湖北省地質災害防治工作現狀及對策

徐振坤

(湖北省國土資源廳，湖北武漢 430071)

胡錦濤總書記指出:“建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會”。這深刻揭示了建設生態文明的內涵和本質。黨的十八大把生態文明建設納入到中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，將生態文明建設提升到新的戰略高度，地質災害防治是其重要內容之一。地質災害一般都與人類工程經濟活動、自然地質環境和天氣氣候事件等密切相關。因此，在地質災害防治工作中樹立把握自然規律、尊重自然地質環境的先進生態文明倫理觀念，實現人與自然、地質環境與經濟、人與社會和諧共生發展，具有重大的現實意義。

1 地質災害概況和特點

1．1 地質災害基本概況

湖北省是中國地質災害多發省份之一，地質災害類型主要有崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等。截至2014年12月，全省共發現各類地質災害點15 290處，分布于省內68個市(縣、區)。崩塌發生在38個市(縣、區)內，共計1 906處，主要分布在西部宜昌、恩施等山區縣(市);滑坡發生在53個市(縣、區)內，共計11 316處，主要分布在十堰、恩施等西部山區，其所造成的經濟損失較大;泥石流主要分布在西部宜昌、恩施等山區24個市(縣、區)內，共計293處;地面塌陷發生在武漢、宜昌、恩施、荊門、黃石、咸寧、鄂州、孝感等市(州)26個縣(區)內，共計1 525處;其它地質災害250處。

據統計，2000—2014年期間，全省發生地質災害9 928處，共造成256人死亡(或失蹤)，131人受傷，直接經濟損失約25．6億元。其中年度經濟損失最大4．69億元(2003 年)，最小0．5 億元(2001 年)，一般為1．05億 ～2．67億元，年度平均約1．83 億元，發生數量最多2 439起(2005年)，最少131起(2001年)，一般525～1 504起，年度平均發生660起左右。

1．2 地質災害主要特點

據2000—2014年發生的地質災害統計分析表明，湖北省地質災害具有以下主要特點:

(1)以自然因素引發的地質災害為主，尤其降雨引發地質災害嚴重。如2014年全省493起地質災害中，因自然因素引發的地質災害416起，占總數的84．4%;全省11起地質災害導致傷亡27人，其中9起共計造成8人死亡、7人受傷的地質災害，降雨是主要引發因素。

(2)以滑坡、崩塌和地面塌陷地質災害為主。

(3)以小型地質災害為主。

(4)主要分布于鄂西北山區、鄂西山區和鄂東南低山丘陵區。

(5)發生時間相對集中于主汛期，尤以6月和8月最為集中。由于湖北省地質環境條件脆弱，局部地區國土開發強度較大，加之極端氣候條件影響，導致地質災害多發頻發，類型多、點多，面廣，危害大。

2 地質災害防治工作現狀和問題

2．1 地質災害防治工作概況

全省地質災害防災減災體系得到了進一步加強和健全，基礎工作進一步夯實，應急救援工作體系框架初步形成，社會防災減災意識普遍增強，自救互救能力有了較大提升，地質災害防治工作取得了顯著成效。

(1)地質災害防治管理體系進一步完善，地質災害防治管理能力得以提升。

(2)地質災害調查工作取得重要進展。完成了全省59個丘陵山區縣(市、區)地質災害調查與區劃(1∶10萬)、湖北省縣市地質災害調查與區劃綜合研究和12個縣市地質災害詳細調查(1∶5萬)。基本查明了湖北省地質災害的分布及其動態變化情況。

(3)監測預警工作取得實效。通過監測機構建設和群專結合的監測預警網絡建設，為地質災害防治和預警提供了有力的技術支撐。

(4)基層基礎工作逐步加強。開展了地質災害群測群防“十有縣”建設和基層“五到位”宣傳活動培訓。

(5)應急處置更加積極主動。按照地質災害應急預案，積極組織開展了汛前檢查、汛中排查、汛后核查工作和應急處置工作。

(6)地質災害氣象預警預報工作持續開展。建立了湖北省地質災害氣象預報預警系統，實現了湖北省地質災害氣象預報預警工作的自動化、科學化，為地方經濟的發展、最大程度地降低地質災害損失及有效地防災減災做出了積極的貢獻。

(7)地質災害治理、防災減災效果明顯。三峽庫區二、三期地質災害防治工程完成崩塌滑坡工程治理項目123處，庫岸47段，有力保障了庫區安全。

(8)地質災害防治科研不斷發展。完成了武漢市地面塌陷災害調查與監測預警、湖北省特大型滑坡調查與風險評價和清江流域滑坡成災機理等研究項目，及時將研究成果轉化為防范措施，為減災防災提供科技支撐。

截至目前，全省對6 964個地質災害點實行了群測群防，省國土資源廳對40個重大隱患點進行重點督辦。三峽庫區共對76個地質災害點實施了專業監測。開展了巴東縣黃土坡滑坡整體避險搬遷、五峰縣城地質災害治理和避險搬遷、十堰市平渡河堰塞湖影響區等18項搬遷避讓工作。在全省范圍內開展了黃石市板巖山危巖體、竹山縣布袋營滑坡等255個地質災害治理項目。三峽庫區地質災害防治二期工程治理項目完成56個崩滑體、22段庫岸塌岸的治理工作，滿足了長江三峽工程135 m和139 m蓄水的要求;完成搬遷避讓項目12個，轉移安置2 511人。三峽庫區地質災害防治三期工程完成應急治理項目80個(58處崩塌滑坡、22段庫岸);非應急工程治理項目26個;搬遷避讓30個，累計搬遷3 583人。三峽庫區地質災害防治后續規劃工程治理項目目前已完成46個項目初步設計審查;完成了三峽庫區后續地質災害防治監測預警項目51個專業監測預警工程建設和844處群測群防監測預警工程建設設計。全省地質災害防災減災體系得到了加強和健全，“預防為主，綜合防治”的社會防災減災意識普遍增強，基礎工作得到了夯實，應急救援工作體系基本形成，自救互救能力有了較大提升;近十年來，成功預報地質災害633起，避免人員傷亡22 376人，減少經濟損失約6．03億元，防災減災成效顯著。

2．2 存在問題和不足

隨著城鎮化建設的不斷推進和對土地資源的強烈需求，使得社會經濟可持續發展與生態文明建設對地質災害防治的要求不斷提高，凸顯湖北省地質災害防治工作仍然存在諸多問題和不足。

2．2．1 地質災害防治資金投入不足

湖北省經濟、社會的快速發展對省地質災害防治工作提出了更高要求，需要在監測預警、群測群防、工程治理、搬遷避讓、應急處置等工作上加大投入、加大力度，避免人民群眾的生命財產受到威脅，保障地方經濟的快速發展和社會穩定。盡管國家和省級財政逐年加大了省地質災害防治資金的投入，但是和本省受威脅人民群眾的生命財產安全需要相比，仍有較大差距，地質災害防治資金投入不足的矛盾十分突出。

2．2．2 地質災害防治工作基礎尚顯薄弱

全省大部地區水工環基礎調查工作精度不足以支撐地質災害防治工作需要。部分市、縣基層地質災害防治力量較為薄弱，專業技術人員匱乏，防治管理隊伍人員數量、水平尚不能滿足防治工作需求。地質災害監測預警工作還不完善，尚不能完全做到預警及時、反應迅速、轉移快捷、避險有效。地質災害防治信息化程度低，需大力提高對災情、險情等響應能力。科普宣傳和教育培訓工作的開展受眾有限，社會公眾防災減災知識、意識需要進一步普及提高。重大地質災害的形成與發展過程極具復雜性，地質災害防治科學技術等方面的研究仍處于探索階段，急需加強地質災害防治科學研究工作，全面提升防災減災科學技術水平。

3 地質災害防治面臨的形勢及任務

3．1 全省地質災害防治形勢仍然嚴峻

地質災害具有突發性、隱蔽性、破壞性和動態變化的特點，預報預警和防范的難度大，社會關注度高，決定著省地質災害防治仍呈復雜性、長期性和艱巨性特點，形勢仍然嚴峻。

特定的地質環境條件決定了地質災害呈長期高發態勢。湖北省地質環境條件復雜且脆弱，山區多、庫區多、降雨量大，極端氣候事件發生的頻率、強度和區域分布變得更加復雜，地質災害易發區面積大，極易發生地質災害。地質災害突發、頻發的總體形勢將更加嚴重，本省仍是地質災害高發區。

人類工程活動引發地質災害呈不斷上升趨勢。湖北省正處于大發展時期，城市建設、農村建設、公路、鐵路、礦山、企業等工程建設活動在山區和巖溶塌陷區經常引發地質災害。西部地區地質環境脆弱，“十二五”期間大規模的基礎設施建設對地質環境的影響仍然十分劇烈，劈山修路、切坡建房、造庫蓄水等人為活動引發的滑坡、崩塌、泥石流地質災害仍將保持增長態勢;中東部地區隨著城鎮化進程的加快，城市發展對地下空間的需求增長，巖溶地區地面塌陷災害呈上升趨勢;全省各地采礦挖掘形成了許多地質災害隱患，采礦活動引發的地面塌陷、崩塌災害在礦區和礦業城市普遍存在;大中型水庫蓄水至高水位初期將集中產生大量新生滑坡和塌岸，每年庫水位周期性大幅度升降條件下的地質災害防治是世界性的難題，三峽庫區仍是未來一段時間內的防治重點;南水北調中線工程丹江口庫區蓄水，庫區地質災害防治工作任務繁重，清江流域地質災害防治亦面臨新的挑戰。

地質災害種類多、點多面廣危害大，防治任務十分繁重。全省已發現地質災害隱患，大多數分布在三峽工程、丹江口庫區、清江庫區和重要線路工程、重點集鎮所在地，潛在威脅人口約52．61萬人，潛在經濟損失約169．90億元，嚴重威脅重要工程和人民群眾的生命財產安全。急需治理的滑坡、崩塌、泥石流596處。地質災害防治所需資金量大。

3．2 生態文明建設對地質災害防治提出了新的更高要求

從地質災害防治的角度看，建設生態文明是超越和揚棄不合理的國土開發強度和布局，提升全社會的文明理念和素質，使人類活動限制在自然地質環境可承受的范圍內，走生態良好的文明發展之路，樹立把握自然規律，尊重自然地質環境，以人與自然、地質環境與經濟、人與社會和諧共生發展的生態倫理觀念。

生態文明建設總任務對地質災害防治的要求內容非常豐富。從價值取向看，必須樹立先進的“以人為本，興利與除害相結合，防災與減災并重，治標與治本兼顧，政府和社會協同”地質災害防治理念。人類是自然重要的組成部分，要尊重自然規律，牢固樹立地質災害防治文化、意識、道德、責任等理念，使之成為中國特色社會主義的核心價值要素。從物質基礎看，必須擁有足夠的物質經濟基礎。從激勵與約束機制看，必須建立完善的地質災害防治制度和政策，把公平正義的要求體現到經濟社會決策和管理中，加大制度創新力度，建立健全法律、政策和體制機制。從必保底線看，必須保障可靠的地質環境安全，有效防范地質災害風險，及時妥善處置突發地質災害，維護社會穩定，避免重大危機。從根本目的看，必須消除地質災害隱患，持續改善和保護地質環境質量。上述充分表明，生態文明建設對地質災害防治提出了更高的新的要求。

3．3 立足于生態文明建設總任務下的地質災害防治主要任務

基于生態文明建設要求的地質災害防治工作的主要任務應包括:

(1)更加注重人與自然、地質環境與經濟、人與社會和諧共生，以把握自然規律、尊重地質環境為前提，以地質環境承載力為基礎，努力解決地質災害易發區水工環地質基礎工作與地質災害防治工作不相適應的問題。

(2)更加注重保障和改善民生，突出以人為本的理念，著力解決威脅和危害人民生命財產安全及公共安全的重要地質災害和地質環境問題。

(3)深化機制，健全激勵和約束機制，強化監測預警，加大地質災害綜合治理力度，強化工程活動監管力度，保護和改善地質環境，構建地質環境安全屏障。

(4)強化地質環境保護和防災減災體系建設，切實強化“四個全覆蓋”措施，實現地質災害防治基本公共服務均等化。

(5)加強地質災害科普宣傳教育，在全社會樹立和弘揚“以人為本，興利與除害相結合，防災與減災并重，治標與治本兼顧，政府和社會協同”的地質災害防治理念。

(6)積極應對氣候變化、極端氣候事件發生和不合理國土開發(人類工程經濟活動)等問題。

4 防治對策

4．1 強化頂層設計，優化工作體系

強化省級層面地質災害防治體系頂層設計，對優化現有的地質災害防治工作體系至關重要。針對以往地質災害防治工作中存在的問題和不足，全面系統地分析其與生態文明建設要求不相適應的原因，分析其發展條件、發展方向和重點，統籌考慮，精心部署，系統安排;遵循“以人為本，興利與除害相結合，防災與減災并重，治標與治本兼顧，政府和社會協同”的理念，適應新形勢下湖北區域發展戰略布局對地質災害防治工作的需求，優化完善調查評價、監測預警、綜合防治和應急處置等四個工作體系。一是優化調查評價體系建設，強化隱患監測與管理，強化群測群防全覆蓋;二是優化預警預報體系建設，強化地質災害風險預警全覆蓋;三是優化綜合治理體系建設，強化防災減災體系全覆蓋，特別是要認真抓好《三峽庫區地質災害防治后續規劃》的實施;四是優化應急體系建設，強化防災信息化全覆蓋，落實分類分級處置。

4．2 全面落實責任，健全激勵和約束機制

要切實落實地方政府主體責任，探索部門共同責任，強化社會公眾責任機制，進一步全面強化四個“全覆蓋”措施，建立健全省地質災害防治責任體系。健全激勵和約束機制，將地質災害防治當作“生命工程”，深入一線，深入基層，不斷提高基層防災減災的積極性，實現地質災害防治責任、權利和義務相一致的地質災害防治基本公共服務均等化。

4．3 突出防治重點，強化部門和項目聯動

各地各級黨委政府和有關部門要高度重視生態文明建設要求下的地質災害防治管理，突出防范重點區域、重點時段和重要隱患點。要高度重視暴雨引發地質災害，尤其要注意防范區域強降雨引發地質災害;要進一步防范三峽庫區、丹江口庫區和清江庫區等由于水位消漲、異常強降雨等因素引發地質災害;要重點防范鄂西、鄂西北和鄂東南地區長期降雨和人類工程活動引發地質災害;要著重防范水利水電工程、鐵路、公路、礦山開采、城鎮化建設(削坡建房、基坑開挖)等人為活動引發地質災害。對威脅人口多、社會影響大、制約地方社會經濟發展的地質災害隱患點加快實施工程治理和搬遷避讓。

強化趨勢預測會商的省級部門聯合，定期召開趨勢預測會商會議，實現省、市、縣三級趨勢預測會商聯動，加強隱患分析與評估，為各地地質災害有效防范超前部署應對提供科學依據。強化項目聯動，積極探索新思路，創新性地把地質災害防治與扶貧開發、生態移民、新農村建設、小城鎮建設、土地整治等有機結合起來，建設示范項目，實現人與自然地質環境的和諧發展。

4．4 強化礦山治理和工程活動監管，及時消除隱患

立足生態文明建設總任務，全面協調做好礦山地質環境恢復治理，切實抓好“礦山復綠”行動，加強巡查和排查，加強工程活動監管，及時發現隱患，及時報告，及時處置。從思想意識上樹立防治地質災害是生態文明建設的重要內容。把地質災害防治放在突出位置，當做“守護生命、保護家園”的“生命工程”，當做建設“幸福湖北”、“美麗中國”的有效載體。各級黨委、政府都應該樹立“既要金山銀山又要綠水青山”的理念，在工程建設中高度重視對地質環境的影響，盡量減少擾動，落實主體建設工程和地質災害防治工程同步實施。

4．5 加大資金投入，統籌安排，有效使用

各地各級黨委政府要多渠道、多途徑籌集資金，加大投入，統籌安排，有效使用。地方各級政府在制定國民經濟和社會發展規劃時，要將地質災害防治經費納入本級財政年度預算，建立地質災害防治專項資金，并視各地財力情況逐年增加。地方政府還應制訂相關鼓勵政策，創新機制，吸引社會資本參與地質災害防治工程建設，形成利益激勵機制和內在市場動力機制聯動。同時加強地質災害防治項目資金整合力度，統籌安排，提高資金使用效率和效果，保障地質災害防治工程的順利進行。尤其是在地質災害防治搬遷避讓工作中，要解決部分困難戶、特困戶的搬遷資金壓力問題，地方政府在專項資金以外，努力整合發改、民政、住建、水利、氣象、扶貧等部門的相關項目資金，統一調配，充分利用。

4．6 推動科技創新，提升地質災害防治能力

科學開展地質災害防治，適應中國經濟社會快速發展的時代要求，重點加強地質災害防治新理論、新科技和新方法研發與應用，增強地質災害綜合防治能力，提高地質災害勘查評價和監測預警預報水平，提升信息采集處理和防災減災應急處置能力。積極參與防災減災領域的國際合作，及時吸收先進的地質災害防治理論和技術方法。及時將實用、先進的技術方法應用于防災減災實踐，利用高新技術手段提高地質災害防治的針對性和有效性，最大限度地促進生態文明建設。重點加強地質安全隱患識別探測技術、地質災害成因機制與破壞模式分析和災害風險判別等方面的研究，整合集成地質災害信息平臺、監測預警與應急處理集成和防治工程組合化技術。

4．7 加強科普宣教和培訓，提高防災能力和水平

讓科普宣教和培訓深入一線，深入基層，全面普及地質災害防治政策和預防、辨別、避險、自救等地質災害防治基本知識，提高政府、部門、單位和社區民眾的防災減災意識，提高社會公眾的識別、臨災自救和互救能力，使地質災害防治成為全社會的自覺行動。進一步加強縣市管理人員和技術人員的專業知識教育和培訓工作，著力加強易發區縣市的地質災害科普宣教和應急演練工作，努力提高基層地質災害防治能力和水平。