對(duì)當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的思考

隨著我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)實(shí)踐的豐富與發(fā)展，教育領(lǐng)域的改革一刻也沒(méi)有停止，尤其是作為國(guó)民教育基礎(chǔ)的基礎(chǔ)教育管理體制的改革從沒(méi)有間斷。當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育管理面臨信息社會(huì)和全面建成小康社會(huì)的宏觀背景。在此背景下，我國(guó)基礎(chǔ)教育體制在以往“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，注重教育的公平，提升教育質(zhì)量，基礎(chǔ)教育微觀管理機(jī)制穩(wěn)步推行。當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革需要在分權(quán)與擔(dān)責(zé)、教育質(zhì)量、學(xué)前教育、優(yōu)先發(fā)展等方面進(jìn)一步努力和完善。

基礎(chǔ)教育管理體制 ?改革 ?思考

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，改革開(kāi)放后，我國(guó)基礎(chǔ)教育成績(jī)斐然，它促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。同時(shí)，我們看到，基礎(chǔ)教育管理體制改革與我國(guó)行政體制改革如影隨形。本文立足于對(duì)基礎(chǔ)教育管理體制改革的基本認(rèn)識(shí)，分析當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的宏觀背景和實(shí)踐作為，提出當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革需要進(jìn)一步完善的方向。

一、對(duì)基礎(chǔ)教育管理體制改革的認(rèn)識(shí)

概念是我們思考問(wèn)題的起點(diǎn)，因此，我們有必要首先對(duì)涉及基礎(chǔ)教育管理體制的概念進(jìn)行說(shuō)明。

我們知道，基礎(chǔ)教育是整個(gè)國(guó)民教育體系的基礎(chǔ)，它的基礎(chǔ)性和教育內(nèi)容的基本性構(gòu)成了培養(yǎng)良好公民的基點(diǎn)。從范圍上看，基礎(chǔ)教育包括初中以前的各種教育形式，但高中階段教育就實(shí)際情況而言還不屬于基礎(chǔ)教育，因?yàn)樗€遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到普及和普惠的程度。

“體制”一詞原從生物學(xué)而來(lái)，意思是生物器官各種形式的配置。[1]后來(lái)這個(gè)詞引入政治學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域。從組織管理的角度，體制一般指的是各類(lèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限劃分及隸屬關(guān)系等各個(gè)方面的制度。那么，教育管理體制就是在教育領(lǐng)域中各類(lèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限劃分及隸屬關(guān)系等諸方面的制度。

我們進(jìn)一步理解，基礎(chǔ)教育管理體制就是在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中各類(lèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限劃分及隸屬關(guān)系等諸方面的制度。在這里，其中所涉及的主要問(wèn)題是如何確立和劃分一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)教育管理權(quán)力;在中央和地方，基礎(chǔ)教育管理機(jī)構(gòu)是以什么形式來(lái)進(jìn)行設(shè)置的;這些形式的管理機(jī)構(gòu)其隸屬關(guān)系如何等等。

二、當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的背景和作為

實(shí)際上，人們對(duì)建國(guó)后和改革開(kāi)放后我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的分析和研究還是十分的豐富。這些加深了我們對(duì)當(dāng)前基礎(chǔ)教育體制改革的認(rèn)識(shí)，更促使我們立足于當(dāng)前的宏觀背景，分析我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的積極作為。

1.當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的宏觀背景

根據(jù)教育的外部關(guān)系原理，教育的變革和發(fā)展與社會(huì)的大環(huán)境緊密相聯(lián)。認(rèn)識(shí)到這樣的大環(huán)境有利于我們加快推進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的步伐。

（1）知識(shí)社會(huì)、信息社會(huì)對(duì)創(chuàng)新型人才的需求

當(dāng)前的知識(shí)社會(huì)和信息社會(huì)下，知識(shí)和信息的更新和傳播的速度和內(nèi)容相比較農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)已大大加快。有人做出估計(jì)，知識(shí)更新速度在18世紀(jì)以前的頻率是每80-90年更新，19世紀(jì)60年代更新的頻率是每50年更新，而到了20世紀(jì)90年代則是每3至5年翻一番。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，現(xiàn)有知識(shí)每年在以10%的速度更新。在這樣的背景下，如果一個(gè)人墨守已有的知識(shí)，抱殘守缺，注定要被社會(huì)所淘汰。

與農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)相比，信息社會(huì)的生產(chǎn)力構(gòu)成呈現(xiàn)了根本的變化，從勞動(dòng)者來(lái)看，信息社會(huì)需要的是大批腦力勞動(dòng)者;從勞動(dòng)工具來(lái)看，信息社會(huì)憑借的主要是智能工具，如計(jì)算機(jī)和信息技術(shù);從勞動(dòng)對(duì)象來(lái)看，信息社會(huì)需要處理的是大批數(shù)字化和集成化的信息。信息社會(huì)下，我們必須看到知識(shí)和信息的更新并不是自動(dòng)進(jìn)行的，而是通過(guò)高素質(zhì)的創(chuàng)新型人才來(lái)完成的。

高素質(zhì)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，必須依靠教育，尤其是基礎(chǔ)教育。基礎(chǔ)教育提供了我們未來(lái)所需知識(shí)、技能、思考的基礎(chǔ)。從目前來(lái)看，我國(guó)基礎(chǔ)教育在學(xué)生知識(shí)傳遞、價(jià)值觀塑造、制度規(guī)訓(xùn)方面占有重要地位，而學(xué)生創(chuàng)新意識(shí)的萌發(fā)、學(xué)生思想的啟蒙以及創(chuàng)造性思維方式的培養(yǎng)方面卻顯得比較缺位。

（2）全面建成小康社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育提出的要求

不久前閉幕的黨的“十八大”為我們?cè)诮酉聛?lái)的五年社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)提供了行動(dòng)指南。在全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中，對(duì)人才的需求和對(duì)人才創(chuàng)新型的需求提出了較高的要求。于是，從國(guó)家層面，我們實(shí)施了人力資源強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略。

要實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，我們必須扎實(shí)推進(jìn)人力資源強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。如果說(shuō)，我們以前的發(fā)展主要依靠的是自然資源和物質(zhì)資源的話(huà)，那么我們今后要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須依靠人力資源。與自然資源和物質(zhì)資源相比，人力資源是具有重要優(yōu)勢(shì)的資源。對(duì)此，有學(xué)者指出，自然資源具有不可再生性，物質(zhì)資源具有折舊性，而人力資源具有存量和增量的可再開(kāi)發(fā)性，并可以轉(zhuǎn)化為其他社會(huì)財(cái)富。[2]因此，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)關(guān)鍵是培養(yǎng)具有可再開(kāi)發(fā)性的人才，并且，人才培養(yǎng)質(zhì)量顯著提高。

無(wú)論是人力資源強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略還是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，都為基礎(chǔ)教育管理體制改革和創(chuàng)新提出了新的戰(zhàn)略性思考。

2.當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的實(shí)踐作為

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)基礎(chǔ)教育體制在以往“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，注重教育的公平，提升教育質(zhì)量，基礎(chǔ)教育微觀管理機(jī)制穩(wěn)步推行。

（1）基礎(chǔ)教育宏觀管理體制進(jìn)一步完善

進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是到了2002年，國(guó)家在基礎(chǔ)教育管理體制改革上，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育給予了特別關(guān)注，我們也能從國(guó)家當(dāng)年頒布的有關(guān)文件中找到類(lèi)似的表達(dá)。這就是由國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，這份通知對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制作出了明確的表述，即實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的新體制。這份通知也要求各級(jí)地方政府必須明確自身責(zé)任，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行必要的管理和引導(dǎo)，特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制必須給予特別的關(guān)注，以保證農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)穩(wěn)定投入。

可以看出，從我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的形成過(guò)程來(lái)判斷，我們也進(jìn)行了艱苦的探索和不斷的完善，從最初“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”體制的確立，以及到后來(lái)的完善，再到當(dāng)前全面系統(tǒng)地落實(shí)“以縣為主”的管理體制。可以說(shuō)，我們一步步在接近、一步步在達(dá)到我們既定的目標(biāo)，這充分說(shuō)明，國(guó)家對(duì)于教育規(guī)律的深刻把握和對(duì)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的深刻認(rèn)識(shí)。從各地的實(shí)施效果和反饋情況來(lái)看，改革確實(shí)帶來(lái)了權(quán)力的下放，地方政府獲得了相應(yīng)的權(quán)力后，他們解除了緊箍咒，能夠大膽、果敢地因地、因時(shí)制宜，從而制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的教育措施，從根本上提升了教育質(zhì)量。

同時(shí)，我們也看到，我國(guó)基礎(chǔ)教育宏觀管理體制已經(jīng)進(jìn)一步完善，并發(fā)育成熟，這個(gè)體制我們可以描述為“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理，省、市、縣三級(jí)管理以縣為主的管理體制”。

（2）基礎(chǔ)教育微觀管理機(jī)制穩(wěn)步推行

我國(guó)基礎(chǔ)教育宏觀管理體制確立后，就需要在客觀上對(duì)微觀的管理和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革。進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是胡錦濤總書(shū)記主政的十余年來(lái)，義務(wù)教育各項(xiàng)微觀管理和運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)步推行。

人們欣喜地看到，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的新政也體現(xiàn)在教育領(lǐng)域，他們關(guān)注教育的公平，關(guān)注教育的均衡發(fā)展。于是，教育部在2005年5月25日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出“今后義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實(shí)到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個(gè)孩子健康成長(zhǎng)上來(lái)，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴(kuò)大的勢(shì)頭，逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展”。[3]此后，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)，他們把它作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“兩基”之后義務(wù)教育發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓，而且也研究制定出了相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃和政策措施。

不僅如此，國(guó)家對(duì)于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也提上了議事日程，就在2005年12月24日，國(guó)家頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》。該通知所做出的一系列優(yōu)惠政策和規(guī)定深得民心，受到了人們的普遍歡迎，讓老百姓得到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。這種政策我們可以概括為，第一，從2006年開(kāi)始，國(guó)家全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，并在2007年擴(kuò)大到中部和東部地區(qū)。對(duì)于這些地區(qū)貧困家庭學(xué)生，國(guó)家還給予免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的政策。第二，從2006年開(kāi)始，打算利用5年的時(shí)間，按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則要求，把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。第三，在全面實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革基礎(chǔ)上，從2008年秋季學(xué)期開(kāi)始，國(guó)家將全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)義務(wù)教育的保障責(zé)任。

同時(shí)，為了提高廣大從事基礎(chǔ)教育的教師的待遇，提高他們的收入水平，國(guó)家進(jìn)一步完善了保障教師工資水平的長(zhǎng)效機(jī)制，初步建立起按實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)分配的激勵(lì)機(jī)制，有力地促進(jìn)了教師隊(duì)伍建設(shè)和義務(wù)教育均衡發(fā)展。截至2009年年底，全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校基本兌現(xiàn)了基礎(chǔ)性績(jī)效工資。

可以看出，一系列積極的措施和作為為我國(guó)基礎(chǔ)教育微觀管理機(jī)制的形成奠定了良好的基礎(chǔ)。我們看到，義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、教師工資水平保障機(jī)制等相關(guān)制度的建立，有力地推動(dòng)了基礎(chǔ)教育體制改革。

三、當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革完善的方向

應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于基礎(chǔ)教育管理體制，我國(guó)一直在進(jìn)行積極的探索和改革，并且改革也取得了一定的成效。2010年，中共中央和國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)則綱要》為接下來(lái)的基礎(chǔ)教育管理體制改革指明了繼續(xù)前進(jìn)的方向。我們擬結(jié)合對(duì)《規(guī)劃綱要》的認(rèn)識(shí)，分析我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步努力和完善。

第一，注重建立分權(quán)與擔(dān)責(zé)相結(jié)合的機(jī)制。

分權(quán)方面，基礎(chǔ)教育管理體制走向以縣為主，教育行政管理部門(mén)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變政府職能，主要負(fù)責(zé)落實(shí)黨的教育方針和對(duì)政策的把關(guān)上，不應(yīng)在學(xué)校具體的教育教學(xué)和人財(cái)物上做過(guò)多的干預(yù)。同時(shí)，在敏感的人事管理方面，要積極推行教師、校長(zhǎng)聘任制，取消教師鐵飯碗和校長(zhǎng)行政級(jí)別制，有效設(shè)置教師崗位，積極推行競(jìng)爭(zhēng)上崗;通過(guò)公開(kāi)招聘，擇優(yōu)聘任校長(zhǎng)，實(shí)行校長(zhǎng)組閣制。

在擔(dān)責(zé)方面，我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制在簡(jiǎn)政放權(quán)，分權(quán)化的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)學(xué)校的績(jī)效責(zé)任擔(dān)當(dāng)，如果沒(méi)有相配套的分權(quán)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)體系，很難形成高效率的基礎(chǔ)教育管理體制。這一點(diǎn)美國(guó)的做法給我們提供了有益啟示，在美國(guó)，他們建立了教育效能委員會(huì)，對(duì)學(xué)校績(jī)效進(jìn)行考核，對(duì)未進(jìn)行有效擔(dān)責(zé)的學(xué)校采取相應(yīng)措施。[4]我們可以積極扶持非盈利組織發(fā)展，發(fā)揮非政府組織在基礎(chǔ)教育中的作用。

第二，注重提升基礎(chǔ)教育管理質(zhì)量。通過(guò)建立基礎(chǔ)教育相應(yīng)的管理機(jī)制，提升教育質(zhì)量。

將素質(zhì)教育的理念和實(shí)踐貫穿在中小學(xué)的日常教學(xué)中，摒棄應(yīng)試教育模式，真正培養(yǎng)有創(chuàng)造意識(shí)和創(chuàng)新能力的全面發(fā)展的學(xué)生。

其次，注重教育評(píng)價(jià)。提高國(guó)民素質(zhì)是基礎(chǔ)教育恒常的價(jià)值目標(biāo)，因此，我們必須徹底改變以考試為標(biāo)準(zhǔn)的效益評(píng)價(jià)體系，建構(gòu)全面、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的效益評(píng)價(jià)體系。在評(píng)價(jià)內(nèi)容方面，應(yīng)充分考慮全面性，不能僅僅考慮學(xué)生認(rèn)知方面的發(fā)展，還要關(guān)注其他方面如情感、態(tài)度和價(jià)值觀方面，同時(shí)，也要關(guān)注教師的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展;在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，因?yàn)閮?nèi)容的多樣化，也必須倡導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的多元化，因此，就不能僅僅追求學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)和升學(xué)率排名;在評(píng)價(jià)方式方面，也應(yīng)該朝多維化發(fā)展，不能單純由政府評(píng)價(jià)學(xué)校，學(xué)校評(píng)價(jià)教師，教師評(píng)價(jià)學(xué)生，而應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)和公眾參與基礎(chǔ)教育質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，建立各級(jí)各類(lèi)學(xué)校不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從根本上確立和保證使每個(gè)學(xué)生都得到發(fā)展的教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，注重學(xué)前教育的發(fā)展。學(xué)前教育對(duì)幼兒身心健康、習(xí)慣養(yǎng)成、智力發(fā)展具有重要意義。因此，要注重學(xué)前教育發(fā)展，尤其是農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，保證農(nóng)村留守兒童能夠入園。同時(shí)，要加大省市級(jí)示范幼兒園、市一類(lèi)園的創(chuàng)建力度，推進(jìn)幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

第四，注重教育適度超前的優(yōu)先發(fā)展。教育是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的一項(xiàng)關(guān)鍵領(lǐng)域，人們常說(shuō)“百年大計(jì)，教育為本”，足見(jiàn)它與其它領(lǐng)域存在天壤之別。

從國(guó)家層面來(lái)看，黨和國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)重大方針就是教育的優(yōu)先發(fā)展。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求，“各級(jí)黨委和政府要把優(yōu)先發(fā)展教育作為貫徹科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，切實(shí)保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展，財(cái)政資金優(yōu)先保障教育投入，公共資源優(yōu)先滿(mǎn)足教育和人力資源開(kāi)發(fā)需要。充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量關(guān)心和支持教育，完善社會(huì)力量出資興辦教育的體制和政策，不斷提高社會(huì)資源對(duì)教育的投入”。

從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，我國(guó)正在大力推行城鎮(zhèn)化，這正是基于我國(guó)不斷流動(dòng)的人口大軍而做出的現(xiàn)實(shí)選擇。隨著我國(guó)現(xiàn)代教育技術(shù)的發(fā)展和學(xué)生成長(zhǎng)對(duì)教育基礎(chǔ)設(shè)施的要求，需要在發(fā)展教育時(shí)堅(jiān)持適度超前原則。例如在新城鎮(zhèn)化建設(shè)中推進(jìn)教育步伐和規(guī)劃原則，在促進(jìn)教育均衡發(fā)展和教育公平時(shí)兼顧不同受教育對(duì)象對(duì)教育權(quán)利的需求;比如農(nóng)村人口發(fā)展趨勢(shì)對(duì)定點(diǎn)布局的要求，按照適度超前的要求，進(jìn)一步深化和完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，確保農(nóng)村義務(wù)教育管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范化，這些都必須要靠與教育有關(guān)的管理部門(mén)的政策支持，超前規(guī)劃，超前投入，早做工作，做有效的工作[5]。

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參考文獻(xiàn)

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[作者：李晶晶（1977-），女，天津人，碩士，天津師范大學(xué)音樂(lè)與影院學(xué)院講師。]

【責(zé)任編輯 ?任洪鉞】