無錫市社區老齡人口長期照護體系

李彩霞　趙向紅(江南大學馬克思主義學院，江蘇　無錫　214122)

無錫市社區老齡人口長期照護體系

李彩霞趙向紅
(江南大學馬克思主義學院，江蘇無錫214122)

〔關鍵詞〕社區照護;長期照護

第一作者:李彩霞(1977-)，女，碩士，講師，主要從事老年社會學、社會保障與社會福利研究。

本文以江蘇省無錫市為例，重點分析我國目前長期照護體系建設過程中的困境和不足，并對如何建構長期照護體系進行研究和思考。

1　城市社區老齡人口長期照護體系建設的必要性

1.1人口老齡化、高齡化的迅速發展亟需建設長期照護體系截至2010年，65歲及以上人口為1.19億，占總人口8.9％〔1〕。2010年，江蘇省總人口為7 866萬，65歲及以上老年人口占總人口10.89％，遠遠超過全國的平均水平8.87％〔1〕。根據無錫市2011年度人口發展報告，至2011年底，全市戶籍60歲以上老年人口達98.41萬人，占戶籍人口總數的21.03％，65歲及以上老年人口64.77萬，占戶籍人口的比例為13.84％，高齡老年人口達13.85萬，高齡化率達到14.07％。在老年人口中，尤其是高齡人口中，由于身體的衰老及疾病等原因，在相當長的時間內伴隨著病殘或身體不能自理，據統計，60～69歲組對個人日常生活照料有需求的為9.3％，70～79歲組為20.4％，80歲以上組為51.4％〔2〕。

1.2空巢老人、失能老人數量增多急需建設長期照護體系據調查，2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人約3 300萬，占總體老年人口的19％，到2015年，將達4 000萬，比2010年增加700萬人，占總體人口的19.5％〔3〕。目前，我國城鄉空巢家庭超過50％，部分大中城市達到70％。無錫市有60歲以上老年人的家庭61.83萬戶，占家庭戶的比例為30.15％，單身老人戶、只有一對老年夫婦戶占有老年人家庭戶的比例分別為14.17％、22.13％。空巢家庭占的比例比較高，而這里邊占有不少比例的失能老人。這些空巢老人，由于子女工作忙、壓力大，沒有時間也沒有精力對他們進行照護，而失能老人的生活部分或完全不能自理，更需要有專門的人員從事長期的護理，所以長期照護體系的建立非常必要。

1.3社會結構、家庭結構的變遷亟待加快建設長期照護體系據第六次人口普查，2011年全國流動人口的數量達到2.6億，其中流動女性已占將近一半。由于越來越多的婦女走出家門，加入勞動力大軍，傳統的家庭照料人力資源出現匱乏，并且由于計劃生育政策的實施，家庭規模趨于小型化、家庭結構趨于核心化，傳統家庭養老模式將面臨巨大的挑戰。不僅空巢老人身邊無子女照護，即使是與子女住在一起的老人，因子女忙于工作，而沒有時間和精力照護自己。再加上失能老人對于照護的專業化、規范化的要求，更使得子女的照護力不從心。因此，社會結構的變遷及家庭結構的變化，使得長期照護體系的建立迫在眉睫。

2　城市社區老齡人口長期照護體系的現狀與不足

2.1照護方式的不足

2.1.1機構照護方式的不足機構照護方式雖然可以使家人擺脫日常照護的沉重負擔，但卻是一種高成本的照護模式，特別是高齡老人和失能老人需要照護的時間長，需要的服務項目多，所以一方面老年人口在經濟上難以承受，另一方面受傳統養老觀念的影響，再加上養老設施的不足，機構照護方式并不是大多數人的選擇。據宋寶安〔4〕對全國14個省區5 000位老年人進行的問卷調查顯示，95％的老年人選擇了“共同居住和獨自居住、居家養老”模式，5％選擇了機構養老方式。蔣岳祥等〔5〕對浙江省5市1 500位老人的調查則顯示，只有9.69％選擇機構養老方式。據《全國城鄉失能老年人狀況研究》報告中指出，在養老機構能否提供專業化的長期照護服務方面，公開表示可以提供專業護理服務的公辦養老機構不到四成，近一半的機構表示只接受自理老年人或以接受自理老年人為主，不收住失能老人。據無錫市老齡辦2009年的抽樣調查統計，全市有入住機構養老愿望的老人占10％，但因家庭無力支付費用或子女反對等原因實際入住的比例還不足2％。65歲及以上老年人口中在家養老和機構養老的比例為98: 2。由此可見，一方面出于養老觀念及經濟因素的限制，大部分老年人并不接受機構養老的方式，另外由于機構養老對象的局限性及養老設施的不足，并不能很好地滿足老年人長期照護的需求。

2.1.2居家照護方式的不足由于家庭結構的變遷及家庭養老功能的弱化，居家照護方式是目前比較流行的一種照護模式。即一方面老年人不離開家庭，另外一方面又能享受到社區提供的各種照護服務。目前，雖然各地所承諾的居家養老服務名目繁多，但是并不能很好地滿足老年人的需求。例如居家服務的對象覆蓋不廣，主要針對高齡困難老年人和社會貢獻老人;入戶服務能提供給老年人的主要是生活照護，醫療保健服務較少，精神慰藉服務尚未引起足夠的重視。深受老年人照護的日托站等由于受到經費場地、工作人員等因素的制約而無法擴大業務〔6〕，因此，在實際運作過程中，居家照護方式所起到的作用也是比較有限。

2.2制度政策方面的不足

2.2.1相關的法律法規制度不健全目前我國有關養老服務的法律法規不夠健全，即便是《中華人民共和國老年人權益保障法》，也沒有明確政府和社會在養老服務發展中承擔的相應職責，并且針對老年照護和服務保障等法律法規還是空白，對各級政府應承擔的職責規定還不夠明確。另外，居家養老服務機構的定性及審批缺乏相關的政策法規依據，養老機構的定性也難以落實，嚴重影響了投資者的積極性。

2.2.2資金投入不足以社區照護為依托的老年長期照護工作剛剛起步，政府投入有限，缺少專項的老年衛生資金。例如無錫市對特殊困難老年人每戶每月360元的補貼，平均每天可享受2 h的服務，但享受對象有限，享受的時間也比較短，滿足不了長期照護的需求。另外，設施建設、護理保險及人員培訓，都受到資金短缺的限制。部分養老機構和居家養老服務機構建成后，由于缺少運營經費，日常運營舉步維艱。在老年長期護理的投入方面，政府的能力有限，社會化的長期護理保險尚未建立，限制了消費者對社會化護理服務的利用。

2.3照護人員隊伍方面的不足

2.3.1長期照護服務隊伍尚未形成一定的規模由于照護服務人員工作量大、待遇低，因此，影響了服務隊伍的穩定及專業化建設。盡管各地政府出臺了一系列的優惠政策，吸引了一部分失業下崗人員從事居家照護或機構照護服務，但對于日益增多的老年人群體來說，無疑是杯水車薪。一些經過專業訓練的老年社會工作者及老年護理人員，由于編制或者待遇的原因，大部分不愿或不能進入居家照護及機構照護的服務領域。據無錫市老齡辦相關負責人員介紹，無錫市養老服務機構每年約有20％以上的養老護理員流動或離職，養老機構和居家養老服務機構缺崗率達10％以上。

2.3.2長期照護服務人員專業技能較差在絕大多數社區及護理機構中，專業照護人員非常少。據調查，街道、社區辦的養老服務機構中，從業人員絕大多數是下崗工人或外來務工人員，文化程度比較低，缺乏老年護理的基本知識，缺少系統的專業訓練，所能提供的服務僅限于簡單的日常生活照料、組織一些文體活動等，無法滿足老年人對醫療護理、心理關愛、安全保護、臨終關懷等方面的專業化要求。據無錫市老齡辦統計，無錫市絕大多數護理人員只有初中以下水平，具備中級以上資質的護理人員占比還不到5％。機構管理人員大多數還達不到大專以上水平。即使是志愿者也沒有經過專門的訓練或培訓，只是普通的提供服務或獻愛心。全市134家養老機構中，有專業社工的不足20家，850家居家養老服務機構，專業社工不足100人。義工隊伍規模不大，活動不穩定，難以形成常態化和專業化的服務力量。

3　城市社區老齡人口長期照護體系建設的思路和對策

3.1政府的層面

3.1.1健全相關的法律法規政策借鑒發達國家的先進經驗，制定出臺《護理保險法》、《老年福利法》等與養老服務密切相關的法律法規。建立面向所有社會成員的長期護理保險制度，從根本上解決老年人長期護理的資金來源，積極落實已有的國家在土地劃撥、資金資助、稅收減免等方面的優惠政策，從政策方面鼓勵和扶持社會力量興辦養老機構。

3.1.2擴大政府財政投入根據國務院有關精神的規定，今后社會福利支出不應低于財政支出的10％～20％，而老年人是社會保障重點加以關注的四大弱勢群體之一，因此，經費來源不能單靠基層財務補貼和社會募集，而應擴大政府財政投入，使需要得到幫助而未能得到幫助的困難老年人都能得到幫助，把更多地需要長期照護的老年人納入社會保障體系之中。

3.1.3建立長期照護的評估機制對需要長期照護的老年人進行評估，包括老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭經濟支付能力等進行評估，從而保證政府的補貼資金真正用到最需要幫助的老年人身上，發揮最大的資金效益。建立養老服務質量的評估機制，對社區長期照護的效果、效率進行服務質量評估。組建中介性評估機構，使評估人員逐步職業化。同時，政府應建立對評估的監督管理和投訴受理制度，制定一套衡量長期照護服務水平的指標體系。

3.2社區的層面

3.2.1確保社區長期照護隊伍的專業化首先，專業人員與志愿者相結合的長期照護服務隊伍建設要與再就業工作結合起來，從下崗失業群體中進行選擇，其次，要對服務人員進行相關的專業技能培訓，做到持證上崗，并實行技術等級認證制度，不斷提高服務人員的專業化水平及服務質量。第三，要提高居家照護和機構照護服務人員的待遇。

3.2.2鼓勵社區居民間的互助服務可以在社區推廣“時間儲蓄”這種養老互助形式，即用今天的勞動賺取明天的服務，讓低齡老年人去照護高齡老年人。現在很多人在四、五十歲就已下崗或退休，如果這些人能夠在空余時間參加“時間儲蓄”互助服務，年輕時幫助高齡老人及失能老人，那么當自己年老的時候就可以享受別人提供的相應服務，這種“以服務換服務”的形式可調動社區居民參與的積極性，并且可以從一定程度上緩解社區服務資源短缺的矛盾。

3.2.3分類提供服務社區老年照護服務體系應針對老年人身體狀況及服務需求進行分類，從而采取相應的照料形式，如對身體健康的低齡老年人可組織社區志愿者隊伍開展結對活動;對生活基本能自理但又需要一定照護服務的中高齡老年人可采取日間照護、托老所等服務形式;對基本生活部分不能自理而又不需要全天候照護的高齡老年人以提供入戶服務為主;對基本生活完全不能自理、需全天候照料的老年人應通過養老機構來解決。努力發展成社區“志愿者服務-日間照護服務-入戶服務-養老院照護”相互銜接的照護體系。

3.3市場層面運用市場機制，調動社會力量參與老年照護服務行業，采取各種措施吸引民間企業加入到長期照護領域中，把城市社區長期照護模式和老年事業產業化結合起來，將老年產業和新經濟增長點結合起來。無錫市濱湖區社區為老年服務機構出讓冠名權，得到社會企業的定向資助，從而支持老年機構的可持續發展。2009年該區有4家老年服務機構得到企業冠名資助資金達70萬。一方面，養老服務機構的建設得到了企業資金的支撐，促進機構設施建設的進一步發展，推進養老服務機構的社會化，另一方面也宣傳了企業文化，擴大了企業的影響力，從而實現了雙贏。

3.4家庭層面提倡老年人自養，體現出老年人的價值和尊嚴。老年人要加強鍛煉，定期體檢，建立疾病預防和保健的意識。當老年人生活無法自理的情況下，繼續鼓勵和支持家庭照護，從政策上進行扶持，比如對照護失能老人的家庭，提供假期或資助;對與老年人同住或就近居住的子女，可提供住房補貼等優惠。如果子女不愿或無能力照護老年人，老年人可以依靠政府和社區獲得適當的照護，從而實現長期照護體系的良性運行。

4　參考文獻

1中華人民共和國統計局.中國統計年鑒2011〔Z〕．北京:中國統計出版社，2011: 94，100.

2北京市老齡協會．迎接人口老齡化挑戰的戰略構想〔J〕．人口與經濟，1999; (3) : 11-6.

3張愷悌，孫陸軍.全國城鄉失能老年人狀況研究〔J〕．殘疾人研究2011; (2) : 11-6.

4宋寶安.老年人口養老意愿的社會學分析〔J〕．吉林大學社會科學學報，2006; 46(4) : 90-7.

5蔣岳祥，斯雯.老年人對社會照顧方式偏好的影響因素分析——以浙江省為例〔J〕．人口與經濟，2006; (3) : 8-12.

6劉飛燕.居家養老:一種新型的社會養老模式〔J〕．消費經濟，2006; (12) : 80-2.

〔2014-05-12修回〕

(編輯杜娟)

基金項目:教育部人文社會科學基金項目(10YJA840059) ;中央高校基本科研業務費專項基金項目(2013ZX08)

〔中圖分類號〕C913.7

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1005-9202(2015) 16-4713-03;

doi:10.3969/j.issn.1005-9202.2015.16.143