《聯合國海洋法公約》海洋漁業資源養護制度評析

《聯合國海洋法公約》海洋漁業資源養護制度評析*

魏德才1,2

(1.吉林大學 法學院，吉林 長春 130012；2.海南大學 法學院，海南 海口 570228)

摘要：《聯合國海洋法公約》(以下簡稱“UNCLOS”)將海洋劃分成不同法律地位的帶狀區域，通過建立總可捕量(TAC)制度與最高持續產量(MSY)制度將漁業資源養護納入規制范圍，通過建立全球或者區域性漁業組織來落實共同的養護義務。以UNCLOS為基礎的海洋漁業資源養護體系收效甚微，存在體系內部的原因，也與體系外部的各種挑戰要素密切相關。漁業資源養護的國際法規制體系正在經歷著深刻的變化。我國在建設海洋強國的過程中應積極參與海洋新秩序的構建，實現漁業經濟發展與資源養護的利益平衡。

關鍵詞：海洋漁業；資源養護；UNCLOS

收稿日期：2014-10-01

基金項目：司法部研究項目“海洋漁業資源養護的國際法規制研究”(14SFB30041)；海南省社科聯項目“南海漁業資源養護與開發中的半閉海規則研究”(HNSK(QN)15-38)

作者簡介：魏德才(1980-)，男，山東煙臺人，吉林大學法學院博士研究生，海南大學法學院副教授，主要從事國際法、海洋法研究。

中圖分類號：D993.5文獻標識碼：A

一、海洋漁業資源養護：UNCLOS規制不可或缺

約占地球表面積71%的海洋蘊藏著豐富的魚類和其他經濟水產動物，這對人類生存和發展具有不可替代的價值。[1]海洋漁業資源與沿海社區的經濟和福祉休戚相關，海洋漁業資源為社區居民提供了食品安全、工作機會和經濟收入，更帶來了居民的傳統文化屬性。[2](P3)

漁業資源是人類食物的重要來源，在糧食和營養安全及經濟發展方面發揮至關重要的作用。漁業是目前提供優質動物蛋白的主要行業，支持世界人口中10%以上人們的生計和福利。捕撈漁業與水產養殖業2010年全球產量約為1.48億噸，其中約1.28億噸供人類食用。[3](P3)盡管面臨諸多困難，這種數量還在上升，2011年捕撈漁業與水產養殖業的總產量是1.562億噸，其中85%的產品被人類直接食用。[4]

缺乏適當的養護，海洋漁業資源的長期可持續利用不可能實現。二戰結束以來，國際水產品總產量持續上升，貿易量達到新的高峰，這種增加既是對海洋漁業資源極限的沖擊，更是對人類資源養護能力和水平的挑戰。海洋漁業資源領域存在一系列問題，錯誤不在資源本身，需要進行更加有效的治理，拿出有力的資源養護措施來確保海洋漁業資源的可持續性等，這很可能會降低海洋漁業對減輕饑餓、減少貧困的重大貢獻。除爭取實現聯合國千年發展目標之外，國際社會還在努力應對其他緊迫而復雜的挑戰，如嚴重的經濟危機和氣候變化的影響等，這在很大程度上增加了人類管理海洋漁業資源的難度。*八項千年發展目標——從極端貧窮人口比例減半，遏止艾滋病毒/艾滋病的蔓延到普及小學教育，所有目標完成時間是2015年——這些國家和機構已全力以赴來滿足全世界最窮人的需求。千年發展目標監測框架可參看http://mdgs.un.org。

搞好海洋漁業資源養護，國際法占有重要的位置。人類很早就意識到了這一點，試圖用國際法規制來解決國家間漁業資源的爭奪。在總體成果較小的第一次聯合國海洋法會議，1958年《捕魚及養護公海生物資源公約》的簽訂算是重要進步，然而會議以后海洋漁業資源遭到了前所未有的破壞。經歷了從1958年到1976年三次“鱈魚戰爭(Cod Wars)”的英國、冰島等歐洲國家意識到了國際法規則對于漁業資源的決定意義。*鱈魚戰爭(Cod Wars)的提法在國外學術界、新聞界使用較多，用以指代20世紀50年代初到70年代末冰島與英國的漁業資源爭端。例如：Jóhannesson, G.T., Troubled Waters. Cod War, Fishing Disputes, and Britain's Fight for the Freedom of the High Seas, 1948-1964. Thesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy. Queen Mary, University of London: 2004. p.161.Drainey, N., Cod Wars payment is 'too little, too late'. The Times. 6 April 2012.國際社會經過了多次的爭議，作為持續近十年的第三次聯合國海洋法會議的核心成果，1982年《聯合國海洋法公約》(the United Nations Convention on the Law of the Sea)(以下簡稱UNCLOS)被普遍接受。[5]UNCLOS歷史性地認可了全球范圍內建立專屬經濟區的合法性，并試圖以簡單的原則規定來規范公海漁業資源養護，這是對于傳統公海捕魚自由限制的重要起點之一。[6]

UNCLOS于1994年生效，在過去的二十年里，盡管存在較多不足，UNCLOS對于海洋漁業資源養護國際法律制度起到了基礎性的作用。[7]未來的十年到二十年，人類很可能要見證海洋漁業資源領域法律規則、市場規則和資源分配的重大變革。美國政府從尼克松時代即參加了UNCLOS談判的全過程，經歷了克林頓時代的考量，盡管目前有學者呼吁，美國仍然沒有簽署或者批準UNCLOS，這種現象將會持續一段時間。*美國弗吉尼亞大學法學院的學者John Norton Moore認為美國加入UNCLOS利大于弊并給出理由：(1)美國事實上已經遵守。(2)美國不宜破壞外交準則。(3)和平解決爭端的工具。(4)擴大了美國管轄的水域。(5)對水域航行確有保障。但是此觀點并沒有獲得美國政府的認可。參見：Moore, J.N. Restoring America's Oceans Leadership[EB/OL].www.huffingtonpost.com/john-norton-moore, 2014-09-29.UNCLOS應該成為繼續領導變革的基礎國際法律文件，因為接受該公約的國家數量已經達到150個以上，國際社會對于公約的效力已經普遍認可。[8]聯合國秘書處認為：UNCLOS為海洋合作和法律確定性提供了基礎，其宗旨的大部分原則規定被廣泛認同并形成了國際習慣法。[9]在聯合國框架下推進海洋與國際法的談判已經成為多數國家、非政府組織(NGO)的共識，因此盡管存在抵制這一機制的國家和團體，可以說海洋漁業資源養護與管理的基礎仍然在UNCLOS。*根據1999年聯合國大會議事日程修改的規定(Resolution 54/33)，每屆聯大開會期間會召開題為“大洋和海洋法的不限成員名額非正式協商進程(Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea)”的專題會議。2014年5月27日至30日的第69屆聯大會專題第十五次會議以“海產品在全球食品安全中的角色”為題進行討論。詳見聯大文件：A/69/90。在聯大的框架下基于UNCLOS來分析海洋漁業資源養護問題，往往容易將海洋之外的情況納入討論的內容，這有利于看清問題的全貌，但是也容易忽視了問題的核心。*在2006年7月第61屆聯大的專題第七次會議上，許多代表的發言曾指出了海洋漁業資源對于人類戰勝饑餓的重要意義。詳見聯大文件：A/61/156，第47段。歷次會議上各國代表提出了多種多樣的觀點和建議，這方面的討論總體來說比較廣泛。參加聯合國的專門網站：http://www.un.org/depts/los/reference_files/new_developments_and_recent_adds.htm，2014-09-30.除了海洋自身的規制與發展，氣候變化的影響將增加海洋漁業領域規則變革的不確定性。以UNCLOS為起點，人類規制海洋漁業資源的方式與邏輯，將在很大程度上決定人類自身乃至整個地球的未來。

二、UNCLOS海洋漁業資源養護：制度特征及其缺陷

根據1958年《捕魚及養護公海生物資源公約》第2條規定：“養護”指所有可使此項資源保持最適當而持久產量，有利于取得食物及其他海產最大供應量之措施之總稱。1980年UNCLOS沿用了這一規定。促進海洋生物資源的養護是UNCLOS的重要目標之一，在其前言部分有明確論述。可以肯定的是UNCLOS已經在國際法領域為海洋漁業資源養護建立了初步的法律體系。該體系具體來說有四項制度，分別是帶狀分割制度(Zonal Cut)、特定種群制度(Specific Species)、總可捕量 (Total Allowable Catch簡稱TAC)與最高持續產量(Maximum Sustainable Yield簡稱MSY)制度、全面合作制度(Comprehensive Cooperation)。下面具體分析這四個制度的特征以及不足之處。

(一)帶狀分割制度：忽視法律和自然的區別

根據UNCLOS的架構，海洋被劃分為多個司法管轄區域，這些區域有內水、領海、毗連區、專屬經濟區、群島水域、大陸架、公海和國際海底區域。原則上國際海洋法依據海域空間的類別來規制人類在海洋的行為，這常被人們稱作帶狀分割制度。顯然這種帶狀分割在海洋漁業資源的養護中是處于最基礎的地位。然而，這種帶狀分割是有著顯著的缺陷。

帶狀分割的本質缺陷在于忽視了法律和自然的區別。根據UNCLOS的分割規定，除了內水(第38條)和群島水域(第49條)在制度設計方面考慮到了自然狀況，其他帶狀分割后海域(例如領海、專屬經濟區)的空間范圍只決定于其距離領海基線的遠近，沿海國的管轄權大小也依據此遠近距離來決定，這一制度設計對于海洋本身及其漁業資源的自然屬性不管不顧。采用距離海岸遠近的標準，事實上忽視了海洋生物種類間互動關系，也否定了海洋物理環境不同以及依據不同海洋環境產生的生態條件。這樣做的嚴重后果是人為制定的司法管轄區域范圍并不與海洋生物養護所需要的范圍一致，從而帶來資源養護的困難。[10]從這個意義上來說，帶狀分割制度并不能反映出海洋生態體系與其附近海洋環境之間的內在聯系。帶狀分割的海域對于緊密聯系的海洋生物資源來說，似乎并不是解決其養護、管理、發展的最佳方案，但是最簡單的方式。

UNCLOS以最為簡潔的方式進行立法，這為跨界和高度洄游魚類的養護工作帶來了巨大困難。因為依據自身的特點，上述魚類并不會遵守人類劃定的邊界，魚類和其他海洋生物并不知道海洋已經被帶狀分割了。在沿海國有管轄權的海域和沒有管轄權的海域之間劃定一條清晰的界限，這種方法對于上述兩類漁業資源的養護沒有意義。[11]

UNCLOS注意到了這個問題，在公約的第63、64條中分別規定了跨界、高度洄游魚類資源的養護問題，根據上述規定，問題的關鍵已經變成了如何確保國家間養護措施的連續性。然而，第63條并沒有給出明確的實質性的指引來解決這個問題，這使得專屬經濟區相鄰兩個國家之間、專屬經濟區與公海之間的資源養護措施并不相容，同樣的問題出現在第64條規定的高度洄游魚類上。另一個亟需解決的問題是，如何在專屬經濟區與公海之間、專屬經濟區之間，對高度洄游魚類和跨界魚類進行捕撈量分配，第63、64條并沒有對這個問題給出明確的指引。總的來說，第63、64條的規定過于宏觀，缺乏實際操作的可行性。忽視自然規律的法律規則本身就很難執行，UNCLOS無法回避這個問題。

(二)特定種群制度：割斷種群間聯系

海洋漁業資源養護的一個重要方式就是制定特定種群養護制度，公約針對不同種群給與了不同的規定，例如第63條第1款規定了共享漁業種群，第63條第2款規定了跨界漁業種群，第64條規定了高度洄游魚類，第65條和第120條規定了海洋哺乳動物，第66、67、68條分別給出了特定的種群。

UNCLOS給出的特定種群保護規則事實上是在“海里撈針”。海洋生物之間存在著普遍的聯系，特定種群制度的基礎性局限是缺乏此種生態考量，這種方式只是基于某個種群進行個體觀察而忽視海洋生物種群之間的內在聯系和海洋生物系統本身，簡而言之，只見樹木，不見森林。需要指出的是，大多數海洋物種是依據相互聯系的食物網或者棲息地而緊密聯系的，單純對某一種群進行養護沒有生態意義，只能夠為短期滿足人類的需求考量。過度捕魚會造成一個特定區域的海洋生態系統整體退化，例如針對食物鏈頂端物種的捕撈會破壞整個食物鏈，導致海洋生態系統的變化。因此海洋生物資源養護與海洋生態系統的內在聯系應該成為立法的重要內容。割斷種群間聯系的立法方式會造成上述制度在執行過程中顧此失彼，帶來受保護種群間的沖突，受保護種群和未受保護種群間的沖突。

基于選擇立法模式的UNCLOS特定種群保護規則并沒有覆蓋到所有的需要保護的種類。例如深海魚類是非常容易受到漁業活動影響的，深海魚類具有超長的壽命，及其慢的生長率，成熟期晚，生育率低的特點，一旦遭受破壞，恢復十分困難。因此可以說這些種群需要特殊保護，然而UNCLOS沒有這種條文。[12]

(三)TAC與MSY：沿海國決定

專屬經濟區制度，在當時最富有爭議性的創新制度，是第三次聯合國海洋法會議的主要成果之一。[13]據估計全球90%可被商業開發的漁業資源位于海岸線200海里以內，因此專屬經濟區的漁業資源養護工作十分重要。UNCLOS第61條第2款給出了沿岸國明確的養護義務，要求沿岸國必須依據可以獲得的最佳的科學證據來采取適當的養護和管理措施，以確保專屬經濟區的生物資源不被過度開發。專屬經濟區的漁業資源養護機制有兩個重要的概念：總可捕量(TAC)、最高持續產量(MSY)。

關于TAC，UNCLOS第62條第2款規定，沿岸國有義務決定其自身的捕撈專屬經濟區漁業資源的能力，當沿岸國沒有能力完成整個TAC,它應該將TAC中剩下的部分轉讓給其他國家，換而言之，在專屬經濟區內的捕魚量是由沿海國決定的，其他國家捕魚的權利及這種權利的內容都是由沿海國確定。MSY制度的目的在于在不顯著影響某一魚類自我繁殖能力的前提下，制定對此魚類最大捕撈數量。針對MSY條約第61條第3款，專屬經濟區的養護措施必須“考慮到沿海社區的經濟需要和發展中國家的特殊需要”。然而基于TAC和MSY所建立的這種機制在落實的時候會面臨重重困難，事實上由沿海國自己決定。原因有四個：

1、如何確定TAC由沿海國決定

UNCLOS建構這一制度的前提是海洋漁業資源只是受到沿岸國的捕撈影響。然而事實上某一種類的魚的數量不僅受到沿岸國的影響，還受到其他國家的影響，因為魚可以在別的區域也會被捕獲，例如公海等。因此在沿岸國決定自己專屬經濟區內TAC的時候必須考慮到自己管轄權以外的捕撈行為，這些行為有可能發生在其他國家的專屬經濟區以及公海。目前為止，UNCLOS缺乏這樣的機制。進一步分析來說，決定TAC的前提是可靠的科學數據。但是搜集和分析到的相關數據經常昂貴而且不充分，因此對于沿岸國，特別是針對那些發展中國家來說，適當履行TAC義務變得十分困難。沒有科學依據的情況下，沿海國的權力自然更大。

2、是否轉讓捕撈權由沿海國決定

在確定TAC方面，沿岸國有著廣泛的自由裁量權，除了不可以以過度開發的方式來破壞漁業資源這一標準外，沿岸國事實上可以按照自己的要求設定TAC，因此人們就會擔心沿岸國設定的標準沒有任何剩余給其他國家來捕獲，這樣也就免除了它在條約下的法定責任，即不必要將剩余的捕撈配額轉讓給其他國家，因為此沿岸國捕撈漁業資源的能力事實上就不僅僅依靠于自身國家的資金與技術，至少理論上可以推論出沿岸國可以通過引進外國的資本和技術來捕獲TAC的全部。

3、MSY的確立由沿海國決定

許多科學家對于MSY的合法性提出了質疑，因為MSY制度并不考慮經濟目標，更不考慮物種之間的生態關系、物種棲息地的生態環境、特定地區生物量的極限、影響環境的因素等。由于海洋生物之間存在著相互依賴的關系，在進行海洋生物資源的養護過程中，孤立地確定某一物種的MSY這樣的做法值得商榷，有學者指出，在曾經采取的確定MSY的方法中，只有少數是正確的，確定MSY而采取的行政措施，總的來說是不充分的，不適當的。

4、涉及TAC和MSY的爭端不適用UNCLOS爭端解決機制

UNCLOS第297條第3款A項規定，任何跟國家主權權力有關的，在專屬經濟區生物資源方面的爭議具體包括：確定TAC的自由裁量權；捕撈能力；剩余捕撈額度；在海洋生物資源養護與管理方面的法律規定，不適用于公約。UNCLOS第15部分的強制爭端解決機制，關于沿岸國在專屬經濟區生物資源養護方面的爭議由UNCLOS附件5協商機制調整，然而，在任何條件下，協商委員會不應該替代沿岸國依據UNCLOS第297條第3款C項所享有的自由裁量權。協商委員會的報告也不具有法律約束力。總體而言，公約并沒有為沿岸國在專屬經濟區養護措施方面提供任何第三方可以介入以檢驗其合法性的機制。

(四)全面合作：法定義務但缺乏約束機制

UNCLOS確立了締約國資源養護的合作義務并要求建立全球或者區域性漁業組織。在公海漁業資源養護領域，合作義務是締約國履行養護義務的前提，各國對此沒有異議。UNCLOS第7部分第2段規定了各國在具體履行公海生物資源養護方面應進行合作的義務。從第117條、第118條的規定，可以看出，參與區域性的漁業組織是履行公海漁業資源養護義務的一種方式。

但是這些條文沒有給出具體的指引告訴締約國應該怎樣進行合作，讓締約國來判斷怎樣的行為是違反了這一義務。事實上，第118條要求締約國要通過協商并達成協議，但是公約并沒有說協商無法達成協議將如何處置，締約國將面臨怎樣的后果。即使是有些國家已經達成了公海漁業資源養護的協定，這些國家仍然會擔心其他國家是否會加入或違反。在這方面，聯合國的一項研究指出：“對于特定的國際條約或者區域委員會或者分區域委員會制定的備忘錄，盡管有些國家不是上述文件的締約方，依據1982年公約規定的國際合作義務，他們仍然要遵守這些規則，除非他們已經依據條約第119條的規定采取了適當的措施達到同樣的目的。”然而對于公約是否能夠為非締約方設定如此強的法律約束力，仍然存在爭議。因此，第117、118條所規定的合作義務因缺乏約束機制不易落實。

三、UNCLOS海洋漁業資源養護制度：面臨的外部挑戰

盡管UNCLOS帶來了海洋漁業資源規則的深刻變化，但并沒有產生較好的效果。海洋漁業資源目前處于危險境地。聯合國環境規劃署《全球環境展望2008年度報告》中指出，由于各國對海產品等水產資源的需求不斷增長，如不采取有效保護措施，全球可供商業捕撈的漁業資源可能在2050年前枯竭。[14](P185)

造成如此嚴重結果，原因有來自UNCLOS海洋漁業資源養護制度內部的，我們在前文做了分析；更多的原因來自外部，這些原因中的大部分構成了養護制度的外部挑戰，這里著重分析四個方面挑戰：

(一)國際支撐文件法律約束力不足

依據UNCLOS建立起來了各種區域性漁業組織，這些組織所制定的漁業養護和管理措施只限于本組織成員國國民和漁船遵守，缺乏對非成員國國民的管理辦法。這些組織成員國的一些漁船為了不受漁業組織的約束而改掛其他國家的國旗，影響了國際漁業養護和管理措施的有效實施。為了打擊這種行為，1993年11月糧農組織(Food and Agriculture Organization簡稱FAO)第27屆大會審議通過了漁委會起草的《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》，也被稱為《掛旗協定》或《遵守協定》，這里簡稱為《遵守協定》。《遵守協定》已經于2003年4月24日生效。我國尚未加入該協定。[15]截至2008年2月，僅有包括歐盟在內共有 35個成員正式加入《遵守協定》。該協定的普遍法律約束力顯然不足。

1994年UNCLOS生效后，隨著國際漁業組織的建立，國際社會迅速意識到僅僅依靠UNCLOS這些原則是不夠的。1995年聯合國制定的《1982年<海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度泅游種群之規定的協定》(簡稱《魚類種群協定》)。《魚類種群協定》于2001年生效，我國簽署了該協定，但尚未批準。值得注意的是，對于跨界和高度洄游魚類資源的國際養護義務在《魚類種群協定》得到了強化。盡管魚類種群協定盡管只能適用于締約國，但該協定對規范公海捕魚活動的機構化、規范化具有創新意義。

1989年聯合國大會第44屆會議通過了《關于禁止在公海使用大型流網的決議》(簡稱《決議》)。我國代表投了贊成票。*農業部(1990)農(漁政)字第18號。1995年10月糧農組織通過了《負責任漁業行為守則》(簡稱《守則》)。糧農組織為推動《守則》的執行又先后制訂了《管理捕撈能力國際行動計劃》和2001年《預防、阻止和消除非法、未報告和無管制的捕撈活動國際行動計劃》(International Plan Of Action to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated fishing簡稱IPOA—IUU)。

就目前而言，這些不具有法律拘束力的國際文件在漁業實踐中發揮了較高的指引作用，為UNCLOS目標的落實，FAO和聯合國大會制定的軟法作用已經非常重要。雖然《遵守協定》、《執行協定》、《漁業守則》、IPOA—IUU等文件做了較大努力，但是由于國際條約的權限和“軟法”屬性，國際條約一般并不能約束非締約方，簡單地說，國際漁業法缺乏執行機制。這些文件無法根本解決海洋環境惡化的問題，也無法有效限制國際上的捕魚違法行為。今天的UNCLOS海洋漁業規則在劃分海洋漁業資源領域顯得十分明確而且強有力，但是對于海洋漁業資源的養護和管理方面就顯得模糊甚至是無力。

(二)公地悲劇問題依舊

國際海洋漁業資源是全人類共有的資源，資源的洄游性和生態整體性決定了該資源具有競爭性和整體性的特征，它不能為某個國家所獨享，所以區分海域制度滿足了各國擴大管轄范圍的要求并為一些國家增加了收入，但是這樣的分割造成了海洋養護與管理方面的困難，專屬經濟區的設立人為地割裂了海洋資源的生態整體性特點，進一步加劇了公海漁業資源的捕撈壓力。國際社會的區分海域制度不但不能解決海洋漁業的公地悲劇，而且加重了這個問題。

公地悲劇(tragedy of the commons)是指當資源或財產有許多所有者時，每一個所有者都有權使用資源，但沒有人有權或者有效阻止他人使用，由此導致資源的過度使用并最終資源消失。如草場過度放牧、海洋過度捕撈、河流和空氣嚴重污染等都是公地悲劇的典型例子。美國哈丁教授(Garrett James Hardin)首先提出“公地悲劇”理論模型。[16]

公地悲劇仍然是漁業資源衰竭的重要根源。在海洋漁業資源開發的過程中,以實現效益最大化為理性選擇，沒有協調與合作的個體國家行為容易演化成集體利益相關方非理性溢捕。

為了對海洋漁業資源進行有效保護，目前國際社會面臨著如何設計合理制度的重任。這種制度能夠糾正個人理性與團體理性之間的偏差，在滿足個人理性的前提下達到團體理性。從目前發生的澳大利亞與日本的“科學捕鯨之爭”、冰島、法羅群島與歐盟的“鯖魚戰爭”來看，以UNCLOS為基礎的國際法規則并沒有很好地解決海洋漁業資源的養護與利用問題。

(三)制度負效應顯著

基于UNCLOS的海洋漁業資源的開發和利用制度產生了部分負面效應，例如由于制度缺陷造成的過度捕撈帶來了海洋生物鏈的破壞，給地球氣候造成的損害；惡劣漁業生產條件下勞工權益，特別是女性漁民的權益易被侵害，這些反過來會影響海洋漁業資源的養護與管理。與海洋漁業資源養護制度關系密切的問題還有相關水產品在國際市場上的價格波動性、國家對海洋漁業資源的經濟性依賴、國家的海洋主權、海洋漁業資源領域的跨國投資、民族的海洋文化等。

漁業組織是基于UNCLOS的制度建構，由各個主權國家所組成的，在各種漁業組織內部由于政治、經濟、文化甚至宗教的原因會形成一定的利益團體，這容易削弱漁業組織職能的發揮。最終的結果是國際組織之間存在競爭關系，部分國家選擇標準較低的國際組織，不相關的國家也加入了國際漁業組織；國際組織內部存在不可調和的國家間矛盾，為了“和諧”而失去國際組織的宗旨。這種國際漁業組織的內外部壓力最終導致國際漁業組織喪失了本來的目標，有些國際組織更像國際漁業論壇。

海洋漁業資源養護的目標實現，FAO僅僅依靠UNCLOS顯然力量不足。國際法對于海洋漁業資源的規制應該與可持續發展原則相一致的，歐盟在2013年頒布了支持可持續發展漁業的法令，這讓法羅群島與歐盟的漁業爭端成為了WTO案件。以限制水產品的國際貿易來保護海洋資源，關于歐盟的做法是否符合WTO規則，國際理論界與實務界給予了較大關注。

四、制度困境的突破與建設海洋強國

世界各國對海洋權益的爭奪很大程度上表現為因海洋漁業利益的沖突而對漁場、捕魚權的爭奪。[17]2012年11月黨的十八大報告明確提出了維護國家海洋權益、建設海洋強國的目標。[18]這就要求研究海洋理論以理順機制來高效合理應對和處置海洋問題。為促進海洋漁業持續健康發展，2013年3月國務院下發的《關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》明確提出了“著力加強海洋漁業資源保護、提升海洋漁業可持續發展能力”的要求。

海洋漁業在我國國民經濟中有著較為重要的地位。根據《中國海洋統計年鑒(2012)》的分類，海洋漁業增加值是海洋產業增加值的重要組成部分。從我國的用海類型上看，2011年我國漁業用海確權海域159 745公頃，占全國確權海域的85.9%。[19](P183)2012年我國漁業總產值占農業總產值的9.73%，全國水產品年總產量5907.68萬噸。[20](P3)2012年我國水產品出口量380.12萬噸，同比下降2.84%；出口額189.83億美元，同比增長6.69%。水產品出口額占我國農產品出口總額比重達到30%，連續13年位居國內大宗農產品出口首位。值得關注的是，除臺灣和香港市場外，其他主要市場出口不同程度出現負增長，其中對歐盟和韓國出口量額雙雙下降。[20](P102)

我國在建設海洋強國的過程中應該緊緊抓住漁業大國的基本國情，從國家的根本利益和長遠利益出發，從認識、運用、超越三個層面來看待以UNCLOS為基礎的海洋漁業資源養護規則，實現漁業大國向漁業強國的轉變。

(一)認識UNCLOS內部缺陷產生的原因及制度前景

在第三次海洋法會議成果基礎上建立的UNCLOS海洋漁業資源養護法律體系事實上是各國政治妥協的結果，有著鮮明的政治特征。各國尤其是發展中國家，分割海洋漁業資源的要求得到較大程度的滿足，許多國家認為這是外交的重大成果而接受。漁業資源作為生物資源出現在UNCLOS的文件中，基本上受到了與石油、礦石相同的待遇，其特征基本上被忽視。作為政治成果而被普遍接受，甚至普遍好評的UNCLOS事實上在法律規制模式的設計上必須采用較為靈活的方式，如果不是這樣，其制度操作性就無從談起。基于聯合國主持UNCLOS的談判，雖然有FAO的介入，產生強制力的規則仍然遙遙無期。因此，UNCLOS內部缺陷產生的原因與其形成機制直接相關，這是UNCLOS所改變不了的。可以預見，基于同樣的形成機制，國際社會是很難產生有法律約束力的規制機制的，在海洋漁業資源養護領域尤其如此。

(二)認識UNCLOS外部挑戰的影響力要素并判斷其趨勢

UNCLOS不是獨立運行的機制，其運行受到了各種要素的影響，這些影響制度運行的要素可以分成UNCLOS規制有利型和UNCLOS規制有害型兩種。UNCLOS規制有害要素又被稱為影響UNCLOS外部挑戰的要素。具體分析影響UNCLOS外部挑戰的要素，必須指出聯合國大會的政治角逐、FAO系列文件的“軟法”特質、氣候變化、碳排放、水產品國際貿易規則、人權的認識和保障都占有了重要比重。

上述要素中，對任何一個要素的認識都不會單獨在短期內實現全球一致，這是由目前國際社會的基本狀況所決定的。也可以說沒有哪個要素會成為主導力量從而引起UNCLOS的重大變革。這里可以給出的判斷是隨著全球化的深入發展，國家間的政治沖突將會加劇，各國會通過國際合作來實現對消除貧困化、控制氣候變化、規范貿易政策、調整環境措施來執行或者影響UNCLOS制度本身，這些會從深度上影響UNCLOS漁業資源養護規制體系。

(三)以UNCLOS為基礎建設海洋漁業強國

關于UNCLOS的利弊，余民才認為：加入UNCLOS我國在享受海洋權利和利益的同時，承擔著較多的不利。[21]楊澤偉也認為UNCLOS本身存在著較多缺陷，我國在維護國家海洋權益領域應當注意。[22]盡管我國已經加入UNCLOS近二十年，仍然有我國學者主張退出UNCLOS，以維護我國的相關利益。[23]

中國作為世界上首屈一指的漁業大國，UNCLOS設立的專屬經濟區制度對我國附近海域的海洋漁業資源的分配產生了深刻的影響，這種影響總體上是有害的。因為沒有專屬經濟區制度，我們就不用去面臨漁業資源相對嚴重不足、漁民被迫上岸轉產的窘境；我國就沒有法律義務去與朝鮮、韓國、日本等國劃分專屬經濟區；我國就不必去分析“九斷線”與專屬經濟區法律關系問題。

另一方面，退出UNCLOS并不會產生規則領域的主動，不會獲得比現在更好的國際海洋法律地位，對國家的形象也會產生負面影響。我們需要的規則不應該因為國家間的政治斗爭需要而接受，而應該符合我國的漁民利益、國家利益、人類的整體利益。這既包括了我國的近期利益，也包括了國家的長遠利益。

我國于1982年簽署，1994年加入UNCLOS。目前已經有150多個國家批準了UNCLOS。UNCLOS的規則獲得了世界上大多數國家的認可和支持，即使我國退出了，對于改善我國目前的海洋權益狀況影響也是有限。目前我國不宜退出UNCLOS。我們需要充分認識UNCLOS的不足之處，以建設海洋強國為目標，根據我國海洋漁業的產業特征，抓住國際海洋漁業規則深入調整的契機，深入剖析UNCLOS外部挑戰的影響力要素，從我國的國家利益、漁民利益出發，促進以UNCLOS為基礎的國際海洋漁業資源養護規則朝著有利于以人為本、人與自然和諧共贏的方向發展。

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An Analysis of the Regulation System for the Conservation of

Marine Fishery Resources under the UNCLOS

Wei Decai

(Law School of Jilin University, Changchun 130012, China; Law School of Hainan University,

Haikou 570228, China)

Abstract:The oceans are divided into several zones with different legal status according to the UNCLOS. The total allowable catch (TAC) and maximum sustainable yield(MSY)were set up as the basis of the UNCLOS regulation system for the conservation of the marine fishery resources, which emphasize the international cooperation globally and regionally as the duty of each member to the UNCLOS. The effects which this regulation system brings are limited due to its internal defects and external pressures. This system is experiencing profound changes. Under the national strategy "construction of marine power", China will find her own way to keep a balance between the developing of the fishery industry and conservation of the marine resources.

Key words: marine fishery; conservation of resource; UNCLOS

責任編輯：周延云