強化責任擔當 深化改革創新 為實現湖北科學發展提供國土資源保障：國土資源服務全省經濟社會發展調研報告

孫 亞

(湖北省國土資源廳，湖北武漢 430071)

黨的十八屆三中、四中全會和中央經濟工作會議、中央農村工作會議對國土資源工作提出了一系列新論斷、新要求，省委十屆四次、五次全會也對全省國土資源制度改革進行了部署。面對新形勢、新定位、新要求，國土資源如何服務發展、推進改革，是擺在全省國土資源部門面前的一個大課題。根據《省人民政府辦公廳關于開展全省經濟社會發展調研的通知》要求，結合湖北省2014年度重大調研課題安排，湖北省國土資源廳組織開展了一系列國土資源服務全省經濟社會發展的調查研究工作，本人和其他廳領導帶隊深入全省市、縣開展專題調研，與地方黨委、政府領導一起分析研判當前國土資源形勢，共同研討國土資源服務發展、推進改革的對策。

1 國土資源服務全省經濟社會發展情況

2014年以來，全省國土資源系統認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和省委十屆四次、五次全會精神，堅持“競技提質、效速兼取”，盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益，各項工作取得明顯成效。

1．1 全力保障全省擴投資穩增長用地需求

多途徑爭取用地支持，2014年度全省新增建設用地計劃23．7萬畝，在國家壓縮計劃規模的背景下，繼續保持穩中有增;深入推進城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開發利用、工礦廢棄地復墾、城市低效用地再開發“四項創新”試點，爭取城鄉建設用地增減掛鉤指標6．8萬畝，在全國排名第3位;擴大工礦廢棄地復墾利用試點范圍，從黃石1個城市推廣到宜昌、荊州等6個城市;爭取按國家和省各配置50%土地利用計劃支持省高等級公路(國道)項目建設。創新實施用地指標額度管理，按項目限期報批，對到期未使用的，全省統一調劑使用，提高指標利用效率。

1．2 嚴防死守耕地紅線和糧食安全底線

認真開展耕地占補平衡“十二五”中期考核，截至2013年底，湖北省耕地面積7 934萬畝，超過國家下達本省保護目標，連續15年實現耕地占補平衡。大力開展土地整治，2014年預算投資79．9億元，安排高標準農田建設任務460萬畝，完成驗收任務460萬畝。實施“金土地”工程暨高標準基本農田地球化學調查，科學開發富硒土壤資源。推進土地整治項目管理改革，推廣“明標明投、搖號中標”全程監控遴選中介隊伍辦法，穩步推進農業龍頭企業和農民直接承擔土地整治項目建設創新試點，逐步下放土地整治項目立項、規劃設計變更、驗收等三項審批權力。2014年9月，李鴻忠書記在土地整治改革試點工作報告中批示:以發展為前提，將綠色、節約、整治土地統籌起來是一個高難度的課題，省國土資源廳對這個課題不斷交出新答卷，創造新成效。

1．3 扎實推進國土資源節約集約利用

認真貫徹落實省政府《關于實行最嚴格節約集約用地制度的通知》要求，繼續深入開展單位GDP地耗考核、閑置低效用地處置、土地利用綜合監管“三個攻堅戰”，全省前五年(2009—2013年)供地率達到72%，2014年共處置閑置低效用地2．7萬畝，單位GDP地耗降至1 372畝/億元，同比下降7．2%。積極穩妥推進土地使用權進入公共資源交易市場，全省91個有供地權的市縣基本實現進場交易。規范土地儲備融資管理，全省112家土地儲備結構納入國土資源部管理名錄。

1．4 著力提升礦產資源勘查開發管理水平

制定《省國土資源廳關于加強礦產資源節約與綜合利用促進礦業轉型升級的指導意見》。繼續推進找礦突破戰略行動，全省地質勘查總投入4．1億元。推進遠安縣“中國生態磷都”發展規劃編制和“三型礦山”(資源節約、安全環保、礦地和諧)創建試點。啟動鄂東、鄂西兩個礦業權市場建設和長江沿線非金屬礦產資源節約集約綜合利用示范區建設。創新礦業權和礦產資源儲量管理方式，取消地質調查備案、省級礦業權投放計劃等審批項目。試行鐵、磷等重要礦產礦業權評估基準礦價制度。

1．5 加強地質災害防治和地質環境恢復治理工作

加強地質災害調查評價、監測預警、綜合治理、應急“四個體系”建設，編制完成《南水北調中線工程丹江口庫岸區地質災害防治規劃》。2014年，全省共發生地質災害493起，造成16人死亡，直接經濟損失16 082萬元;成功預報28起，避免人員傷亡1 882人，減少經濟損失3 485萬元。開展地質災害治理項目38個，解決7 000余人遭受地質災害的威脅。全省40個省級重點監測點和三峽庫區實現“零死亡”。持續推進礦山環境恢復治理，加快落實本省“礦山復綠”行動。加強地質遺跡保護，推進神農架世界地質公園規范化建設，京山、鐘祥省級地質公園揭碑開園，全省省級地質公園達到13個。

1．6 著力提高土地執法效能和維護群眾權益能力

有序推進土地礦產衛片執法，繼續深化“五早”(早教育、早發現、早制止、早報告、早處置)執法監管模式，2014年全省立案查處國土資源領域違法案件1 319起。開展新開工項目用地清理，建立違法行為“月清季結”制度，將違法問題消滅在萌芽狀態。扎實做好國土資源領域信訪維穩工作，同比來訪的批次人次、網上信訪和違法舉報的數量總體下降。實時調整征地補償標準，從2014年4月1日起，全省平均征地補償標準由2．65萬元/畝提高到3．30萬元/畝，增幅24．5%。加速推進集體建設用地使用權和宅基地使用權確權登記發證工作。

1．7 積極穩妥推進國土資源制度改革

認真落實湖北省“四化同步”示范鄉鎮試點工作領導小組《關于創新國土資源管理機制促進“四化同步”示范鄉鎮建設的指導意見》，積極服務全省“四化同步”示范鄉鎮建設。制定《關于深入貫徹省委十屆四次全會精神服務改革發展的意見》，開展2014年度重大調研課題研究，探索推進征地制度、集體經營性建設用地入市、農村宅基地有償退出、全域增減掛鉤等土地制度改革，形成15萬字的《建立湖北省城鄉統一建設用地市場研究報告》，成果得到省領導批示肯定。穩步推進不動產統一登記改革，建立聯席會議制度，明確機構設置和人員編制，整合機構職能。推進土地使用權出讓、礦業權出讓。土地整治項目和重大地質環境治理項目招投標進入公共資源交易平臺。制定《關于取消土地整治規劃審核等行政審批事項的通知》，取消市縣級土地整治規劃審核、地質調查備案核準、礦業權投放計劃等審批事項。深化行政審批制度改革，初步制定“權力清單”、“監管清單”和“負面清單”，行政審批事項進一步削減為6項，成為全國國土資源系統行政審批事項最少、審批時間最短的省份之一。

2 湖北省國土資源工作面臨的形勢和困難

十八大以來，經濟發展進入新常態，國土資源管理工作面臨多重壓力，形勢尤為嚴峻，任務十分艱巨。一是國家對耕地保護和節約集約用地提出了新的更高要求，實行“占優補優、占水田補水田”耕地占補新政策，并逐步壓縮新增建設用地指標規模，更多采取“盤存量、擴流量”的方式倒逼轉型發展。二是目前湖北省正處在“四化同步”加速發展時期，土地供需矛盾將長期存在。尤其在全省經濟下行壓力加大的情況下，國土資源服務擴大投資、保障用地需求的任務艱巨。三是資源緊缺與粗放浪費現象并存。經濟社會發展對建設用地需求越來越大，規劃空間不足和用地指標緊缺成為制約瓶頸。但同時土地批而未用、閑置浪費現象也普遍存在，加大了國土資源保障經濟社會科學跨越式發展的難度。

2．1 建設用地供需矛盾比較突出

一是規劃空間不足。據測算，2010—2020年全省新增用地規模在500萬畝左右，超出全省337萬畝的可用規模，有限的規劃空間與發展需求之間矛盾長期存在。二是計劃指標不足。從各地上報用地計劃來看，2014年全省用地需求達到75萬畝，國家下達湖北省年度土地利用計劃僅能滿足1/3用地需求，土地利用計劃不足的矛盾比較突出。

2．2 耕地保護任務十分艱巨

湖北省人多地少，人均耕地僅為1．3畝，比全國平均水平低0．22畝，每年建設占用耕地面積超過20萬畝。耕地后備資源匱乏，據統計，可供開發成耕地的后備資源僅有150余萬畝，且自然條件差、開發成本高，實行“占優補優、占水田補水田”難度巨大。耕地占補平衡難以落實已逐漸成為影響項目落實的重要因素。

2．3 用地粗放浪費問題較為嚴重

部分地方政府和用地單位節約集約用地意識不強，土地利用過程中批而未供、供而未用、用而不優現象普遍存在。2009—2013年批而未供土地75萬畝，相當于全省一年半的新增用地規模。部分企業用地“寬打寬用”，建設寬馬路、低容積率、高綠化率的花園式工廠，投入產出率偏低，土地使用效率不高。

2．4 土地違法違規現象依然存在

在土地違法案件中，基層政府違法用地和農民建房違法占地比例較大。因補償標準低、安置不到位引發的社會矛盾日益凸顯，因征地拆遷問題產生的群眾上訪案件時有發生。

3 繼續做好國土資源工作的政策措施

下一階段，湖北省國土資源廳將按照省委、省政府和國土資源部的統一部署安排，緊緊圍繞“建成支點、走在前列”和“五個湖北”建設戰略部署，認真履行保發展、保資源、保權益職責，堅持改革創新，強化責任擔當，狠抓制度建設，完善政策措施，為全省經濟社會科學發展提供強有力的國土資源保障。

3．1 以推進土地利用“四項創新”試點為重點，全力保障用地需求

一是優化國土空間布局，以劃定永久基本農田、規定城鎮擴展邊界為契機，開展以土地利用總體規劃為底盤的“多規合一”試點，強化土地用途管制，科學規劃用地空間格局。二是緊抓“三個1億人”政策機遇，積極爭取土地利用計劃，繼續大力推進城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開發利用、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發“四項創新”試點，彌補建設用地指標不足。在21個“四化同步”示范鄉鎮開展全域城鄉建設用地增減掛鉤試點，實現建設用地就地平衡。三是精準使用計劃指標。按照“小土地、大發展”和“好而優又快則先”的要求精準發力，差別化、精細化管理用地計劃，堅持土地計劃跟著項目走，保重點、保民生、保當年、保開工。

3．2 以落實李鴻忠書記批示為契機，加力推進土地綜合整治

一是貫徹落實李鴻忠書記“以發展為前提，將綠色、節約、整治土地統籌起來”的批示要求，樹立綜合整治、生態整治觀點。統籌推進建設用地和農用地綜合整治，探索構建以土地整治為底盤，整合建設用地增減掛鉤、地質災害治理、工礦廢棄地復墾利用等政策工具，打造國土綜合整治大平臺。加快推進丹江口庫區移土培肥工程建設，提高耕地質量，保護生態環境。二是2015年新建高標準基本農田300萬畝，驗收450萬畝，為實現“十二五”期間全省建成2 213萬畝高標準農田奠定基礎。三是繼續探索推進土地整治項目明標明投、搖號中標、全程監控、公平公開遴選從業隊伍的改革和農業龍頭企業、農民合作社直接承擔土地整治項目建設的試點。深化簡政放權，加強土地整治項目立項、規劃變更、竣工驗收等三項審批權力下放后的配套管理，建立完善“省級備案—市級審批—縣級實施”的項目管理機制。

3．3 以深化開展”三個攻堅戰“為抓手，切實提高節約集約用地水平

一是以貫徹落實《省人民政府關于實行最嚴格節約集約用地制度的通知》要求為契機，開展節約集約用地戰略行動，采取“控源頭、調結構、建機制、嚴標準、強監管、促集約”等措施，倒逼土地利用方式轉變。二是繼續強力推進“三個攻堅戰”。加大單位GDP地耗下降水平，將其納入市州黨組領導干部和縣域經濟考核體系，考核結果作為年度用地指標分配的重要依據。開展新一輪閑置低效用地清理，采取“年初定任務，年底結硬帳”的方式推進閑置低效用地處置。出臺《湖北省土地閑置費征收暫行辦法》，加快推進地稅部門代收土地閑置費工作，通過經濟手段倒逼企業節約集約用地。加強土地批后監管，對前五年工地率低于60%的縣(市、區)，暫停新增建設用地審批。三是繼續加大土地執法和信訪維穩力度。完善執法監管“五早”機制，建立全省土地執法在線巡查系統，繼續實行新開工項目用地“月清季核”，加強“三率”(土地計劃執行率、土地供應率、違法占用耕地比例)監管，使違法比例繼續保持在較低水平。嚴格落實信訪維穩“第一責任”，加強信訪源頭防范和矛盾化解工作，著力解決侵害群眾權益的突出問題。

3．4 以建設“綠色礦山、和諧礦區”為方向，提高礦產資源綜合管理水平

一是推進礦產資源配置制度改革，深入推進礦業權出讓、轉讓進入公共資源市場，協調建立鄂東、鄂西兩大礦業權轉讓市場，促進礦產資源產業結構調整和提檔升級。以遠安縣創建“中國生態磷都”為重點，積極探索以資源換產業為主要內容的“綠色礦山、和諧礦區”建設，做優做強資源產業。二是創新地質找礦體機制。梳理地勘基金管理、商業礦產勘查投資、探礦權管理、收益分配等政策，研究修訂《湖北省地勘基金管理辦法》，研究出臺《湖北省地勘基金權益管理辦法》和《地勘資質監督管理辦法》，推進資本、技術、探礦權等地質找礦要素有機結合，促進找礦突破。三是繼續組織實施找礦突破戰略行動。圍繞“358”找礦突破戰略行動第二階段目標，大力推進整裝勘查，力爭2015年鐵、銅、金等礦產資源儲量有明顯增長。

3．5 以地災防治“四個體系”和“十有縣”建設為支撐，提高地質防災減災能力

一是繼續加強地質災害調查評價、監測預警、綜合治理、應急“四個體系”建設，強化隱患監測與管理，全面設立群測群防監測點，建設高標準“十有縣”，擴大工程治理范圍，強化應急處置，提高地質防災減災能力，最大限度地保護人民群眾生命財產安全。二是持續推進地質災害防治和“礦山復綠”行動。統籌協調推進五峰縣城地質災害避險搬遷重建，2015年力爭完成進度90%以上。實施好三峽庫區地質災害防治后續規劃，爭取國家支持全面啟動丹江口庫區開展地質災害防治工作，確保二個庫區因災零死亡。抓好“礦山復綠”行動，完成黃石市、大冶市、鐘祥市資源枯竭型城市礦山環境治理，加快武漢市、黃石市礦山地質環境治理示范項目建設。

3．6 以全省“四化同步”示范鄉鎮為平臺，推進國土資源改革創新

一是按照十八屆三中全會確定的改革范圍，深入開展集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革等土地制度改革研究，集中在21個“四化同步”示范鄉鎮探索試點，積累改革經驗。二是探索建立征地補償標準動態調節機制，逐步提高征地補償標準。創新“資金補償、就業服務、社會保障、社區安居、留地發展”五位一體的被征地農民安置模式。2015年出臺全省留地安置指導意見。三是探索建立指標交易制度。總結完善鄂州市“五權兩指標”交易辦法，選擇個別縣市，探索建立城鄉建設用地增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標交易試點，吸引社會資本參與城鄉建設用地增減掛鉤和耕地保護。四是推進行政審批制度改革。建立完善并公示“三項清單”(權力清單、監管清單、負面清單)，實行行政權力目錄化管理。清理減少登記、備案、確認、其他類權力和前置審批事項，編制《湖北省國土資源廳行政服務手冊》，實行行政審批標準化建設，減少自由裁量權。推進全省重大項目聯審平臺建設，建立重點項目、重點工程用地服務綠色通道，加快推進建設用地預審網上審批。充分利用“一張圖管礦”系統，積極推進網上審批，進一步精簡礦業權審批資料，提高審批效率。