各地動物衛生監督分所的分型與設置

岳青海，王紅兵

（甘肅省動物衛生監督所，甘肅蘭州 730030）

各地動物衛生監督分所的分型與設置

岳青海，王紅兵

（甘肅省動物衛生監督所，甘肅蘭州 730030）

通過匯總分析，將當前全國各地動物衛生監督分所的類型歸納為加掛設置和單獨設置兩種類型，對比分析了兩種類型監督分所的優缺點，提出應從依法行政的角度，規范設置動物衛生監督分所。

動物衛生監督分所；分型；設置；建議

按照農業部建設動物衛生監督分所（以下稱“鄉鎮分所”）的要求，全國各地結合本地區實際，開展了鄉鎮分所的設置和規范化工作。截至2013年底，全國已經設置鄉鎮分所23340個。

1 鄉鎮分所的分型

根據農業部下發的《關于進一步加強動物衛生監督工作的意見》（農醫發[2011]28號），全國各地的縣（區、市）動物衛生監督機構在鄉鎮或區域派駐了鄉鎮分所（以下稱鄉鎮分所），作為縣（區、市）動物衛生監督所的派出機構。現有的鄉鎮分所大致可分兩大類型：

1.1 加掛設置型

1.1.1 主管部門批準加掛設置型。縣（區、市）農牧（獸醫）部門發文或與各鄉鎮政府聯合發文，批準縣（區、市）動物衛生監督所在各鄉鎮畜牧獸醫站加掛鄉鎮分所的牌子，執行“兩塊牌子、一套人馬”的管理模式。畜牧獸醫和動物衛生監督兩塊業務分別受縣（區、市）動物疫病控制中心和動物衛生監督所兩個單位指導和管理。此類型的鄉鎮分所，優點在于沿用了既有的工作模式，設立阻力小、日常工作容易過渡。缺點在于審批單位的合法性受質疑，且鄉鎮分所的人、財、物三權均不在縣（區、市）動物衛生監督所，縣（區、市）所對所屬鄉鎮分所日常工作的管控受限。

1.1.2 編制部門批準加掛設置型。縣級行政編制管理部門批準同意，由縣（區、市）動物衛生監督所在各鄉鎮畜牧獸醫站加掛鄉鎮分所。此類型鄉鎮分所與主管部門批準加掛設置型的主要區別在于批準設置的主體不同，優點在于明確了派出機構審批設置的有權主體，解決了其依法設置的問題，但也存在管控受限的問題。

1.2 單獨設置型

1.2.1 縣級所自行單獨設置型。由縣級動物衛生監督所自行決定設置區域性鄉鎮分所，負責特定區域或幾個鄉鎮的動物衛生監督執法工作，人、財、物以及日常業務均由縣區動物衛生監督所直接管理。這類鄉鎮分所由于直接管理的原因，執法工作規范化和專業化水平高，單位執法效能有保障，缺點是分配給鄉鎮分所的執法人員、工作經費有限。另外，未經編制行政管理部門批準直接單獨設置鄉鎮分所的作法不符合程序規定。

1.2.2 縣級所獲批單獨設置型。縣級動物衛生監督所根據同級編制行政管理部門的批復，向特定區域或各鄉鎮單獨派駐設立鄉鎮分所，作為縣級所的派出機構。這類鄉鎮分所最符合法定程序，最易與公安、工商等執法系統相接軌。當然，單獨設置足量鄉鎮分所意味著大量的人、財、物的再投入，尤其在當前中央和各級政府提出的綜合執法、“七站八所”合并等政策的背景下，設置大量的單獨鄉鎮分所似不符合政策導向。

2 強化鄉鎮分所設置的思路

2.1 明確鄉鎮分所的性質

所謂鄉鎮分所即縣級動物衛生監督所的分支機構，可以通過修訂動物防疫法律和法規直接授權鄉鎮分所履行執法職責，也可以縣級所的名義行使職責。無論何種模式，作為縣級所派出（或分支）機構的性質不可超越。

2.2 嚴格鄉鎮分所的設置程序

實踐中，鄉鎮分所的設置有時只是根據需要，經上級主管機關批準設置或縣級動物衛生監督所自行設置，這是鄉鎮分所設置工作中的普遍做法，也因此造成了不同設置方式下不同類型的鄉鎮分所同時存在，鄉鎮分所設置主體、批準主體、設置程序等存在較大的隨意性。有鑒于此，建議國家應當制訂適用全國范圍的分所組織管理辦法，進一步規范鄉鎮分所的設置程序。

2.3 合理賦予鄉鎮分所執法職權

如何劃分鄉鎮分所職權范圍，合理賦權予鄉鎮分所，是鄉鎮分所建設中必須面對的問題。可以采用法律授權為主、執法委托為輔的賦權方式。對產地檢疫、監督檢查等量大面廣的常規職權以及警告或小額罰款的行政處罰權，可在修訂《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》等相關法律規章時或在地方立法中，明確規定將這部分職權賦予鄉鎮分所，其他非常規職權可采取內部執法委托的方式賦予。也可采取完全執法委托的方式，根據各鄉鎮實際情況，將部分或全部職能委托給各鄉鎮分所承擔，鄉鎮分所以縣級所名義在派出地范圍內開展動物衛生監督工作。

2.4 加強對鄉鎮分所執法工作的管理

對鄉鎮分所“賦予責權”，并不是推卸工作或責任，而是將縣區動物衛生監督所從量大面廣的“執行”工作解脫出來，實現縣鄉兩級動物衛生監督機構執法優勢整合，保證其更好履行管理角色的職能以及重點環節、重點場所的監管職責。縣（區、市）動物衛生監督所應加強與畜牧獸醫管理部門、鄉鎮政府的協調與配合，共同加強對鄉鎮分所執法工作的監督和管控。

2.5 做好鄉鎮分所的頂層設計

當前，鄉鎮分所建設面臨較多問題，如鄉鎮分所的執法主體不明確，鄉鎮分所工作人員身份無法界定，部分鄉鎮分所工作經費沒有完全保障，鄉級獸醫管理體制不統一等[1]。主管部門應從立法和政策兩個方面把握好鄉鎮分所的發展方向，保證法律和政策的穩定性和連續性，構建完善的鄉鎮動物衛生監督體系。

[1] 楊虎. 明確地位 厘清職責 適當授權 ——談動物衛生監督分所的設置[J].中國動物檢疫，2014，31（9）：29-30.

[2] 王建芹，寨利男. 派出機構法律地位及改革思路的若干思考[J].行政與法，2006（1）：62-63.

[3] 吳剛. 食品藥品監管部門派出機構法律地位和職能權限的思考[J].中國食品藥品監管，2013（11）：50-52.

Classifi cation and Setting of Animal Health Supervision Branch Offi ces

Yue Qinghai，Wang Hongbing
（Gansu Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030）

The animal health supervision branch offi ces were divided into two types in our country through summary analysis，namely affiliated type and independent type. In this paper，the advantages and disadvantages of the two animal health supervision branch offi ces types were comparatively analyzed and it was proposed that the animal health supervision branch offi ces should be set in a standard way from the angle of law-based administration.

animal health supervision branch offi ce；type；settings；suggestion

S851.32

C

1005-944X（2015）05-0033-02