我國養(yǎng)老服務組織的分類管理

我國養(yǎng)老服務組織的分類管理

李芳

(青島大學 法學院,山東 青島 266071)

摘要：老齡化社會的到來迫切需要養(yǎng)老服務組織發(fā)展的規(guī)范化、多元化和專業(yè)化，而分類管理則是精細化管理與養(yǎng)老服務組織發(fā)展的制度保障。根據服務場所、登記機關、設立主體和設立目的的不同，養(yǎng)老服務組織可以有不同的分類。不同類型的養(yǎng)老服務組織享有不同的權利義務，適用不同的設立標準、政府補貼政策和稅收政策等。

關鍵詞：養(yǎng)老服務組織；分類管理

收稿日期：2015-04-07

作者簡介：李芳(1972-)，女，內蒙古烏蘭察布人，青島大學法學院副教授，民法學博士，主要從事公益慈善制度研究。

中圖分類號：D922文獻標識碼：A

引言

隨著我國人口老齡化進程加快，亟需照料的老年人不斷增加。受到經濟、文化和制度等因素的影響，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能逐漸弱化，社會化養(yǎng)老服務的需求日益增加。養(yǎng)老服務組織是社會化養(yǎng)老服務的主體，是為老人提供集中居住、膳食供應、生活照顧、醫(yī)療護理、康復保健、緊急救援、精神慰藉、文化娛樂等專門服務或綜合服務的組織。與“養(yǎng)老機構”這一概念相比，養(yǎng)老服務組織的含義更為廣泛，既包括全日制養(yǎng)老機構(簡稱養(yǎng)老機構)，也包括老人日間照料中心、老人居家照料中心等社區(qū)服務組織和居家服務組織。民政部《養(yǎng)老機構設立許可辦法》、《養(yǎng)老機構管理辦法》和《上海市養(yǎng)老機構條例》等地方性法律文件中所稱的養(yǎng)老機構僅指為老年人提供全日制集中住宿和照料護理等綜合服務的機構。

老齡化社會的到來迫切需要養(yǎng)老服務組織的發(fā)展規(guī)范化、多元化和專業(yè)化，而分類管理則是養(yǎng)老服務組織發(fā)展的制度保障。目前，我國養(yǎng)老服務組織的建設仍處于起步階段，其發(fā)展遠滯后于老年人的需求。養(yǎng)老服務組織在發(fā)展中存在著諸多需要解決的問題，如敬老院以及民辦養(yǎng)老機構床位空置率高、公辦養(yǎng)老機構效率低下、可提供有效服務的社區(qū)養(yǎng)老服務組織稀缺、養(yǎng)老機構與入住老年人的權利和義務不明確、養(yǎng)老服務及管理隊伍專業(yè)化程度較低、醫(yī)養(yǎng)融合困難等。從管理方面來看，養(yǎng)老服務組織發(fā)展面臨的主要問題是登記困難和后期監(jiān)管乏力。養(yǎng)老服務組織的分類管理是解決以上問題的突破點。分類管理對于理順政府部門的管理思路，引導養(yǎng)老服務組織的規(guī)范化、專業(yè)化和多元化發(fā)展具有重要意義。

分類管理是指對不同的養(yǎng)老服務組織，適用不同的登記條件、設立標準、服務與管理標準、補貼與稅收政策，賦予其不同的權利與義務。根據不同的服務場所，養(yǎng)老服務組織可以分為機構養(yǎng)老服務組織(全日制養(yǎng)老機構)、社區(qū)養(yǎng)老服務組織和居家養(yǎng)老服務組織；根據不同的登記機關，養(yǎng)老服務組織可以分為養(yǎng)老服務企業(yè)、民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織和事業(yè)編養(yǎng)老服務組織；根據不同的設立主體，養(yǎng)老服務組織可以分為公辦養(yǎng)老服務組織和民辦養(yǎng)老服務組織；根據不同的設立目的，可以分為營利性養(yǎng)老服務組織和非營利性養(yǎng)老服務組織。以下分述之。

一、機構養(yǎng)老服務組織、社區(qū)養(yǎng)老服務組織和居家養(yǎng)老服務組織

依據不同的服務場所，養(yǎng)老服務組織可以分為機構養(yǎng)老服務組織(以下稱全日制養(yǎng)老機構)、社區(qū)養(yǎng)老服務組織和居家養(yǎng)老服務組織。養(yǎng)老機構是在專門的場所內(養(yǎng)老院內)為老人提供全日制集中住宿和照護服務的組織；社區(qū)養(yǎng)老服務組織是在老人居住的社區(qū)內設置服務場所，并在該場所內為老人提供服務的組織；居家養(yǎng)老服務組織是在老人的居所內提供服務的組織。社區(qū)養(yǎng)老服務組織和居家養(yǎng)老服務組織可以提供膳食供應、醫(yī)療護理、日常生活照料、康復保健、精神慰藉、文化娛樂、交通接送等服務，但不提供夜間集中住宿服務。全日制養(yǎng)老機構可以設立社區(qū)養(yǎng)老服務的站點，也可以上門提供居家養(yǎng)老服務，但其應滿足全日制養(yǎng)老機構的設立標準，社區(qū)養(yǎng)老服務和居家養(yǎng)老服務只是全日制養(yǎng)老機構的附設服務。

為滿足老人的多樣化、多層次養(yǎng)老需求，需要建立可以提供機構式養(yǎng)老、社區(qū)式養(yǎng)老和居家式養(yǎng)老服務的完備體系。《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號)在發(fā)展目標中明確提出，到2020年，我國要建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。各省、市也逐漸制定了地方性法律文件(如《天津市養(yǎng)老服務促進條例》、《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》(草案)和《北京市居家養(yǎng)老服務條例》等)，以此推動整個養(yǎng)老服務體系的建設。

全日制養(yǎng)老機構一直以來是我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重點，通過近年來的發(fā)展已經初具規(guī)模，從床位數量上看，基本可以滿足機構養(yǎng)老的有效需求(消費者具有購買欲望而無支付能力時的需求為潛在需求，既具有購買欲望又具有支付能力的需求則為有效需求)。關于全日制養(yǎng)老機構的登記、管理制度也較為完善。2013年，民政部出臺了《養(yǎng)老機構設立許可辦法》和《養(yǎng)老機構管理辦法》，兩個辦法對社會力量設立養(yǎng)老機構以及養(yǎng)老機構的后期管理等進行了規(guī)定。目前，上海、天津、北京、山東省、安徽省、河南省、海南省、武漢、寧波、天津、長沙等地方已經根據民政部的辦法出臺了養(yǎng)老機構設立與管理的地方性法律文件。

與全日制養(yǎng)老機構相比，居家養(yǎng)老服務組織和社區(qū)養(yǎng)老服務組織的發(fā)展嚴重滯后于社會需求。盡管全日制養(yǎng)老機構也可以提供居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務，但由于護理人員缺乏、服務內容和服務方式單一等原因，并不能滿足老人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求。政府在各個社區(qū)設立的老年人日間照料中心大部分都沒有提供有效服務，真正能夠提供居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務的機構極為缺乏。在此類機構的登記和管理方面，還沒有明確的法律規(guī)定。各省市的法律文件——“加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見”、“推進居家養(yǎng)老服務工作的意見”、“加快推進城市社區(qū)老年人日間照料中心建設工作的通知”和“養(yǎng)老服務(促進)條例”等只是規(guī)定了居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務的促進措施、建設標準和服務要求，并沒有明確其如何設立、如何登記和由誰管理的問題。實踐中，登記管理機關的工作人員認為，只要組織名稱中包含有“養(yǎng)老”二字，就應當被視為《養(yǎng)老機構設立許可辦法》所稱的養(yǎng)老機構，必須進行前置許可。但民政部門的審批業(yè)務里又沒有對居家、社區(qū)養(yǎng)老服務組織的審批事項，這導致諸多從事居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務的組織因沒有獲得前置許可而被拒絕登記，由此也引起公眾對此問題的熱議。[1]

一方面，政府的各類文件都在積極鼓勵和扶持居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展，另一方面，希望提供此類服務的組織卻不能夠得到順暢登記，如何解決這一困境？日本對福利機構的分類值得借鑒。日本《社會福利法》第60條把社會福利事業(yè)分為兩類，第一類社會福利事業(yè)是對服務對象的生命、財產可能產生重大影響的事業(yè)；第二類社會福利事業(yè)則是指對服務對象產生的影響輕微的事業(yè)。第一類社會福利事業(yè)只能由中央或地方公共團體、社會福利法人(需要經過主管部門的許可)來經營，而第二類社會福利事業(yè)的經營不設門檻，經營者在開業(yè)前到地方政府機構直接登記即可。在老人福利領域，養(yǎng)護老人院、特別養(yǎng)護老人院、低收費老人院屬于第一類社會福利事業(yè)；老人居家養(yǎng)護事業(yè)、老人日間服務事業(yè)、老人短期入所事業(yè)、小規(guī)模多功能性居家護理事業(yè)等屬于第二類社會福利事業(yè)。[2](P404)我國也應當區(qū)分第一類和第二類養(yǎng)老服務組織，進行分類管理。全日制養(yǎng)老機構需要配備專門設施和擁有專業(yè)技能的護理人員，老人照料需求較高，且終日在其中生活，對老人生命財產的影響遠超過其他組織，應作為第一類養(yǎng)老組織。居家、社區(qū)養(yǎng)老服務組織對老人權益影響較小，應作為第二類組織。第一類組織實施養(yǎng)老服務應當獲得民政部門或衛(wèi)生部門的許可，第二類組織無需獲得許可，可以直接在民政部門或工商部門登記。對第一類組織應規(guī)定較為嚴格的設立標準和運營標準，實行較為嚴格的管理。對第二類組織設定較低的標準，實行較為寬松的管理，主要依靠市場機制的力量保障其服務品質。溫州市作為與民政部合作的試點改革單位，已經在兩類組織的區(qū)分方面做出了嘗試。《溫州市養(yǎng)老機構管理辦法》對養(yǎng)老機構和小型社區(qū)養(yǎng)老服務機構*溫州的社區(qū)養(yǎng)老服務機構是指：(1)為社區(qū)老年人提供就近服務，床位不滿50張的養(yǎng)老機構；(2)為社區(qū)老年人提供住宿生活照料，未按國家規(guī)定配比服務人員的養(yǎng)老服務機構；(3)為社區(qū)老年人提供文化娛樂、健身活動、電視教學、生活服務等功能活動場所的服務機構。實行不同的管理制度，養(yǎng)老機構實行許可制和登記制，社區(qū)養(yǎng)老服務組織則實行備案制。

二、養(yǎng)老服務企業(yè)、民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織和事業(yè)編養(yǎng)老服務組織

根據不同的登記機關，可以將養(yǎng)老服務組織分為養(yǎng)老服務企業(yè)、民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織和事業(yè)編養(yǎng)老服務組織。養(yǎng)老服務企業(yè)在工商管理部門登記，登記形式為有限責任公司或股份有限公司；民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織在民政部門登記，登記形式為民辦非企業(yè)單位；事業(yè)編養(yǎng)老服務組織在機構編制部門登記，登記形式為事業(yè)單位法人。養(yǎng)老服務企業(yè)屬于營利性組織，民辦非企業(yè)、事業(yè)編養(yǎng)老服務組織屬于非營利性組織。為鼓勵民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)，允許養(yǎng)老服務組織登記為營利性組織(企業(yè))，企業(yè)所獲利潤可以用于分配；也允許民事主體以多種形式(公辦民營等)參與事業(yè)編養(yǎng)老服務組織的建設和運營，增進后者的運營效率。

我國法律雖然已經允許設立以上三種類型的養(yǎng)老服務組織，但卻沒有規(guī)定三種類型相互轉化的途徑。通常，非營利性養(yǎng)老服務組織不能轉為營利性養(yǎng)老組織機構。但我國以往不允許全日制養(yǎng)老機構進行工商登記，目前絕大多數養(yǎng)老機構都是民辦非企業(yè)形式。現在既然開通了工商登記的道路，理應在法律生效后的一定時期內，給予這些機構重新選擇的機會，允許其在辦理清算及注銷手續(xù)后根據法律規(guī)定轉為工商登記的養(yǎng)老機構。根據民政部等十部委《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》(民發(fā)〔2015〕33號)的規(guī)定，在辦理清算中，剩余資產由民政部門負責統(tǒng)籌，以捐贈形式納入當地政府養(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的，經養(yǎng)老機構決策機構同意并經審計符合規(guī)定的，可對捐資人(舉辦者)給予一次性獎勵。

將工商登記的養(yǎng)老服務組織轉為民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織在我國實踐中還沒有迫切的需求，但在理論上也該探討此類轉化問題。在其他國家，此種轉化通常是被允許的。因為是從營利形式轉為非營利性形式，可以采取變更登記的形式，手續(xù)上更為簡便。

政府通過設立事業(yè)編制的養(yǎng)老服務組織(社會福利機構和敬老院等)保障基本養(yǎng)老服務(即優(yōu)先接收“三無”老人、“五保”老人，以及孤寡、失能、高齡、失獨等特殊困難老人)。政府設立的養(yǎng)老服務組織按照事業(yè)編制登記。但是，隨著事業(yè)單位改革的推進，政府對事業(yè)編登記進行了限制。即使組織登記為事業(yè)編，對事業(yè)編的工作人員也有嚴格限制。根據《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)〔2011〕5號)的規(guī)定，政府設立的養(yǎng)老服務組織也應區(qū)分為公益一類和公益二類，不能或不宜由市場配置資源的養(yǎng)老服務劃入公益一類，實行公辦公營；可部分由市場配置資源的養(yǎng)老服務，劃入公益二類，實行公辦民營。隨著我國社會保障體系的完善，需要由政府供養(yǎng)和保障的特殊困難老人逐漸減少；再加上對特殊困難老人的保障形式逐漸轉變?yōu)樽o理補貼等形式(或護理保險)，劃入公益一類的養(yǎng)老服務組織(公辦公營)將逐漸減少，劃入公益二類的公辦民營養(yǎng)老服務組織將成為事業(yè)編養(yǎng)老服務組織的主體。

三、民辦養(yǎng)老服務組織和公辦養(yǎng)老服務組織

根據投資主體的不同，可以將養(yǎng)老服務組織分為民辦養(yǎng)老服務組織和公辦養(yǎng)老服務組織。民辦養(yǎng)老服務組織主要由民間捐資舉辦，包括養(yǎng)老服務企業(yè)和民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織；公辦養(yǎng)老服務組織主要由政府捐資舉辦，包括公辦養(yǎng)老機構和公辦社區(qū)、居家養(yǎng)老服務組織(社區(qū)日間照料中心、居家服務中心等)。按照法律規(guī)定，公辦全日制養(yǎng)老機構(社會福利院、敬老院、光榮院等)應登記為事業(yè)單位法人，其工作人員一部分為定崗定編的事業(yè)編制(主要是院長和財務人員)，另一部分為合同工。*參見《農村五保供養(yǎng)服務機構管理辦法》(民政部令【2010】第37號)、《陜西省機構編制委員會辦公室關于農村五保供養(yǎng)服務機構和人員編制的意見》(陜編辦發(fā)【2009】50號)、《江西省機構編制委員辦公室關于農村五保供養(yǎng)服務機構和人員編制的意見》(贛編辦發(fā)【2011】36號)等文件。公辦社區(qū)養(yǎng)老服務組織、居家養(yǎng)老服務組織的設立和登記問題并沒有明確的法律規(guī)定。實踐中，一部分在在民政部門依直接登記制取得了民辦非企業(yè)單位法人資格，其余的則由社區(qū)居(村)委會管理，并沒有進行登記。

近幾年，我國民辦養(yǎng)老服務組織，尤其是民辦全日制養(yǎng)老機構發(fā)展迅速，在城市中的數量超過了公辦養(yǎng)老機構(社會福利院)。為了進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體，政府采取了各種激勵政策促進民辦養(yǎng)老服務組織的發(fā)展。民辦養(yǎng)老服務組織取得的各項優(yōu)惠政策與公辦養(yǎng)老服務組織的差距在日益縮小。例如，《關于支持文化服務出口等營業(yè)稅政策的通知》(財稅【2014】118號)規(guī)定，對所有養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)護服務(生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂服務)免征營業(yè)稅；無論是營利還是非營利性質的民辦養(yǎng)老機構，都可以從政府獲得一次性建設補貼和運營補貼；養(yǎng)老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行。2015年初，民政部發(fā)布了《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》(民發(fā)【2015】33號)，進一步推進了對民辦養(yǎng)老服務組織的扶持政策。

但民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展仍然存在制度障礙，首要的便是行業(yè)準入障礙。根據《養(yǎng)老機構設立許可辦法》，全日制養(yǎng)老機構必須進行設立許可，取得許可的條件必須是建設、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等部門已經完成審查或驗收。但是辦理建設、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等審查的申請人必須是實體機構(此時養(yǎng)老機構還未取得法人資格)，民政部門出具的《設立籌備指導意見書》不具有行政效力，建設、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等部門不予認可，養(yǎng)老機構的設立成為一個無法完成的命題。為解決這一問題，國務院擬將養(yǎng)老服務企業(yè)的前置許可修改為后置許可，實行“先照后證”，養(yǎng)老服務企業(yè)首先取得法人資格，再以法人身份辦理各種證明，進而取得養(yǎng)老服務的許可，此時的許可，已不再是設立許可，而是獲得服務資質的許可。目前，養(yǎng)老服務企業(yè)的后置審批問題尚無定論。2014年8月12日，國務院發(fā)布了《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)【2014】27號)，決定將包括營利性養(yǎng)老機構在內的31項工商登記前置審批改為后置審批。2014年11月24日，國務院再次發(fā)文(國發(fā)【2014】50號)，將82項工商登記前置審批事項調整或明確為后置審批，但其中并不包括營利性養(yǎng)老機構。實際上，應該實行后置許可的應不限于養(yǎng)老服務企業(yè)。民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織除了組織目的與養(yǎng)老服務企業(yè)不同外，在設立程序上和養(yǎng)老服務企業(yè)沒有大的差別。養(yǎng)老服務企業(yè)所面臨的問題，也是民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織的難題。

民辦養(yǎng)老服務組織的準入障礙還表現在許可和登記過程中取得各種證書難。養(yǎng)老機構投資大、周期長、回報低、風險大，大部分社會力量采用廠房、學校、醫(yī)院等改建養(yǎng)老機構，由于保管不善而丟失竣工驗收資料，或者原來的建筑就沒有竣工驗收資料，所以消防不予驗收，沒有消防驗收證明就不能獲得許可。為解決這一問題，各地出臺了一些值得借鑒的解決辦法。例如，北京《關于進一步推進本市養(yǎng)老機構和養(yǎng)老照料中心建設工作的通知》(京民福發(fā)【2014】321號)規(guī)定，對無房產證和土地證的現有養(yǎng)老機構，由區(qū)縣民政部門對建設項目的具體情況進行核實，委托社會專業(yè)機構出具實地勘測的房屋檢測報告。由市民政局審核后出具養(yǎng)老機構使用用途的認可證明材料。養(yǎng)老機構可以憑此認可證明材料到建設、消防等部門辦理相關手續(xù)。上海和廣州等地由政府出資，資助現有的養(yǎng)老機構進行改造，協調各政府部門辦理許可手續(xù)。*關于現有養(yǎng)老機構的改造和換證問題參見《上海市民政局關于開展存量養(yǎng)老機構設施改造的通知》(滬民福發(fā)【2013】34號)、《上海市民政局關于開展養(yǎng)老機構設施消防安全改造的通知》(滬民福發(fā)【2013】12號)、《2013-2015年廣州市福利彩票公益金資助農村敬老院消防改造和提升建設的實施意見》(穗民【2013】200號)等規(guī)定。

“公辦民營”(公建民營)、“公私合建”和“公助民營”等改革也使得公辦養(yǎng)老服務組織和民辦養(yǎng)老服務組織的邊界有些模糊。*“公辦民營”是指由政府投資建設，建成后通過招標、租賃、承包、委托管理等形式交由民事主體運營。“公私合建”是指由政府和民事主體共同投資建設，建成后交由與其合作的民事主體運營。“公助民營”一般是指政府通過劃撥土地、提供部分資金(貼息貸款、建設補助等)支持、減免建設配套費用等政策資助，引入社會資本參與養(yǎng)老機構的建設并運營管理。“公辦民營”的養(yǎng)老服務組織仍屬于公辦養(yǎng)老組織，但“公私合建”和“公助民營”的組織是否屬于公辦養(yǎng)老組織則存有疑義。在兩類組織的邊界日趨模糊的狀況下，公辦與民辦的分類是否還有必要？在臺灣，由政府捐助成立的老年人福利機構稱為公設財團法人，其所捐助的財產應達到捐助財產總額的50%以上。在日本，市町村可以舉辦《社會福利法》60條列舉的第一類社會福利事業(yè)，如特別養(yǎng)護老人院、養(yǎng)護老人院、低費用老人院，也可以舉辦日間服務中心、老人短期入所設施和老人福利中心等。考察各國(地區(qū))的有關規(guī)定及我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的現實需要，筆者認為此種分類方式仍有必要保留。原因在于：公辦養(yǎng)老服務組織與民辦養(yǎng)老組織的社會功能不同，公辦養(yǎng)老服務組織的主要功能是為“三無老人”和經濟困難的失能、高齡、失獨老人提供服務。政府擔負著提供基本養(yǎng)老服務的法定義務和責任。而民辦養(yǎng)老服務組織對這些老人承擔的只是不具強制力的社會責任，其根據自愿原則對老人提供服務。政府可以通過購買服務等形式委托后者為“三無老人”和特殊困難老人提供服務，但民辦養(yǎng)老組織并沒有必須接受的義務。政府也可以向經濟困難老人提供護理補貼，由老人自己選擇提供服務的組織，在此情況下，民辦養(yǎng)老服務組織也沒有必須提供的義務。公辦養(yǎng)老服務組織所擔負的保障基本養(yǎng)老服務的責任，決定了其長期存在的必要性。

基于以上分析，有必要對“公辦民營”和“公助民辦”的養(yǎng)老服務組織進行區(qū)分。可以借鑒臺灣對公設財團法人的界定標準，在“公辦民營”和“公助民辦”項目運作中，清晰界定政府與合作方所投入的資產，政府投入達到總投入50%以上者，才能認定為公辦養(yǎng)老服務組織。只有公辦養(yǎng)老服務組織的名稱才能冠以“社會福利院”字樣。相應地，只有被認定為公辦養(yǎng)老服務組織，政府才能在合作協議中規(guī)定其必須承擔保障基本養(yǎng)老服務的義務。

四、營利性養(yǎng)老服務組織和非營利性養(yǎng)老服務組織

根據組織目的的不同，可以將養(yǎng)老服務組織分為營利性養(yǎng)老服務組織和非營利性養(yǎng)老服務組織。營利性養(yǎng)老服務組織是在工商行政管理部門登記，以營利為目的的養(yǎng)老組織；非營利性養(yǎng)老服務組織是在民政部門或編制管理部門登記，不以營利為目的的養(yǎng)老組織。營利性養(yǎng)老服務組織與非營利性養(yǎng)老服務組織的主要區(qū)別在于：

1、登記機關不同：營利性養(yǎng)老組織在工商部門登記，非營利性養(yǎng)老組織在民政部門或編制管理部門登記。

2、適用的土地優(yōu)惠政策不同：根據《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)【2013】35號)的規(guī)定，根據《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)【2013】35號)的規(guī)定，只有非營利組織可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地。對營利性養(yǎng)老機構的建設用地，政府只是優(yōu)先保障供應。

3、適用的稅收優(yōu)惠政策不同：只有非營利性養(yǎng)老組織可以享受以下稅收優(yōu)惠政策：(1)對全日制養(yǎng)老機構的自用房產、土地免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；(2)對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；(3)企事業(yè)單位、社會團體和個人向非營利性養(yǎng)老機構的捐贈，符合相關規(guī)定的，準予在計算其應納稅所得額時按照稅法規(guī)定的比例扣除。

4、組織目的不同：營利性養(yǎng)老服務組織以營利為目的，可以進行利潤分配和剩余分配；非營利性養(yǎng)老服務組織不以營利為目的，通常不能進行利潤分配和剩余財產分配。

是否以營利為目的是營利性養(yǎng)老服務組織和非營利性養(yǎng)老服務組織最為重要的區(qū)別。在實踐中，民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的合理回報問題爭議已久。在養(yǎng)老機構登記管理改革之前，民間舉辦的全日制養(yǎng)老機構只能登記為民辦非企業(yè)單位，沒有開放工商登記形式。根據傳統(tǒng)的非營利組織理論，民非企業(yè)單位不能分配利潤和剩余財產，但舉辦人又有保本需求和獲得合理回報的需求。為解決這一矛盾，有些地方允許舉辦人提取一定比例的利潤作為獎勵。例如，《威海市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》(威政辦發(fā)【2014】38號)規(guī)定，“允許非營利性養(yǎng)老機構提取不超過10%的年度盈余收益，用于獎勵投資者。”但以下問題在實踐中依然存在：舉辦者的投入究竟是投資還是捐贈？法人清算后的剩余財產是否可以返還舉辦者？

為解決以上問題，使民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構回歸其非營利性，《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》(民發(fā)【2015】33號)(以下簡稱《實施意見》)規(guī)定，“民辦非營利性養(yǎng)老機構應當為捐資舉辦，機構享有對其資產的法人財產權，捐資人(舉辦者)不擁有對所捐贈財產的所有權。對于舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產、以及以借款方式投入組織運營的流動資金，允許其收取不高于市場公允水平的租金和利息。行業(yè)管理部門和登記管理機關應當對其關聯交易進行披露并進行必要監(jiān)管。”這一規(guī)定明確了舉辦者投入的資產為捐贈財產，也允許舉辦者取得合理租金或貸款利息。但該規(guī)定并沒有明確禁止以獎金形式回報舉辦者，問題還是沒有徹底解決。

該《實施意見》對剩余財產的歸屬問題也做出了規(guī)定，“民辦非營利性養(yǎng)老機構停辦后，應當依法進行清算，其剩余資產由民政部門負責統(tǒng)籌，以捐贈形式納入當地政府養(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的，經養(yǎng)老機構決策機構同意并經審計符合規(guī)定的，可對捐資人(舉辦者)給予一次性獎勵。”按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位清算后的剩余財產也是不應當分配的，但《實施意見》卻允許以獎勵形式回報舉辦者(獎勵數額沒有規(guī)定最高限制)。

《實施意見》的規(guī)定是否能有效解決法律規(guī)定和現實需求之間的沖突，值得商榷。理由在于：(1)鼓勵舉辦方以借款或租賃等方式獲得回報，會減少舉辦者對養(yǎng)老機構的直接投資，從而減少養(yǎng)老機構的自有資本，最終增加養(yǎng)老機構的運營風險和第三人的交易風險。養(yǎng)老機構的運營風險本來就高于其他行業(yè)，且關乎社會安全，通常要求其具有更強的責任能力。例如，臺灣《社會福利法》要求老人福利機構應具有履行營運之擔保能力，以保障老人權益，其設立時必須提供履行營運擔保能力證明。(2)鼓勵舉辦方以借款或租賃等方式獲得回報，會增加通過關聯交易進行利益輸送的風險。對關聯交易進行規(guī)范要求很高的監(jiān)管能力，我國目前的監(jiān)管體系難以規(guī)范以借款為名，實為集資(給予貸款人遠高于合理利息的回報)的行為。(3)對養(yǎng)老機構的捐贈可以獲得稅收上的優(yōu)惠(將捐贈從舉辦人的應納稅所得中扣除)，這仍會吸引舉辦方對養(yǎng)老機構進行直接投資，且在監(jiān)管不到位的情況下變相分配利潤，獲得雙重的好處。在此情況下，《實施意見》希望通過利息或租金解決變相分配問題的初衷還是不能達到。(4)在原始捐資有增值的情況下，允許以一次性獎勵的形式回報捐資者，實際上是進行了剩余分配，這與傳統(tǒng)非營利組織的定位仍然不符。

以上問題的存在，主要原因在于對非營利組織的傳統(tǒng)定位(完全不進行利潤分配和剩余分配)已不適應社會發(fā)展的需要。養(yǎng)老機構的舉辦者有著多樣化的需求，而法律的規(guī)定卻封閉而有限。法律要求舉辦者的目的必須單一，要么選擇營利，要么選擇不營利，缺少中間形態(tài)和開放性的制度安排。在營利與純粹的非營利之間，還存在著多種形態(tài)。所以，解決問題的思路是借鑒其他國家(地區(qū))的法律制度以及社會企業(yè)的基本理論，明確承認舉辦者保本保值、收回本金的合理需求，擴張非營利組織的概念，將其界定為“不以營利為主要目的，不進行超出保值和保本范圍的利潤分配和剩余財產分配的組織”(廣義的非營利組織)。

廣義的非營利組織包括：(1)公益性養(yǎng)老服務組織：以公益為目的，不進行任何利潤分配和剩余分配的組織。這是最為純粹的非營利組織，包括個人、基金會、教會等公益法人設立的養(yǎng)老服務組織和保障基本養(yǎng)老服務的公辦養(yǎng)老服務組織。《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》提到的“民辦福利性養(yǎng)老機構”，實際上就是民辦公益性養(yǎng)老機構。(2)一般的非營利養(yǎng)老服務組織[3]：指公益性養(yǎng)老服務組織之外的非營利組織，包括互益性養(yǎng)老服務組織、允許舉辦人保值的養(yǎng)老服務組織(在保值的限度內允許提取部分利潤)。保值型養(yǎng)老服務組織提取的利潤不得高于市場公允水平的利息，且提取的該部分利潤應補繳企業(yè)所得稅；組織清算后仍有剩余財產的，在扣除政府捐贈、社會捐贈后，可在原始出資額度內返還舉辦人。在該出資享受捐贈免稅的情況下，應退繳相應的捐贈免稅稅額。一般的非營利養(yǎng)老服務組織是開放性的制度安排，不限于以上所列舉的情況，舉辦人可以在保值的限度內做出靈活安排。不同安排會涉及稅收優(yōu)惠的不同，在稅收制度上需要做出相應處理。

結語

養(yǎng)老服務組織的分類管理是發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)急需解決的問題。目前各地都在比賽般進行養(yǎng)老政策的制度創(chuàng)新，關于養(yǎng)老的各種法律文件、政策文件層出不窮。中央文件與地方文件之間、不同部門的文件之間有不少交叉和矛盾。從養(yǎng)老服務組織的分類入手理清管理思路非常必要。需要指出的是，本文涉及的養(yǎng)老服務組織在各個類別下會存在重疊和交叉，例如，公辦養(yǎng)老服務組織同時屬于非營利性養(yǎng)老機構和事業(yè)編養(yǎng)老服務組織；民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構同時屬于非營利性養(yǎng)老機構等。此外，除了本文提出的分類標準，還有按照服務對象和規(guī)模等進行的分類，這些都是迫切需要解決的問題，但限于本文的研究重點，對此并未一一討論。

參考文獻:

[1] 健康養(yǎng)老產業(yè)聯盟. 北京工商任性：養(yǎng)老=養(yǎng)老機構，有什么辦法嗎？[EB/OL],http://www.jkyl.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=9&id=2131/2015-03-27.

[2] 宋健敏.日本社會保障制度[M]上海:上海人民出版社,2012.

[3] 方嘉珂.養(yǎng)老機構營利非營利應分類管理[EB/OL],http://blog.sina.com.cn/s/blog_8bae62b10100xf9h.html/2015-03-20.

The Classified Management of Elderly Care

Service Organizations in China

Li Fang

(Law School, Qingdao University, Qingdao 266071, China)

Abstract:With the coming of aging society, it is necessary to make the elderly care service organizations standardized, diversified and specialized. The classified management is the system safeguard for the development of elderly care service organizations. The organizations can be classified based on service sites, registration authorities, establishing subject and their purposes. Different organizations have different rights and obligations which are applicable to different establishing standards, government subsidies and tax policy.

Key words: aging; elderly care service organizations; classified management

責任編輯：鞠德峰