建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估實(shí)踐與探討

耿清蔚，王躍奎，丁 昊

（1.水利部太湖流域管理局，200434，上海；2.太湖流域水文水資源監(jiān)測(cè)中心，214024，無錫）

2002年水利部和國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（水利部第15號(hào)令），標(biāo)志著水資源論證制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施。最嚴(yán)格水資源管理從最嚴(yán)格的水資源論證開始。水資源論證制度伴隨取水許可管理工作的不斷深化而誕生，經(jīng)過13年的論證實(shí)踐和探索，水資源論證工作已基本形成了一套比較完善的審批與管理體系，社會(huì)認(rèn)知程度和影響力越來越大，極大地提升了水資源管理工作的地位，從決策源頭上有力地促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù)，推動(dòng)了最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”的有效落實(shí)，成為踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針的重要手段。

2011年，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作的通知》（辦資源〔2011〕329號(hào)），要求對(duì)已通過水資源論證審批，并建成、運(yùn)行的建設(shè)項(xiàng)目開展水資源論證后評(píng)估工作。水資源論證后評(píng)估能夠有效檢驗(yàn)水資源論證和取水許可制度在建設(shè)項(xiàng)目上的落實(shí)情況，檢驗(yàn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際取用水行為和水資源節(jié)約、保護(hù)措施的有效性，驗(yàn)證退水影響預(yù)測(cè)結(jié)果的合理性，為核發(fā)取水許可證提供全面的技術(shù)支撐，達(dá)到水資源論證和取水許可制度延伸管理的目的。

一、水資源論證后評(píng)估的要點(diǎn)

1.取水合理性評(píng)估

基于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際取水情況，結(jié)合分析范圍內(nèi)水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀情況，從建設(shè)項(xiàng)目取水是否符合流域綜合規(guī)劃和有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、水資源配置和管理要求，是否遵守已批準(zhǔn)的水量分配方案（協(xié)議）、取水許可總量控制指標(biāo)等，是否符合水功能區(qū)管理規(guī)定，是否與建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域的水資源條件、開發(fā)利用程度、區(qū)域用水水平等相適應(yīng)，是否滿足減水段最小水量要求，通航河道是否滿足最小通航水深等方面著手，分析論證取水的合理性，對(duì)水資源論證報(bào)告書提出的取水合理性分析結(jié)論和實(shí)際取水情況進(jìn)行評(píng)估。

2.用水合理性評(píng)估

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際用水量、用水過程和水平衡測(cè)試情況，計(jì)算項(xiàng)目主要用水環(huán)節(jié)用水量和耗水量、污廢水產(chǎn)生量和回用量，與區(qū)域用水效率控制指標(biāo)、國(guó)內(nèi)外同行業(yè)先進(jìn)用水指標(biāo)、有關(guān)部門制定的用水定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，分析項(xiàng)目用水方案、用水指標(biāo)、水量平衡的科學(xué)性、合理性，評(píng)價(jià)用水水平，對(duì)水資源論證報(bào)告書提出的用水合理性分析結(jié)論和實(shí)際用水情況進(jìn)行評(píng)估。

3.取退水影響合理性評(píng)估

基于分析范圍內(nèi)水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和規(guī)劃，主要用水戶的用水量、用水性質(zhì)和用水保證率等資料，退水排放口位置、退水量、排放方式及時(shí)間、主要污染物濃度、污廢水處理與利用等情況,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取用水后對(duì)論證區(qū)域水資源開發(fā)利用的影響時(shí)間、范圍、程度以及對(duì)其他用水戶權(quán)益的影響程度進(jìn)行復(fù)核評(píng)價(jià)，分析項(xiàng)目退水對(duì)污廢水受納區(qū)域水質(zhì)的影響,對(duì)水資源論證報(bào)告書提出的取退水影響合理性和補(bǔ)償方案的可行性進(jìn)行評(píng)估。

4.取退水方案可行性評(píng)估

在取水合理性評(píng)估、取退水影響合理性評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)取退水水量、水質(zhì)資料以及取退水補(bǔ)償方案落實(shí)情況，從取水河段的穩(wěn)定性，取水口位置與工程建設(shè)之前已有取水口、排污口的關(guān)系以及對(duì)其他用水戶的影響等方面，分析評(píng)估取水水源穩(wěn)定性與供水保證率、取水方式以及取水口設(shè)置合理性、退水處理方案和達(dá)標(biāo)情況，對(duì)水資源論證報(bào)告書提出的取退水方案可行性進(jìn)行評(píng)估。

5.水資源節(jié)約、保護(hù)措施有效性評(píng)估

根據(jù)報(bào)告書提出的水資源節(jié)約、保護(hù)措施，結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行情況和工程特點(diǎn)，核查各項(xiàng)措施落實(shí)情況，包括是否采用節(jié)水新技術(shù)新工藝、進(jìn)行技術(shù)改造、提高用水效率，是否實(shí)施水資源監(jiān)測(cè)方案、突發(fā)水污染事件應(yīng)急處理和控制預(yù)案等水資源保護(hù)措施等，對(duì)已落實(shí)的措施進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，對(duì)差異較大或未予落實(shí)的分析說明原因，并提出相應(yīng)的補(bǔ)救措施，對(duì)水資源論證報(bào)告書提出的水資源節(jié)約、保護(hù)措施有效性進(jìn)行評(píng)估。

二、水資源論證后評(píng)估發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.水資源論證報(bào)告書和行政審批相關(guān)要求未得到有效落實(shí)

由于目前建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的依法依規(guī)取用水資源意識(shí)還不強(qiáng)，造成建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際取用水情況與報(bào)告書和行政審批要求不一致。一是建設(shè)項(xiàng)目擅自改變?nèi)∷?、取水量、取水用途、退水方式等，而未重新進(jìn)行水資源論證，并重新申請(qǐng)取水；二是建設(shè)項(xiàng)目取水權(quán)人名稱或法定代表人等發(fā)生變更，未及時(shí)向原取水審批機(jī)關(guān)提出變更申請(qǐng)，申請(qǐng)核發(fā)新取水許可證；三是建設(shè)項(xiàng)目沒有按照要求定期開展水平衡測(cè)試，給一些用水工藝復(fù)雜、用水量大的項(xiàng)目用水合理性評(píng)估帶來困難；四是建設(shè)項(xiàng)目未對(duì)施工期取退水情況進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)記錄，取用水資料管理缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性；五是水資源論證報(bào)告書和行政審批提出的節(jié)水技術(shù)改造、取用水在線監(jiān)控等要求未得到有效落實(shí)。

2.水資源論證報(bào)告書質(zhì)量存在缺陷

很多建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書編制時(shí)間較早，與2014年3月實(shí)施的 《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（SL 322—2013）要求存在較大差距，已不能完全滿足當(dāng)前水資源管理需求。一是改建、擴(kuò)建以及分期建設(shè)項(xiàng)目未分析本項(xiàng)目與已建項(xiàng)目取水、用水、退水之間的關(guān)系,提出整個(gè)項(xiàng)目的總?cè)∷亢陀盟?；二是未分析論證影響范圍內(nèi)已建、在建、已批準(zhǔn)擬建項(xiàng)目取水和退水的累積與疊加影響，提出減緩或者消除不利影響的措施方案；三是節(jié)水潛力分析深度不夠,沒有明確建設(shè)項(xiàng)目可節(jié)水的用水過程或者環(huán)節(jié),繪制水量平衡圖,核算可節(jié)省水量,核定建設(shè)項(xiàng)目合理取用水量；四是在水資源開發(fā)利用潛力分析中，僅分析了水資源開發(fā)利用中存在的主要問題，未提出相應(yīng)的對(duì)策措施；五是水資源及水生態(tài)保護(hù)措施缺乏針對(duì)性和有效性，未提出突發(fā)水污染事件應(yīng)急處理和控制預(yù)案。

三、建 議

1.建立水資源論證后評(píng)估相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范、制度體系和管理措施

從2011年水利部正式啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作開始，流域管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)水行政主管部門不斷擴(kuò)大評(píng)估規(guī)模、范圍和深度，查找報(bào)告書編制、審查、審批及取水許可審批、發(fā)證和監(jiān)督管理中存在的問題，及時(shí)整改，進(jìn)行了有益的探索，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。建議結(jié)合后評(píng)估實(shí)踐，在修訂《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》《取水許可管理辦法》等法規(guī)規(guī)章時(shí)，明確建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃水資源論證后評(píng)估要求，為后評(píng)估提供法律保障，提升后評(píng)估的權(quán)威和效力。同時(shí)，在系統(tǒng)總結(jié)后評(píng)估技術(shù)路線、技術(shù)方法、報(bào)告框架、工作程序、責(zé)任考核的基礎(chǔ)上，出臺(tái)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和管理辦法，建立后評(píng)估相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范、制度體系和管理措施。

2.水資源論證后評(píng)估應(yīng)當(dāng)與核發(fā)取水許可證緊密結(jié)合

水資源論證后評(píng)估是對(duì)現(xiàn)有水資源論證和取水許可管理的延伸和支撐，因此，開展后評(píng)估工作的時(shí)機(jī)應(yīng)該與水資源管理工作的具體環(huán)節(jié)相結(jié)合，以建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主申請(qǐng)頒發(fā)取水許可證和用水戶申請(qǐng)換發(fā)取水許可證時(shí)機(jī)為宜。對(duì)于新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目，在水資源論證報(bào)告書和取水許可申請(qǐng)書審批后、取水許可證頒發(fā)前，結(jié)合取水工程現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)工作，開展水資源論證后評(píng)估，評(píng)估水資源論證報(bào)告書和審批文件的落實(shí)情況，為取水許可證的頒發(fā)提供技術(shù)依據(jù)。取水許可證的換發(fā)時(shí)間一般為5～10年，取用水情況可能會(huì)發(fā)生較大變化，存在取水水源、取水地點(diǎn)、取水量、取水用途、退水量、退水地點(diǎn)改變等問題，結(jié)合計(jì)劃用水管理、日常監(jiān)督檢查等工作，對(duì)取退水情況發(fā)生異常變化、與審批要求存在差異的用水戶要求開展水資源論證后評(píng)估，作為換發(fā)取水許可證的技術(shù)支撐。

3.落實(shí)整改措施，追究法律責(zé)任

制度的生命在于執(zhí)行。流域管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)水行政主管部門應(yīng)結(jié)合后評(píng)估報(bào)告結(jié)論和專家評(píng)審意見，及時(shí)對(duì)后評(píng)估工作進(jìn)行總結(jié)。對(duì)后評(píng)估可能發(fā)現(xiàn)的未依照批準(zhǔn)取水許可規(guī)定條件取水、節(jié)水設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國(guó)家規(guī)定要求、計(jì)量設(shè)施不合格或者運(yùn)行不正常、拖延繳納或者拖欠水資源費(fèi)、退水水質(zhì)達(dá)不到規(guī)定要求、自查材料弄虛作假等問題，流域管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)水行政主管部門要給予通報(bào)批評(píng)，責(zé)成建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主、資質(zhì)單位采取補(bǔ)救措施，并進(jìn)行整改，提交整改報(bào)告；情節(jié)嚴(yán)重或整改不力的，按照取水許可有關(guān)規(guī)定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，或按照建設(shè)項(xiàng)目水資源論證有關(guān)規(guī)定對(duì)資質(zhì)單位給予通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、收繳資質(zhì)證書等處罰。

[1]水利部.關(guān)于開展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作的通知 （辦資源〔2011〕329號(hào)）[R].2011.

[2]程曉冰，齊兵強(qiáng).對(duì)強(qiáng)化水資源論證工作的思考[J].中國(guó)水利，2010（19）.

[3]徐邦斌.關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估相關(guān)問題的思考[J].中國(guó)水利，2012（23）.

[4]游洋.水資源論證后評(píng)估技術(shù)要點(diǎn)淺析[J].治淮，2014（3）.