的切實意義。

第四，公民法治素養在范疇方面的特點是屬于現代民主政治，推行法治也是推進政治民主化。公民法治素養屬于現代民主政治范疇主要體現在：(1)民主政治強調人民的統治，公民法治素養要求公民能夠積極參與、影響憲法和法律的制定和修改，進而通過憲法和法律實現對國家的統治。(2)民主政治強調對公共權力的限制約束，法治與人治的根本區別在于強調任何個人或組織的權力不得凌駕于法律之上，公民法治素養也強調公民能夠全面積極地監督行政、立法和司法的運作過程。(3)民主政治強調“多數決”，但同時防止多數暴政，強調對“少數人”權利的尊重。法治的最終目的是保障公民權利，公民法治素養也強調公民在爭取、捍衛自身權益的同時尊重他人的權利和自由。

二、公民法治素養評估指標體系的內容構建

構建評估指標體系并得出指數形式的評估結果，可以將復雜的、抽象的、深層存在的公民法治素養簡明化、直觀化和顯性化。公民法治素養評估指標體系是診斷公民法治素養的現狀、檢測公民法治素養發展存在的問題以及指導未來公民法治素養培育工作的重要工具。

目前在我國法治理論和實踐當中，比較有影響力的量表或問卷包括“公民法律意識量表”、“政府法治指數量表”、“普法工作驗收問卷”、“全球法治國家指數”等。這些量表、問卷為公民法治素養量表的提出提供了重要的借鑒，但是也體現出無法全面準確測量公民法治素養的一些不足：一是秦華、任大鵬曾經結合農民法律意識調查數據提煉出“公民法律意識”量表，設定“法律知識”、“對法律的評價”、“處理權利義務的態度”和“法律需求”四個維度。由于二級指標設計局限于農村問題，如對《農業法》的了解、對村委會的認識、對以黃牛抵債的態度等，因此不適于應用到測量城鄉居民。其次，測量指標僅涉及知法、守法問題，并沒有涉及到公民積極主動影響法律的制定和對政府權力的監督等問題，沒能完整地測量“法治”意識的豐富內容[3]。二是2007年，浙江省杭州市余杭區公布了內地第一份法治指標體系；2010年，湖北省頒布全國第一個省級政府法治指標體系，相對于傳統的公民法律素養指標體系。這些指標體系突出了政府接受社會監督、政府依法行政水平、處置社會沖突的能力等指標，但是一方面考察對象是政府，另一方面在內容上存在沒有包含公民權利卻加入了經濟發展水平指標的問題[4]。三是全國普法工作已經有效推進了十多年，驗收工作對普法效果的測度雖然進行過多次，但是并沒有統一地形成機制化的工作，而且驗收主要針對普法主體的工作[5]。四是總部位于美國的社會組織“世界正義工程”通過訪問專家學者得出全球各國的法治指數，內容包括四個維度：政府權力受憲法和法律約束，立法過程的民主、公開、公正，司法的獨立、高效、公正，法律工作者的素質。許多指標存在以西方價值觀念為標準而無法準確測評我國情況的問題[6]。

結合公民法治素養的概念和我國法治建設中的現實問題，借鑒已有公民法律素養評估指標體系和政府法治素養評估指標體系的設計方法，經過專家小組的論證，綜合運用理論分析法、頻度分析法和專家咨詢法，本文提出“公民法治素養四維評估指標體系”。該指標體系共包含“法治認知”、“法治思維”、“法治意識”和“法治信仰”4個一級指標與22個二級指標。

(一)維度一：法治認知

法治認知維度主要考察公民對法治本身、法治與其它社會政治現象之間關系的感知與理解，考察公民對國家法治信息搜集與提取的能力。法治認知維度下設5個二級指標：(1)對法治現狀的認知。法治現狀伴隨著一系列法治熱點問題，對法治現狀的關注不僅是公民學習和掌握法治知識的重要途徑，同時也是對國家法治化的現狀與未來做出判斷的基礎。(2)對法治本質的認知。法治的本質在于公民通過憲法和法律控制公共權力，以此保護個人的權利和自由，促進社會的進步與發展。(3)對法治功能的認知。法治因其能夠滿足現代社會發展的特殊需要而被接受和推崇。法治對于社會的繁榮穩定而言，具有控制功能、協調功能、規范功能和引導功能。(4)對法治與政治改革間關系的認知。“法治是離不開政治的”，法治改革是政治改革的切入口，是穩妥、有序、規范地推進政治改革的可靠路徑。(5)對法治與人治間區別的認知。法治相對于人治的根本區別在于法治規定任何組織和個人的權力都必須得到法律制度的約束限制，不允許出現凌駕于法律之上的特權。

(二)維度二：法治思維

法治思維是指公民運用法治的概念、邏輯、原則和規范對社會問題進行審視、分析、推理、綜合，形成判斷和作出決定的思想活動過程[7]。不同歷史階段和制度環境下的社會成員會擁有迥異于法治思維的認知模式，比如臣民思維、奴仆思維。法治國家建設需要公民廣泛采取法治思維去認識社會和指導行為選擇。法治思維維度下設6個二級指標：(1)依憲治國的思維。憲法是社會團結的基礎，享有最高的法律效力，是政府權力和公民權利的合法性的最高制度來源。(2)良法思維。依法治國內在地要求依良法治國，以惡法治國只會使社會更加不公，弱者的權利進一步受到侵害。(3)程序正義思維。程序正義是相對于實體(結果)正義而言的，政府行為嚴格遵循正當程序是減少冤假錯案、防止權力濫用的重要保障。公民應當自覺形成通過堅持程序正義來追求結果正義的思維。(4)以制度規范約束權力的思維。權力行使者的個人道德容易墮落腐化，一時的反腐倡廉運動可能陷入“人存政舉、人亡政息”，通過制度規范權力行使和防止權力濫用更為穩定可靠。(5)公民權利的思維。公民權利思維認為個人權利賦予獲取一定利益的正當性，個人權利要求公共權力承擔尊重、保護與實現的責任。(6)平等公民的思維。平等公民的思維認為公職同樣是一個普通的社會崗位，公職人員與普通社會成員間并無貴賤之分，從事任何職業的社會成員都是平等且自由的公民。而且，“法律面前人人平等”，所有公民平等地享受法律賦予的權利、需要履行法律要求的義務，違反法律必然受到法律一視同仁的制裁。

(三)維度三：法治意識

法治意識是公民自覺按照法治社會的價值、規則指導行為選擇的意識。法治意識可以促進公民觀察、參與、影響法治的行為更加具有目的性、方向性和預見性。法治意識維度下設6個二級指標：(1)法律至上的意識。在法治社會的調控系統中，法律與其他社會規范、任何組織或個人權力相比較具有最大權威和最高效力，所有公權力的行使以及私權利的實現都必須以法律為準繩。(2)積極參與法治過程的意識。法治公民應當有意識地參與立法活動，促進立法的科學性；有意識地監督執法和司法過程，這是社會防范和糾正腐敗的重要環節。(3)權力邊界性的意識。政府權力不應當過度介入社會生活、市場活動和私人空間，權力過大是滋生權力濫用的溫床。(4)尊重司法公正獨立的意識。司法公正要求任何組織或個人都不應當干擾破壞法院和法官嚴格依法審判時的獨立性與中立性。(5)依法維權的意識。依法維權不僅反映公民對法律規則的應用能力，也反映出公民對法律功能的認可。(6)守法的意識。“無規矩不成方圓”，法律是法治社會中的核心規則，公民應當時刻意識到法律約束的存在，嚴守法律底線，自覺尊重他人權益和履行法律規定的義務。

(四)維度四：法治信仰

法治信仰并非要求把法治視作一種超驗的、無需論證的宗教，并非要求盲目地、非理性地崇拜法治。理性“祛魅”與后現代解構賦予了信仰一詞廣闊的、嶄新的含義[8]。法治信仰是指公民通過實踐經驗和理性評判，因為法治順應公平、正義、民主、自由等價值期待，法治能夠有效合理地滿足利益需求、調解沖突與維持秩序，從而對法治形成認可、信任與捍衛的意愿[9]。法治信仰維度下設5個二級指標：(1)對憲法的信仰。信仰憲法規定的基本政治制度，對公民權利的保證和國家根本大法的地位。(2)對法律的信仰。即使法律存有難免的缺陷，也不會因此而輕視、漠視法律，依然尊重法律的權威，認可法律是分配社會價值的良好尺度。(3)對法治促進社會公平正義的信仰。公平正義是“國家、社會應然的根本價值理念”，實現法治公正是追求社會公正的重要途徑。(4)對法治保障個人權利和自由的信仰。集體利益的實現不應以完全犧牲個人利益為代價，法治因其對個人權利和自由的保護而被尊重和信任。(5)捍衛法治尊嚴的信仰。捍衛法治尊嚴的信仰會激發社會成員自覺抵制破壞法治尊嚴的行為。社會成員普遍具有捍衛法治尊嚴的信仰是推動法治國家建設的強大力量。

三、公民法治素養評估指標體系的特點

評估指標體系的好壞不僅需要分析指標體系本身在邏輯上的嚴密、在內容上的全面，需要分析指標體系是否符合問卷調查法的一般要求，還需要分析體系是否能夠準確結合調查對象的特點、社會發展階段、調查意義的要求以及調查范圍的有限性。

(一)系統性：維度間層層遞進

本指標體系的建立主要是通過理論分析法，建立在對公民法治素養概念的內涵與外延進行全面考察的基礎之上。該指標體系涵蓋了公民法治素養的四個核心維度，各維度之間緊密關聯：法治知識—法治思維—法治意識—法治信仰，由淺及深、層層遞進。采用這種指標體系考察公民法治素養可以準確地探知公民在各個維度上的表現以及各維度間的相互影響。

(二)可操作性：數據獲取具有可行性

僅考慮理論上的完整性而不考慮數據獲取的難易是指標體系設計的通常誤區之一。該指標體系設計在采用理論分析法的基礎上，通過“頻度分析法”借鑒以往類似調查中的問題設計方式，通過“專家咨詢法”反復審核問題設計的可行性，在設計方法上克服上述缺陷的同時，通過明確指標的含義進一步增強了可操作性。

(三)科學性：定性與定量相結合

四維度指標體系有利于通過采取“層次分析法”(AHP)，結合定性與定量分析得出反映公民法治素養現狀的指數，從而增強了指標體系的科學性。傳統評估指標體系轉化為指數過程的常見缺陷是指標權重設置主觀隨意性太強，對選取的多個指標賦予相同的權重或根據個人知識賦予不同的權重，這樣的調查結果在可信性方面存在明顯不足。

根據層次分析法：第一步，將指標體系分為目標層——公民法治素養，準則層——法治認知、法治思維、法治意識和法治信仰，操作層——22個二級指標。第二步：確定每個準則層下操作層指標相對于上級指標的權重。比如確定“法律至上意識”等6個二級指標相對于上層“法治意識”的權重。由邀請到的權威專家根據通行的“九分位表”評比操作層指標兩兩間的相對權重，形成判斷矩陣，進行一致性檢驗，對權重系數進行歸一化，最后得出所需要的權重值。第三步：確定每個準則層指標相對于目標層的權重，比如“法治意識”相對于“公民法治素養”的權重。方法同第二步。第四步：確定每個操作層指標相對于目標層的權重，即每個二級指標相對于“公民法治素養”的權重。

(四)現實針對性：緊扣國家法治發展需要與公民法治素養短板

不同時代下、不同政治制度內公民的法治素養狀況都有其各自的特點，公民法治素養的一些“短板”對于國家實施法治建設而言具有突出的影響。國家法治發展的不足之處往往需要依賴一些特殊的公民法治素養去彌補。

本指標體系重點考察了公民法治素養的一些短板，比如：(1)缺乏程序正義思維，輕視“程序”重視“結果”，認為程序不過是走形式。(2)“青天”思維，期待清官大老爺為民伸冤，動輒向官員下跪謝恩或求情。(3)法治信仰的缺失，將法治視作權宜之計，對法治冷漠、輕視、不信任甚至規避。公民較為依賴“潛規則”，托關系、走門路的風氣盛行，認為“信法不如信訪”。本指標體系重點考察了國家法治發展目前迫切需要的公民法治素養，比如：以制度約束權力的思維，當前我國政治發展與改革的重大趨勢是加強制度化建設，通過創立和完善制度，進一步推動改革與鞏固改革成果；參與立法等法治過程的意識。依法治國強調法律制定過程的科學性與民主性，公民積極參與和有能力參與立法是提升法律質量的重要保障。

(五)政策導向性：為政府政策調適提供數據支撐

指標體系設計從一開始即確立為政策調適提供參考的宗旨。該指標體系不僅可以一般性地測量評估全國公民法治素養的現狀，而且可以在增加調查問題地域特點的基礎上具體分析地方公民法治素養的現狀。該指標體系的政策導向性主要體現在：(1)對普法工作的導向性。對公民法治認知的調查可以發現公民對國家法治現狀、法治功能和法治本質的了解情況，普法工作可以有針對性地確定工作重點。(2)對立法工作的導向性。發現公民法治素養薄弱環節之后便可預測法律實施過程中可能產生的問題，因此立法工作便可以前瞻性地加以防范或引領。(3)對執法工作的導向性。如果調查發現某地區公民依法維權意識較低，那么就應當積極創立和開放維權渠道，更加慎重地防范執法者侵犯公民權利。(4)對司法工作的導向性。如果調查發現某地區公民尊重司法獨立的意識較為薄弱， 那么就應當加強培養法官公正獨立司法的能力，引導媒體和大眾抵制通過制造輿論壓力干擾司法的行為。

[1] 李步云，黎青.從“法制”到“法治”二十年改一字[J].法學，1999，(7)：2-5.

[2] 龐正.法治概念的多樣性與一致性——兼及中國法治研究方法的反思[J].浙江社會科學，2008，(1)：67-73.

[3] 秦華，任大鵬.公民法律意識的量表測量:一個基于調查數據的分析[J].法學家，2009，(5)：111-119.

[4] 易衛中.地方法治建設評價體系實證分析——以余杭、昆明兩地為例[J].政治與法律，2015，(5)：26-32.

[5] 關保英.公民法治素質的測評指標研究[J].比較法研究，2011，(1)：11-34.

[6] 李蕾.法治的量化分析——法治指數衡量體系全球經驗與中國應用[J].時代法學，2012，(2)：25-30.

[7] 姜明安.再論法治、法治思維與法治手段[J].湖南社會科學，2012，(4)：75-82.

[8] John Gardner.Law as a Leap of Faith as OTHERS see IT[J].Law and Philosophy，2014，(6)： 813-842.

[9] 張永和，孟慶濤.法治信仰形成路徑探析[J].人民論壇，2013，(5)：19-21.

(責任編輯：金一超)

The Concept of Citizens’ Literacy of Rule of Law and the Construction of Its Four-dimensional Evaluation Index System

LI Changzu1, ZHAO Yulin2

(1. Publicity Department of Party Committee, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China；2. College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Citizens’ literacy of rule of law is the foundation for constructing a country and society under the rule of law. Comparatively speaking, this article scientifically and fully defined the concept of “citizens’ literacy of rule of law”, deconstructed its connotation and denotation, built the basis for correlational research. To investigate the status quo of citizens’ literacy of rule of law, the article designed a four-dimensional evaluation index system with 4 first class indicators and 22 second class indicators. This index system has following characteristics: systemic, operational, scientific, aiming at reality and guiding policy.

citizen; rule of law; literacy; index

2015-06-09

李昌祖(1965-)，男，浙江余杭人，教授，碩士，從事輿情理論研究；趙玉林(1986-)，男，安徽亳州人，講師，博士，從事互聯網治理研究。

D0-05

A

1006-4303(2015)03-0297-06