對余江縣潢溪鎮(zhèn)有關(guān)水利工程管理改革的調(diào)研分析

（江西省水利廳，330009，南昌）

小型水利工程長期存在資產(chǎn)構(gòu)成復(fù)雜、管理權(quán)責(zé)不明、管理主體缺位、管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)等問題，導(dǎo)致工程處于“有人用、無人管”的局面，工程效益大打折扣，嚴(yán)重影響了工程效益發(fā)揮和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2015年6、7月間，江西省水利廳組成調(diào)研組前往余江縣潢溪鎮(zhèn)調(diào)研有關(guān)水利工程管理改革情況，走訪了桂林村農(nóng)民用水戶協(xié)會、丁山村委會，實(shí)地查看了中心溝、導(dǎo)托溝、東西老港管理現(xiàn)狀，了解工程清淤、管護(hù)工作情況，以解剖麻雀的方式對該鎮(zhèn)進(jìn)行了相關(guān)分析，以期為全省水利工程管理改革工作提供指導(dǎo)借鑒。

一、潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革情況

江西省余江縣潢溪鎮(zhèn)共有小型水利工程328座，其中小型水庫6座、中小河流及其堤防1座、小壩塘13座、灌溉溝渠123座、小型泵站62座、機(jī)電井119口、小型引水陂堰2座、集中供水1座、農(nóng)村飲水工程1座，現(xiàn)有耕地約2.7萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），人均耕地面積約0.7畝，是個(gè)農(nóng)業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施相對較薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

余江縣是江西省小型水利工程管理體制改革11個(gè)省級試點(diǎn)示范縣之一，于2014年6月正式啟動試點(diǎn)工作，潢溪鎮(zhèn)被確定為試點(diǎn)縣內(nèi)的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前潢溪鎮(zhèn)的試點(diǎn)工作基本完成，全縣的改革試點(diǎn)工作已于2015年4月份全面鋪開，將在2015年年底按要求完成試點(diǎn)驗(yàn)收工作。

通過實(shí)地走訪村委會、農(nóng)民用水戶協(xié)會和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，調(diào)研組了解到，潢溪鎮(zhèn)黨委、政府十分重視小型水利工程管理體制改革工作，并采取了一些措施。鎮(zhèn)、村均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了實(shí)施方案，并對鎮(zhèn)村兩級干部進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，召開了村、組干部及黨員大會，各村小組成立理事會，推選理事長，并向全鎮(zhèn)群眾發(fā)放《潢溪鎮(zhèn)人民政府致全鎮(zhèn)農(nóng)民朋友的一封公開信》《潢溪鎮(zhèn)農(nóng)村小型水利工程管理體制改革相關(guān)問題問答》，宣傳改革的重大意義、政策法規(guī)、措施方案，充分調(diào)動了農(nóng)民群眾參與改革的積極性。

目前全鎮(zhèn)小型水利工程已完成權(quán)屬登記造冊工作，對小型水利工程設(shè)施明確了管護(hù)責(zé)任人，并進(jìn)行公示。為進(jìn)一步明確責(zé)任主體，完善工程管護(hù)機(jī)制，潢溪鎮(zhèn)成立了農(nóng)民用水戶協(xié)會總會，由分管水利的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任會長，各村委會組建農(nóng)民用水戶分會，落實(shí)管護(hù)人員，明確管護(hù)責(zé)任。為籌措管護(hù)經(jīng)費(fèi)，由各村農(nóng)民用水戶協(xié)會負(fù)責(zé)按照每畝5元的標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶征收工程維護(hù)資金，并負(fù)責(zé)資金管理，向農(nóng)戶收集的工程維護(hù)資金用于管護(hù)人員補(bǔ)貼和小型工程的簡單維護(hù)。潢溪鎮(zhèn)政府因勢利導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)戶繳納的維養(yǎng)資金額度，按照1∶1的比例進(jìn)行配套，縣財(cái)政也給予一定補(bǔ)貼，配套的資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用水總會管理，統(tǒng)籌用于全鎮(zhèn)工程維修使用。

潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革工作經(jīng)過一年時(shí)間的努力，基本建立與市場經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水利工程管護(hù)新機(jī)制，取得了“三有”“五促進(jìn)”良好效果?！叭小奔从腥斯苁?、有錢辦事、有章理事，“五促進(jìn)”即促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)了管理體制創(chuàng)新、促進(jìn)了水利事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境改善、促進(jìn)了社會和諧。

二、潢溪鎮(zhèn)有關(guān)水利改革的主要成效

潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革以及東西老港的清淤管護(hù)工作已基本完成，并取得一定的成效。主要有4個(gè)方面的成效。

一是摸清了家底，做好了產(chǎn)權(quán)登記基礎(chǔ)工作。鎮(zhèn)里成立工作組，深入各村組開展了調(diào)查摸底工作，摸查了全鎮(zhèn)小型水利工程分布、類型、數(shù)量，同時(shí)根據(jù)“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明晰工程產(chǎn)權(quán)，明確管護(hù)責(zé)任，并登記造冊。目前已上報(bào)余江縣水利局審核，下一步將上報(bào)余江縣政府，待全縣改革工作全面鋪開后，再統(tǒng)一頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

二是成立了鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)民用水戶協(xié)會，村小組成立理事會。潢溪鎮(zhèn)政府成立了農(nóng)民用水戶協(xié)會總會，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)財(cái)政一級維養(yǎng)資金的統(tǒng)籌，由分管水利的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任會長；各村委會組建了農(nóng)民用水戶協(xié)會，作為屬地工程管護(hù)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)每畝5元的工程維護(hù)資金的征收和管理，并負(fù)責(zé)全村農(nóng)田水利設(shè)施工程管理和用水管理；各村民小組成立了理事會，主要通過“一事一議”，對本村改革中的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策，堅(jiān)持改革的程序、方法、內(nèi)容和結(jié)果“四公開”，讓廣大群眾真正成為改革的主體。

三是明確了小型水利工程管護(hù)主體。通過明確產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明確管護(hù)主體，并劃分管理段，明確責(zé)任人。主要由兩種管理模式，一是各村委會及各村農(nóng)民用水戶協(xié)會管理，包括小水庫、小塘壩、引水陂堰等；二是委托管理，如農(nóng)村飲水集中供水工程及農(nóng)村飲水工程委托給村民進(jìn)行管理。目前全鎮(zhèn)所有小型水利設(shè)施均設(shè)置了公示牌，標(biāo)明了責(zé)任段、職責(zé)、責(zé)任人及聯(lián)系電話，調(diào)研組實(shí)地看到東西老港、中心溝、導(dǎo)托溝均劃分了管護(hù)責(zé)任段，并進(jìn)行公示。管護(hù)責(zé)任人一般為當(dāng)?shù)卮逯?、村主任、老黨員等。

四是建立了工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)通過多種方式籌措：一是通過向本地村民按照每畝5元的標(biāo)準(zhǔn)收繳工程維護(hù)資金；二是鎮(zhèn)財(cái)政根據(jù)各村收繳工程維護(hù)資金情況按1∶1配套；三是積極爭取上級財(cái)政支持等。以自然村為單位，農(nóng)民交的維護(hù)資金全部用于本地水利工程管護(hù)開支，主要用于發(fā)放管護(hù)人員補(bǔ)貼和小型工程簡單維護(hù)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民監(jiān)督嚴(yán)、參與度高；鎮(zhèn)財(cái)政資金配套用于全鎮(zhèn)水利工程管護(hù)，多做多配、少做少配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有抓手；上級財(cái)政支持的資金用于工程量較大項(xiàng)目的維養(yǎng)，用于稍大一些工程的管護(hù)。

三、存在的主要問題

潢溪鎮(zhèn)的小型水利工程管理體制改革和農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)工作雖然措施較實(shí)、成效較好，但通過調(diào)研，也發(fā)現(xiàn)存在著一些不足和問題，主要有以下4個(gè)方面：

一是明晰產(chǎn)權(quán)不到位。當(dāng)?shù)刈龊昧斯こ痰拿渍{(diào)查和登記造冊工作，等待縣里統(tǒng)一發(fā)證。但從查閱現(xiàn)狀調(diào)查表來看，有相當(dāng)一部分小型水利工程產(chǎn)權(quán)所有人不明確，沒有確權(quán)到法人、自然人或社會組織。

二是有人管事未盡責(zé)。潢溪鎮(zhèn)對小型水利工程劃分了管理段和管護(hù)責(zé)任人，并進(jìn)行公示，尤其是對東西老港、中心溝、導(dǎo)托溝的管護(hù)責(zé)任劃分較明確，但是部分工程面貌不夠好，管護(hù)效果還是不夠理想，說明責(zé)任人未盡全責(zé)。

三是有錢辦事不夠用。目前潢溪鎮(zhèn)能夠保持長效的工程管護(hù)資金只有每畝5元的水費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等比例配套的資金，合計(jì)每畝10元，但從測算來看，每畝維護(hù)資金要在20元左右。這些管護(hù)資金還不能滿足農(nóng)田水利設(shè)施日常維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，只能進(jìn)行基本的管護(hù)。

四是有章可循不太用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用水戶協(xié)會的章程、制度還是比較健全，但只是停留在紙面上，協(xié)會管理人員、農(nóng)民對其真正意義理解不夠，也沒有真正按照維養(yǎng)制度進(jìn)行巡查、記錄，工程檔案、資料管理還有待加強(qiáng)。

四、小型水利工程管理體制改革與農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的區(qū)別

按照國家發(fā)改委、水利部、財(cái)政部的部署，近兩年正在開展兩項(xiàng)改革，即：小型水利工程管理體制改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)，相當(dāng)一部分人對兩項(xiàng)改革的區(qū)別不太清楚。兩項(xiàng)改革在改革對象、改革內(nèi)容、改革時(shí)間、牽頭部門等方面均有一些不同，應(yīng)加以區(qū)別對待。

1.改革對象不同

小型水利工程管理體制改革包括小水庫、中小河流及其堤防、小型水電站、小型水閘、一定規(guī)模的農(nóng)村飲水安全工程（日供水1 000 t以下的集中式、分散式供水工程）、小型農(nóng)田水利工程；農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)僅針對農(nóng)田水利設(shè)施，與前者有一定的包含與被包含關(guān)系。

2.改革內(nèi)容和目標(biāo)不同

小型水利工程管理體制改革主要是通過明晰產(chǎn)權(quán)來落實(shí)管護(hù)主體，做到建管用相一致、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，包括明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任、落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)、探索工程管理模式等。農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)除了明晰和移交工程產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)模式（與前者相當(dāng)）之外，還有改革項(xiàng)目實(shí)施方式（即強(qiáng)調(diào)建設(shè)方式的創(chuàng)新），即不僅要明確工程是誰的、誰來管，還要探索怎么建、怎么管。

3.改革時(shí)間不同

小型水利工程管理體制改革的啟動時(shí)間為2013年上半年，江西省有1個(gè)全國試點(diǎn)縣（新干縣，于2014年年底完成驗(yàn)收）、11個(gè)省級試點(diǎn)縣，省級試點(diǎn)縣將于2015年年底完成驗(yàn)收工作，接下來將全面鋪開；農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的啟動時(shí)間為2014年9月，到2017年8月結(jié)束試點(diǎn)，為期3年時(shí)間，江西省有4個(gè)全國試點(diǎn)縣（高安市、新干縣、興國縣、寧都縣），尚未啟動省級試點(diǎn)縣，尚沒有全面鋪開。

4.牽頭部門不同

小型水利工程管理體制改革國家層面由水利部、財(cái)政部組織，水利部由建管司主抓，省級層面由省水利廳建管處牽頭；農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制改革試點(diǎn)國家層面由水利部、財(cái)政部、國家發(fā)改委組織，水利部由農(nóng)水司主抓，省級層面由省水利廳農(nóng)水處牽頭。兩個(gè)改革的具體實(shí)施部門到了縣、鄉(xiāng)層面則大多沒有明確區(qū)分，一般是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于牽頭部門不同，各地在推進(jìn)改革的時(shí)候，需認(rèn)真領(lǐng)會上級文件政策精神，加以甄別，以防混淆改革、張冠李戴。

五、對潢溪鎮(zhèn)有關(guān)水利工程管理改革的建議

一是加強(qiáng)指導(dǎo)。潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革工作尤其是東西老港的管護(hù)工作在省、市、縣各級水利部門的指導(dǎo)下，取得了一定的成效，具有一定示范作用，但還有不完善、不到位的地方，江西省水利廳有關(guān)處室將督促市縣加強(qiáng)指導(dǎo)、盡力完善，達(dá)到國家驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

二是分類推進(jìn)。鑒于小型水利工程管理體制改革與農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)在改革對象、改革內(nèi)容、改革時(shí)間以及牽頭部門4個(gè)方面有區(qū)別，全省各級水利部門應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，分類推進(jìn)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門既要縱向?qū)樱惨獧M向銜接，共同推進(jìn)小型水利工程管理體制改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)兩項(xiàng)改革工作。江西省水利廳建管處、農(nóng)水處應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，分類推進(jìn)、各司其職。

三是適時(shí)推廣。針對潢溪鎮(zhèn)在小型水利工程管理體制改革中取得的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，江西省廳將在目前開展的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作中以及下一步全省推開時(shí)予以推廣。

四是資金支持。小型水利工程的各項(xiàng)改革，上級資金支持是關(guān)鍵，建議借鑒潢溪的做法，在資金支持上，建立起縣、市、省的基金，真正做到有錢辦事，有足夠的錢辦必辦的事。