關于建立用水總量管理體系若干問題的探討

（水利部長江水利委員會長江科學院水資源所，430010，武漢）

一、用水總量管理目標

用水總量控制是最嚴格水資源管理的三條紅線之一，是一項限制水資源開發利用的主要措施，其管理應包含三層含義：一是控制區域年度用水總量，確保不突破區域指標值；二是維持良好的供用水秩序，保證各區域的取水權益；三是預留足夠的河湖生態用水，維持河湖健康。

二、用水分類

根據《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號），我國要確立水資源開發利用控制紅線，以2030年用水總量在7 000億m3以內為控制指標，同時提出了2015年、2020年的階段目標。根據水利部等十部委《關于印發〈實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案〉的通知》，用水總量是指“各類用水戶取用的包括輸水損失在內的毛水量，包括農業用水、工業用水、生活用水、生態環境補水四類”。當年用水總量折算成平水年用水總量進行考核。

為了便于說明問題，根據用水總量管理和核算的方式不同，對上述四類用水進一步劃分。農業用水進一步劃分為灌區集中用水和農戶散取，工業用水分為自備水源取水和公共管網供水，生活用水進一步分為城鎮集中生活用水和農村生活用水，生態環境補水分為城鎮環境用水和河湖補水。

三、總量控制下的供水管理

1.水量監測

水量監測是水資源供給管理的基礎工作，為了便于開展供水調度，擬在河流的監控斷面設定兩個水位，分別是預警低水位和限制低水位。達到預警低水位則采取調度措施，確保不低于限制低水位。計算斷面限制低水位的計算方法：首先計算限制低水量=區間上斷面來水量+區間入流水量-分配至區間的取水量，然后通過斷面水位流量關系推求限制低水量對應的水位，即限制低水位。考慮上游調節水庫與監控斷面的距離、泄流能力、調節能力及河道水動力學條件等因素，在限制低水位上增加一定的安全裕度，則得到預警低水位。

2.計劃用水管理

用水計劃是水資源供給管理的主要依據。按年度、季度或月度匯總取用水戶的用水計劃，在取用水戶用水計劃的基礎上，整編形成各個河段全年用水需求的過程曲線和各個時段河流沿程用水的需求曲線，可以為水量調度計劃編制和實施提供依據。

3.水量調度

水量調度是水資源供給管理的重要手段。水量調度的啟動條件是監控斷面水位降至預警低水位，退出條件是水位升至預警水位并基本穩定。在水量調度中應注重監控斷面以上水庫的聯合調度，尤其是考慮臨近的控制性水庫和反調節水庫，務求能及時有效地下放水量。在實際操作中，以具有緊密水力聯系的梯級水庫作為調度單元，可以通過設置專門的水調庫容，通過控制性水庫和反調節水庫的密切配合，在達到水調啟動條件時實施水量調度，及時緩解下游缺水。

四、總量控制下的用水管理

1.取水存量管理

取水管理以年度為單位，程序上在現行管理的基礎上進一步明確為3個階段工作：年初下達取水計劃、取水過程動態監測、年末取水總量核算。工業用水以取水許可批準的水量實施上限管理，年初下達的取水計劃不得突破許可水量，年內監測關注各月取水量和最大取水流量是否與取水許可標的相符。對于超過月度取水計劃的，適時通告和警示取水戶，年末對比計劃和實際取水總量，并對違規取水進行處理；集中農業用水和集中生活用水的管理以掌握實際取水量為主要目標，在來水不枯于集中農業取水設計保證率條件下不對農業用水采取限制措施，對集中生活用水優先保障，一般不采取限制性管理措施；對于分散的農業和生活用水，做好統計測算即可。

對于取水存量，首先是要通過計量和統計測算等措施盡可能準確掌握其取用水量，其次是及時清理出注銷吊銷的取水許可證，第三是通過積極的宣傳、評比、獎勵等綜合手段，提高水資源利用效率，減少取水存量，爭取通過盤活存量，騰挪出更多的新增取水指標。

2.新增取水管理

用水總量控制的核心是在穩定現有取水的基礎上嚴格控制新增取水，確保不突破區域用水總量控制指標。新增取水的控制應從三方面開展工作：首先，合理安排用水總量控制指標可用余量，制定科學的年度新增取水控制計劃；其次，對于新增取水，在具有總量指標的情況下，必須同時滿足用水效率和水功能區納污要求，對取、用、退水進行科學論證，不符合效率和納污管理要求的不予批準；第三，嚴格新增取水管理絕不是片面地限制新增取水需求，而是努力做好節水和減污工作，提高單位水資源的產出，實現水資源的高效利用和優化配置，充分發揮水資源對于經濟社會發展和促進經濟轉型的重要作用。

3.不同類別用水的管理重點

從管理方式來看，第一類是管理基礎較好的工業用水、生活用水中的城鎮集中供水和生態環境補水中的城鎮環境用水，通過取水許可、水價杠桿、宣傳教育等多種措施來對用水存量進行管理。新增用水則可在水資源論證階段按照用水定額及區域、行業用水水平提出明確要求，提高用水水平，控制新增取用水總量。第二類是管理基礎較弱的農業用水、生活用水中的農村生活用水，鑒于其供水具有公益性的特點，必須通過國家加大投入，使更多的耕地納入灌區集中供水的范圍內，使更多的農村生活用水納入集中供水范圍，逐步推進計量設施安裝的普及。第三類是生態環境補水中的河湖補水，應仔細甄別，對于取之于自然并還于自然的補水可以考慮不納入用水總量中。

五、用水總量核算方法探討

在工業、生活、農業和生態環境四類用水中，根據各類用水特點及管理基礎，取水量的核算可分為兩種方式：一種是通過計量設施實測，包括全部工業用水、集中農業用水和集中生活用水；另一種是定額計算，主要是分散的農業取水和分散生活取水。前者中工業用水需求量變化較大，集中農業用水絕對量較大，集中生活用水計量基礎條件好，迫切需要掌握其實際取水量；而后者中分散的農業和生活取水都存在計量困難、取水量相對較小的特點，在統計分析的基礎上，分散農業用水按不同保證率的定額進行計算，分散生活用水采用固定定額進行計算就可以滿足要求。

1.工業用水的核算

規模工業用水集中度相對較高，管理基礎較好，絕大部分已納入取水許可管理中，取水量可以通過年度總結和計量監控來掌握。下一步隨著計量設施安裝率的逐步提高，工業用水可以做到計量全覆蓋，工業用水量根據單戶或園區計量數據加和即可得到。

2.生活用水的核算

生活用水占用水總量的比例相對較小，城鎮生活用水一般通過自來水廠供給，取水集中度較高，且計量設施比較完善，取水量易于掌握。分散的農村生活用水用于農村居民生活和牲畜用水，用水量比較穩定，可以通過定額計算得到。通過經計量的城鎮生活用水和計算的農村生活用水加和，可以較為容易地得到生活用水量。

3.農業用水的核算

農業用水分為灌區集中供水和農戶散取兩種類型。我國灌區集中供水計量率總體較低，新建設的灌區一般納入了取水許可，但很多年代久遠的灌區并未完全納入取水許可管理，通過實測方式獲取用水量數據首先面臨的是計量設施安裝的問題，其次是對于農業這樣一個附加值較低的行業，計量設施的運行維護也面臨人員、經費短缺的問題。原則上凡納入取水許可管理的灌區應安裝計量設施并確保其正常運行，未納入取水許可管理的灌區應逐步納入管理。農戶散取的水量通過肩挑背扛、小水窖或臨時安裝水力機械取水，計量設施安裝、信息統計傳輸等困難難以克服，不具備現實意義的計量條件。考慮到農業用水服務于國家糧食安全，整體上還是以公益性為主，并且節水需要以國家加大投入為前提，不宜采取過于嚴格的限制性管理。

在農業用水管理水平尚低的現階段，可以將不同頻率下的農業用水量作為常數考慮，直接計入用水總量。又由于農業用水量很大，加強管理是必要的，隨著投入加大和管理水平的提高，條件具備后，農業用水還是應該采取類似于生活用水的測算方式，即灌區集中用水通過計量，農戶散取通過畝均定額進行計算，加和形成農業用水量。

4.生態環境補水的核算

生態環境補水分為城鎮環境用水和河湖補水兩種類型，其中城鎮環境用水一般通過城市供水管網供給，納入了自來水供水范疇，可以和生活用水合并考慮，統一通過自來水供水來計量。河湖補水是河湖水資源開發利用過度的補救措施，準確計量在操作上存在困難，并且補入河湖的水資源是否應該納入用水總量指標的范疇還有待商榷，建議暫時不列入用水總量統計范圍。

六、用水指標的轉讓

1.行政區間的轉讓

用水總量指標賦予了區域在一定階段內的水資源使用權，為了充分發揮用水總量指標的價值，行政區域間可以根據各自水資源量的需求進行調劑，這使得區域或流域間水資源使用權的調劑使用成為可能。水資源需求小于控制指標的區域可以出讓水資源使用權，而水資源需求大于控制指標的區域可以通過一定的方式獲得水資源的使用權。出讓方和受讓方可以通過協議實現用水總量控制指標的轉讓，充分發揮總量指標的利用效率。

2.用水戶間的轉讓

和區域間用水總量指標的調劑使用一樣，當用水戶需要擴大取水量或新增取水量，但區域無法配給時，也可以通過已有取水戶轉讓用水指標。轉讓的指標一般特指現有取水戶通過節水改造措施節約下來的指標。但涉及農業用水指標的轉讓，為了充分保障農業用水秩序，必須通過政府水行政主管部門同意才能進行。

七、不同級別區域的管理模式

1.不同級別區域的用水指標及可用增量

我國的行政區按照層級由高到低分為國家、省級、地級、縣級、鄉鎮級。按照《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號），縣級以上地方人民政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責，并確定了全國2030年的目標，以及2015年和2020年的階段目標。《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》（國辦發〔2013〕2號）下達了各省級行政區的控制目標。各省級行政區進一步向地級行政區分解，地級行政區向縣級行政區分解。從國家向省級行政區分解的用水總量指標來看，除6個省（自治區）外，其余省（自治區）的控制指標在百億量級，地級行政區的指標通常為十億～億量級，縣級行政區通常為億～千萬量級。一般來說，已有的用水存量通常與控制指標在同一量級，而可用的增量則通常比控制指標的量級低，即縣級可用的用水余量通常在千萬級以下，地級可用余量在億級以下，可供利用的增量并不充裕。

2.指標管理模式

從需求來看，像火電、化工類用水量偏大的項目取水量一般在千萬級，在不采取存量削減措施的情況下，多數縣級行政區可用的指標余量不能滿足項目取水的要求，甚至是部分地級行政區指標余量不能滿足項目取水要求，重大項目的布局將面臨用水指標限制。然而，一些重大項目的布局很有可能是西電東輸、產業轉移等國家戰略的需求，并且從布局地的資源稟賦來說，也并非不能滿足項目布局的需要，這種情況在豐水地區并不少見。因此，從省級到地級、地級到縣級的指標分解中，上級區域應有所保留，采用“分解下達一部分、統籌預留一部分”的管理模式，將下級行政區的部分余量留存在上級行政區，并且地級預留的比例大于省級，在省、地兩級分別建立指標統籌使用的“調節池”，作為大型項目用水的儲備庫，從而充分發揮用水指標的利用率。

八、結 語

實行最嚴格水資源管理制度是國家在新時期提出的總體要求，實施用水總量控制管理是最嚴格水資源管理制度的核心內容之一，需要建立一整套管理體系來支撐這項工作，尤其需要將用水總量控制工作分解落實為各項具體的內容，使工作更加精細化和具體化，才能有效保證這項工作取得成效，希望本文可以為用水總量管理的制度化建設提供參考。

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[5]國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見國發〔2012〕3號[J].中國水利，2012（7）.