關于國家節水新政的分析與建議

（水利部發展研究中心，100038，北京）

2015年，黨中央和國務院出臺了一批涉及節水的重要文件，包括《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知》《國務院批轉發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》等。與2011年中央1號文件以及黨的十八大以來有關文件相比，上述新文件深入貫徹落實中央節水優先方針，對節水工作作出新的部署和安排，可以理解為節水新政。梳理分析國家節水新政的主要內容，有助于更全面地把握政策的新特點，理解政策的新要求，落實政策的新舉措，務實有效推進節水型社會建設。

一、國家節水新政的新內容

與國家以往的節水政策相比，2015年出臺的有關政策在節水工作的總體要求、目標任務、激勵保障等方面有新的發展。初步梳理，主要體現在以下5個方面。

1.五大新要求

新近出臺的節水政策，以黨中央和國務院文件的形式，首次提出“綠色化”“均衡發展”“底線思維”“四定”“水安全”等新論述，豐富和提升了節水新政的理念和要求。

“綠色化”由《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》首次明確提出，這是對黨的十八大提出的“工業化、城鎮化、信息化、農業現代化同步發展”的提升，使生態文明建設獲得了新的理論引領和實踐平臺。按照中央要求，綠色化不僅包括生產方式、生活方式的綠色化，還包括價值理念、制度建設的綠色化。綠色化為節水工作提供了新的理論支撐和實踐要求。

有關文件還提出，抑制不合理用水需求，促進人口、經濟等與水資源相均衡；樹立底線思維，合理設定資源消耗“天花板”，加強水等戰略性資源管控；充分考慮水資源、水環境承載能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產；提高水資源安全保障水平。2014年，習近平總書記關于保障水安全的重要講話，提出“空間均衡”“底線思維”“四定”“水安全”等重要理念和要求，第一次以國家重要文件的形式對上述理念和要求作出明確具體的規定。

2.九個新目標

新政不僅對節水工作提出了新的理念和要求，而且明確了9個新目標，集中體現在水資源承載能力評價、產業節水、城鎮節水、非常規水源利用、水價改革等方面。這些目標在國家以往的文件和規劃中是沒有過的。

新政提出，到2020年，組織完成市、縣域水資源、水環境承載能力現狀評價。這是對黨的十八屆三中全會提出的“建立資源環境承載能力監測預警機制”的發展，對開展水資源、水環境承載能力評價工作提出了明確的時間要求。

文件對產業節水提出了新的目標要求。一是新建、改建、擴建項目用水要達到行業先進水平。二是到2020年，電力、鋼鐵、紡織、造紙、石油石化、化工、食品發酵等高耗水行業達到先進定額標準。三是2018年年底前，對甘肅等5省（自治區）3 300萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）灌溉面積實施綜合治理，退減水量37億m3以上。

城鎮節水方面，新政提出了兩個新目標。一是到2017年，全國公共供水管網漏損率控制在12%以內；到2020年，控制在10%以內。二是可滲透面積指標，新建城區硬化地面的可滲透面積要達到40%以上。

非常規水源利用也有新的目標要求。一是自2018年起，單體建筑面積超過2萬m2的新建公共建筑，北京市2萬m2、天津市5萬m2、河北省10萬m2以上集中新建的保障性住房，應安裝建筑中水設施。二是到2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上，京津冀區域達到30%以上。

有關文件還提出，2020年年底前，全面實行非居民用水超定額、超計劃累進加價制度。這是對水價改革提出的新目標。

3.十五項新舉措

為落實有關目標要求，新政出臺了諸多新舉措，初步梳理出15項，主要體現在調控產業發展、規范水資源開發利用、節水管理和技術支撐等方面。

在調控產業發展方面，新政提出了7項新舉措。其中3項為約束性措施，即：對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區，及時采取區域限批等限制性措施；嚴格控制缺水地區、水污染嚴重地區和敏感區域高耗水、高污染行業發展；地表水過度開發和地下水超采問題較嚴重，且農業用水比重較大的部分省（自治區），要適當減少耗水較多的農作物種植面積，改種耐旱作物和經濟林。4項為鼓勵性措施，即：在缺水地區試行退地減水；發展節水高效現代農業、低耗水高新技術產業以及生態保護型旅游業；促進先進適用的節水、治污、修復技術和裝備產業化發展；組織實施傳統制造業節水治污等專項技術改造。

在水資源開發利用方面，新政提出了5項新舉措。一是嚴控無序調水和人造水景工程。二是積極開發利用空中云水等非常規水源。三是推進礦井水綜合利用，煤炭礦區的補充用水、周邊地區生產和生態用水應優先使用礦井水。四是具備使用再生水條件但未充分利用的鋼鐵、火電、化工、制漿造紙、印染等項目，不得批準其新增取水許可。五是在有條件的城市，加快推進淡化海水作為生活用水補充水源。

在節水管理和技術支撐方面，新政提出了3項新舉措。一是建立萬元國內生產總值水耗指標等用水效率評估體系。二是開展節水診斷、水平衡測試、用水效率評估。三是加快制定修訂一批水耗等方面的標準，加快標準升級步伐，鼓勵各地區依法制定更加嚴格的地方標準。

4.五種新激勵

激勵機制一直是節水工作的薄弱環節。新政在以往節水經濟政策的基礎上，從財政、稅收、價格、水資源費、金融等方面，對有關節水的激勵政策進行了發展和創新。

財稅方面，新政提出加大財政投入，統籌有關資金，對資源節約和循環利用、先進適用技術研發示范等給予支持；加快推進資源稅稅費改革等工作，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態空間；健全節水“領跑者”制度，鼓勵工業集聚區用水效率達到更高標準，支持開展節約用水示范。

水價水資源費方面，新政提出推進農業水價綜合改革，合理調整農業水價，建立精準補貼機制；合理提高水資源費征收標準，地下水水資源費征收標準應高于地表水，超采地區地下水水資源費征收標準應高于非超采地區。

金融和社會資本等方面，新政提出推行綠色信貸，重點支持水資源節約等領域；開展鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營試點工作。

上述激勵政策，有的是在原有工作基礎上提出新要求，如水價和水資源費改革等；有的是全新政策，如節水“領跑者”制度、綠色信貸等。激勵新政的實施，將對提高全社會的節水積極性產生重要推動作用。

5.四大新保障

新政還從4個方面對落實相關任務措施提出了保障措施。一是立法方面，研究制定節水及循環利用等法律法規，修訂水資源費征收管理辦法。二是制度方面，完善自然資源資產用途管制制度，明確各類國土空間開發、利用、保護邊界，實現水資源等按質量分級、梯級利用；建立領導干部任期生態文明建設責任制，對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責。三是考核方面，健全政績考核制度，把資源消耗等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅度增加考核權重，強化指標約束；把節水目標任務完成情況納入地方政府政績考核。四是執法方面，強化對浪費資源等行為的執法監察和專項督察。

在節水領域，上述保障措施中的水循環利用立法和水資源費征收管理辦法修訂，是以往沒有提過的立法新任務；用途管制、終身責任制、政績考核、執法監察等，則對黨的十八大、十八屆三中全會有關原則規定作了細化，提出了新的要求。

二、國家節水新政的新特點

1.政策理念更加科學合理

黨的十八大明確了生態文明建設的總體要求，提出堅持節約優先、保護優先的方針，著力推進綠色發展、循環發展，形成節約資源和保護環境的空間格局和合理的產業結構、生產生活方式。節水新政提出的“綠色化”“均衡發展”“底線思維”“四定”“水安全”等若干新理念，是我國節水政策的理念更新和觀念變革，是節水優先根本方針的落實和發展，更加符合生態文明建設要求。

節水新政還體現水資源功能定位的重大調整。從“底線思維”“四定”“均衡發展”等理念來看，新政更加突出水資源對經濟社會發展的引導約束功能，使水資源功能定位從傳統單純注重支撐保障向支撐保障與引導約束并重轉變。新政理念不僅切中我國水資源短缺、水環境污染等問題要害，而且順應保障水安全、推動經濟轉型升級和生態文明建設的新要求。

2.節水新政與經濟政策深度融合

與傳統節水管理與經濟政策相對分離的狀況不同，節水新政更加突出節水管理與經濟發展的互動融合。一方面，新政突出經濟社會發展的節水要求，強調傳統產業的節水技術改造、非常規水源利用、節水減排等。另一方面，新政通過產業調整、區域限批、取水許可、水價改革等一系列節水措施來引導產業合理布局，推動經濟結構優化，約束高耗水產業發展，促進節水新型業態發展，推動經濟社會與水資源“均衡發展”。

新政使節水更加深刻地融入農業、工業、服務業發展的全過程，推動節水與經濟發展綜合決策機制逐步形成，使最嚴格水資源管理真正成為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，也使生態文明建設更深融入經濟建設全過程。

3.市場激勵與政府監管緊密結合

以往的節水政策過于注重行政手段的運用，忽略和輕視市場作用的發揮。節水新政充分認識到市場機制對提高用水效率的重要性，按照黨的十八屆三中全會精神，更多發揮市場作用和更好發揮政府作用相并重，激勵機制與監管機制緊密結合，充分體現了“兩手發力”的新要求。

一方面，節水新政完善了傳統的行政監管手段，重點從產業調控、技術標準、法規制度、考核監督等方面更好發揮政府職能。另一方面，新政創新了財稅、價格、金融等各項經濟政策，更多發揮市場手段，調動全社會參與節水的積極性。市場激勵與政府監管相互配合、相得益彰，使節水“工具箱”變得更加靈活多樣。

4.頂層設計與具體行動有機銜接

以往的節水政策特別是國家層面，更多注重節水工作的宏觀指導，注重從面上對全國節水工作提出原則要求。節水新政突破傳統節水政策的設計思路，不僅提出了一系列總體要求，而且細化了一系列新任務、新舉措。

新政以量化指標的形式，對全國、區域和行業的節水工作提出了細化目標，明確了具體任務，規定了完成時限，提出了保障措施。新政因地制宜，針對不同地區水資源條件，提出不同的目標任務。這種更具操作性的政策規定，使節水的頂層設計能夠更好地落地生根，化作切實可行的具體行動。

三、推動國家節水新政落實的建議

1.堅持并落實各項總體要求

新政提出的 “綠色化”“均衡發展”“底線思維”“四定”“水安全”等新理念，對推進節水型社會建設具有重要的思想引領和行動指南作用，應當認真堅持并貫徹落實。

一是在制定有關節水法規、政策、規劃和標準時，應當體現節水新政的新理念新要求。二是在城鎮建設、土地利用、產業布局發展等政策制定及實施中，應當堅持均衡發展理念，遵循“四定”要求，推動人口、經濟等與水資源相均衡。三是在水資源開發利用工作中，應當堅持節約優先方針，樹立底線思維和紅線意識，劃定并嚴守開發利用紅線，統籌節水與潔水工作，提高水安全保障水平。四是在節水宣傳教育中，應當廣泛宣傳節水新理念，培育節水新意識，推動形成節水潔水的生活方式和社會文化。

2.明確和細化各項具體目標

當前，國家和地方、各行各業正在開展“十三五”規劃的研究制定工作。新政確定的國家、區域、行業有關節水工作目標，應當在制定有關規劃及政策時予以全面確認和細化。

一是應將萬元工業增加值用水量、再生水利用率等主要用水效率指標作為約束性指標，納入國家和地方的經濟社會發展綜合規劃。二是水利發展、節水型社會建設、非常規水源利用等涉水行業規劃和政策，應當進一步明確和細化用水定額、水價改革等具體目標。三是在城鎮發展等相關行業規劃和政策制定中，應當推動納入并細化供水管網漏損率、建筑中水利用等方面的發展指標。

3.積極推進節水改革管理工作

一要充分發揮水資源管理的宏觀調控功能，積極推進水資源承載能力評價工作，按規定時限完成市縣兩級承載能力評價，有條件的省（自治區）積極開展省級有關工作；對超過承載能力的地區實施取水許可與入河排污口設置聯動限批機制；強化節水標準定額應用，把行業先進用水定額作為新改擴建設項目水資源論證的重要依據。二要繼續深化水資源費和水價改革，合理提高水資源費征收標準，全面實行非居民用水超計劃超定額累進加價，出臺全面推進農業水價綜合改革的指導性文件，建立農業用水精準補貼機制。三要強化全方位制度保障，推進節約用水條例立法，及時修訂水資源費征收管理辦法；加快建立水資源督察、節水考核等制度，完善政績考核、責任追究等制度；強化用水活動和節水產品市場監管。

4.加快開展相關研究探索工作

一要按照新政總體要求，積極研究創新節水的宏觀調控機制，研究建立相關產業政策水資源論證制度，探索建立引調水工程節水評估論證制度，不斷完善水資源與經濟發展綜合決策機制。二要研究建立節水診斷、水平衡測試、用水效率評估等管理制度和技術規范，鼓勵用水單位、第三方專業機構和行業協會等積極開展相關實踐探索。三要深入研究并推動建立財政獎補機制，對節水產品推廣和節水技術改造等實施獎補政策。四要參考能效“領跑者”制度，深入研究節水“領跑者”制度框架和主要內容，推動建立節水“領跑者”制度。五要總結合同能源管理經驗，研究擬訂推行合同節水管理等第三方節水服務的指導性文件，編制操作指南和合同范本，推動建立收益分享和獎勵機制。六要積極開展鼓勵和引導社會資本參與節水工程建設運營試點工作，推行PPP模式，研究制定具體實施辦法。七要積極開展水資源稅和節水信貸前期研究，適時推動相關法規制定和政策出臺。

[1]中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].2013.

[3]中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見[R].2015.

[4]國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知[R].2015.

[5]陳雷.新時期治水興水的科學指南——深入學習貫徹習近平總書記關于治水的重要論述[J].求是，2014（15）.