農業水價綜合改革面臨的形勢和國內外經驗借鑒

（水利部發展研究中心，100038，北京）

農業水價改革涉及面廣、政策性強，關系農民切身利益，推進難度大。新中國成立以來，農業水價政策雖經數次變革，但是水價偏低、用水效率不高、工程難以良性運行等問題仍普遍存在，制約著水利改革發展，成為阻礙全面深化改革的“堡壘”之一。當前及今后一個時期，農業水價改革形勢還將發生深刻變化，應當充分借鑒國內外好的經驗與做法，結合我國國情水情農情工情，探索具有中國特色的改革之路。

一、農業水價綜合改革面臨的形勢

1.從水安全角度看，農業水價綜合改革首要目標是堅持節水優先

水安全已確定為國家戰略。2014年3月14日習近平總書記主持召開中央財經領導小組第5次會議研究我國水安全戰略。習近平總書記指出，我國新老水問題相互交織，水已經成為當代中國最短缺的產品，水安全已亮起紅燈，必須堅持“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的思路，實現治水思路的轉變；發揮市場機制作用要善用價，讓價格這個杠桿來調節供求；從水安全面臨的嚴峻形勢看，水價調整勢在必行。考慮經濟社會發展和維護生態供水要求，2020年全國年用水總量必須控制在6 700億m3，其中灌溉用水量控制在3 700億m3左右，相當于過去30年年均用水量。在灌溉面積再增加8 000萬畝(1畝=1/15 hm2，下同)的同時，要實現灌溉用水“零增長”，除了工程和技術措施節水外，水價促進節水也是最為有效的途徑之一。為此，深化農業水價綜合改革列為保障國家水安全的27項任務之一。

2.從資源價格改革看，農業水價綜合改革要堅持市場化發展方向

資源價格改革是全面深化改革的重點任務，改革方向是使價格更具“市場化”，建立合理反映成本、有利于資源節約的價格體系。黨的十八大要求深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。黨的十八屆三中全會提出，完善主要由市場決定價格的機制；凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預；加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。水資源是我國最為重要的資源性產品，農業灌溉是我國最大的用水戶，農業水價改革尚未成功破題，自然被列為資源價格改革的重要領域。長期以來，農業水價形成機制不合理，農業水價被嚴重扭曲，總體偏低，難以彌補成本，對節約用水的杠桿作用不明顯，對農田水利工程良性運行制約加大，深化農業水價改革迫在眉睫。目前，全國農業供水成本0.258 9元/m3，農業水價0.091 9元/m3，約占供水成本的35%，占運行維護成本的一半，運行維護費用（不計折舊）缺口約340億元。今后隨著農田水利工程投入大幅增加，將形成更大規模的工程運行費用缺口，國家投巨資形成的資產無法正常發揮效益。根據資源價格改革的方向與思路，完善價格形成機制，逐步提高供水價格，合理補償灌溉供水成本費用是農業水價改革的大趨勢。

3.從現代農業發展看，農業水價綜合改革要符合產業化和集約化要求

連續多年的中央1號文件都對加快發展現代農業、創新農業生產經營體制等提出了明確要求和部署，推動農業經營方式向企業化、產業化發展，農業經營更加專業化、集約化，單位面積產值增加，對基礎設施的保障水平要求更高。水利是農業的命脈，是現代農業建設不可或缺的首要條件，水費是現代農業生產成本的重要構成。適應與支撐現代農業建設，農業水價改革面臨的挑戰與機遇并存。當前，土地流轉日益加速，新型農業經營主體與經營方式日益增多。據農業部調查，截至2014年年底，農民承包土地經營權流轉面積達到3.8億畝，占承包土地 （約13.2億畝）的28.8%，全國農村承包50畝土地以上的大戶達到287萬家，其中家庭農場87萬個，平均面積超過200畝。我國農民專業合作社發展到129萬家，實有入社農戶1億戶左右，占農戶總數38%，平均每個合作社的成員數量約80個。農業產業化有序推進，形成“公司+農戶”“公司+基地+農戶”“公司+專業合作組織+農戶”和“公司+專業合作組織+基地+農戶”等多種有效模式。農業經營的規模化、產業化發展，對灌溉的依賴程度加深，對水費的承受能力與支付意愿增加，應當實行與一般散戶不同的水價政策，同時灌溉服務也應提質增效，實現“一分錢一分貨”。

4.從歷史教訓與現實條件看，農業水價綜合改革要有創新思維

長期以來，農業水價政策不斷調整，要求按成本核定水價，但是政策始終沒有落地，形成水價改革 “怪圈”。1985年國務院發布的《水利工程水費核定、計收和管理辦法》要求，糧食作物按供水成本核定水費標準，經濟作物可略高于供水成本。1997年國務院印發的《水利產業政策》要求，新建水利工程的供水價格要按照滿足運行成本和費用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定；原有水利工程的供水價格要根據國家的水價政策和成本補償、合理收益的原則，區別不同用途，在三年內逐步調整到位，以后再根據供水成本變化情況適時調整。2004年施行的《水利工程供水價格管理辦法》要求，農業用水價格按補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。30年過去了，農業執行水價只占供水成本的35%。特別是進入21世紀實行農村稅費改革后，農民期盼減免農業水費，一些人大代表、政協委員也提出類似建議與提案，地方政府面臨保障農業生產與農田水利工程良性運行的兩難選擇，一些地方犧牲灌區管理單位利益，明確一段時間不得調整水價，一些地方實行農業水費財政轉移支付制度，農民不再繳納水費。當前，中央從戰略全局高度明確要求提高水價、提高水資源利用效率，農民從減支增收角度出發希望減免水費，地方政府統籌考慮保障農業生產、維護農田水利良性運行、農民減支增收以及維穩等因素舉棋不定。三方博弈中本輪農業水價改革面臨前所未有的困境，創新體制機制成為改革的最大任務與最大考驗，稍有不慎就可能走回老路、陷入“怪圈”。

二、國內的一些典型探索與實踐

國內在農業水價改革方面做了大量的工作，形成一批好的經驗與做法，特別是近年來部分地區在實行分類水價，按成本核定水價與全額補償成本費用方面做了一些新探索。

一是高附加值經濟作物實行微利水價。山東省沂源縣2012年印發了《關于下達沂源縣高效節水灌溉工程供水價格管理辦法的通知》，對高附加值經濟作物灌溉用水按照保本微利的原則核定，大口井供水1元/m3，深井供水1.5元/m3。山東省棲霞市社會資本參與農田水利工程建設管護，向種植蘋果、櫻桃等農戶提供灌溉服務，實行成本或微利水價。甘肅省部分地區也達到微利水價水平。

二是區分作物類型實行全成本或運行維護成本水價。甘肅省莊浪縣實行全成本水價，水價標準為27～32元/畝次，部分果園水價超過5元/m3。民樂縣經濟作物水價達到全成本水平。武威市多次調整農業水價，糧食作物現已達到運行維護成本水價。

三是定額內供水成本費用由財政承擔。浙江省在用水總量控制、強化用水管理基礎上，推進農業灌溉定額內供水水費由財政轉移支付，并按照供水成本加大轉移支付力度。

四是國有工程全部運行費用由政府承擔，農民承擔末級渠系費用。2012年，湖南省瀏陽市價格認證中心對瀏陽灌區國有水利工程供水成本進行了審核，核定灌區年總成本為268萬元，全部由市財政承擔。湖南省臨澧縣青山灌區由財政承擔國有工程全部成本費用，終端水價12元/畝，全部用于末級渠系。河南省中牟縣灌區國有工程由水管單位負責管護，工程維修養護經費由市、縣財政承擔，列入財政預算。末級渠系由農民用水戶協會負責管護，向農民收取的水費全部用于末級渠系。

三、我國臺灣地區和國外的一些典型經驗做法

1.臺灣地區

臺灣農田水利會管理的農田水利設施運行維護費用通過政府補貼、向會員收取會費及多元化經營收入解決。會費以稻谷為計算單位并折合現金征收，具體標準取決于土地種類、產量、灌溉成本、受益程度等，會費一般為水稻產值的1%～5%。20世紀80年代以后，隨著臺灣工業化、城市化進程加快，小塊土地的農業經營愈來愈難營利，加之農田作業勞動條件差，農民對種植水稻逐漸失去積極性。為保障糧食和基本農產品的一定自給率，減輕農民負擔，1989年起，政府單列預算代農民繳納會費的70%，1991年起代繳會費的92.2%，1994年起政府全額代繳，代繳標準是每年每公頃300 kg稻谷。

2.美國

受國情政體、地理位置、水資源條件等影響，美國不同地區農業水價政策差異很大。美國東部水資源較為豐富，農業灌溉只是補充灌溉，實行累退制水價制度，大水量用戶水價低，小水量用戶水價高。美國西部地區缺水，水量分配、水權、灌溉用水價格等相關法律政策比較完善，因此重點對西部地區農業水價政策進行分析。

1902年頒布的《墾務法》和1982、1992年頒布的《農墾改革法》確定了美國西部地區農業水價總原則：農業供水不以營利為目的，但要保證償還部分工程的投資及運行維護費用。一般來說供水工程的水價由三部分組成：一是固定資產折舊，用于償還工程投資；二是基本水價，即水利工程最低運行維護費用（固定費用），用于補償工程運行維護過程中與實際輸水量無關的固定成本費用；三是計量水價，即輸水工程可變費用，用于支付與實際用水量有關的變動成本費用。

美國政府通過多種方式對農業用水給予補貼，但主要表現為提供一些政策性優惠。根據聯邦法律，美國西部農民能夠通過3種途徑獲得農業用水補貼：一是免息，根據1902年頒布的《墾務法》，美國農業水價不包括投資利息，還款期限為40年。二是依據農民的償還能力減少償還債務，根據農戶“支付能力”將農民無力承擔的成本由財政買單或由投資方通過其他經營收入予以回收。三是依據特定情況減少償還債務。

3.日本

日本農業灌溉骨干工程的建設和運行維護費用全部由政府承擔，即政府（中央和都道府縣）擁有的骨干農業供水工程不收水費。土地改良區的其他農田水利設施的運行維護和管理向農戶征收“經常賦課金”，相當于水費。超過90%的土地改良區是按照灌溉面積的大小收取水費，只有不到100個土地改良區按照灌溉水量計費，根據不同地區的情況，各級政府也對土地改良區運行維護給予一定補貼。

4.澳大利亞

1994年各州簽署的關于水改革的協議明確了澳大利亞水價制定原則為：以用水量為基礎鼓勵實行全成本水價，減少政府的補貼。2004年《國家水法案》進一步明確農村蓄水工程及供水工程按照用水戶自付及定價透明的原則核定水價，以實現水的規劃和管理成本的回收等。具體而言，澳大利亞對用水戶按全成本核算水價，不計利潤，包括年運行管理費、財務費用、資產成本、投資回報、稅收、資產的機會成本等。灌溉水價主要根據用戶的用水量、作物種類及水質等因素確定，一般實行基本水費加計量水費的兩部制水價政策。所收水費只能用于工程維護和運行開支，開支后的結余可結轉下年用于工程維護。

實際實施過程中，澳大利亞農業水費實收率無法達到100%，管理單位所收水費約占工程運行維護費的70%。從水費負擔來看，澳大利亞畜牧業水費開支約占收入的6%，水果和谷物水費開支占收入的比例稍高一些，如昆士蘭州種糖成本中水費占8%。

5.以色列

1959年以色列頒布實施了《水法》，明確水資源是公共財產，由國家控制，用于滿足公民的需要和國家的發展。按照《水法》，以色列實行節獎超罰的農業水價政策，對用水超出配額的用戶實行較高水費，并將提價水費收入用于獎勵按配額用水的用戶。

以色列國家供水工程投資全部由國家承擔，工程運行維護費用由用水戶與政府合理分擔，其中用水戶分擔約70%，政府分擔約30%。國家負責建設和管理骨干水源和供水管網，并把灌溉水送到基布茲或莫沙夫（以色列的農業生產組織）的地邊上。當國家水管單位收取的水費無法滿足工程運行維護需要時，可由政府給予適當補貼。農場內部節水灌溉設施的建設由農場主自己負責，經費不足時，可以向政府申請補助，或由政府給予擔保，向銀行申請長期低息貸款。以色列還建立了補償基金，以縮小不同地區間水費的差別。

6.印度

印度與中國同是發展中國家，兩者在水資源稟賦條件、農業人口、灌溉面積等方面均比較接近。印度《國家水政策》規定，征收農業水費的目的是回收水利設施的運營和維修成本，以及一定比例的工程投資成本。印度的農業用水成本主要由兩大部分組成：一是水利設施的運營和維修成本；二是水利設施的部分投資成本。為了減輕農民負擔，促進農業穩步發展，印度法律也規定水費不得超過農民凈收入的50%，一般控制在5%～12%。據統計，印度單方水價格約在0.02～0.63美分之間，單方水產出約為10～20美分。印度對不同作物實行分類水價，受計量設施不完善等因素影響，通常按照作物面積來計收水費。

四、對推進農業水價綜合改革的建議

農業水價改革沒有通行模式。典型國家與地區均結合自身特點，采取了符合自身實際的農業水價模式，有的主要依賴農業水費收入維持工程運行，有的以財政補助為主、收取農業水費為輔，有的價補并重。我國國情、水情與農情、工情特殊，不能完全照搬其他國家與地區的農業水價模式，但相關做法為我國推進農業水價綜合改革提供了重要參考。

1.改革要因地制宜，推行多種有效模式

區分不同灌溉條件、經濟發展水平、種植養殖結構、農業經營方式、農業生產地位等，探索符合當地實際的改革模式，不搞一刀切。糧食主產區與主產縣，對糧食作物可以實行優惠水價，遏制“非糧化”趨勢；其他地區特別是缺水地區，可以對高耗水作物實行懲罰性水價，鼓勵調整種植結構，實現結構性節水。豐水區應以地定水定價，“不能把水吃光喝盡”；缺水地區以水定地定價，“有多少湯泡多少饃”。發達地區應允許定額內供水水價由地方財政全額轉移支付；欠發達地區宜采取向農民收取水費和財政補貼并行的方式。

2.健全農田水利工程運行成本費用合理分擔機制

我國農業發展對灌溉依賴性高，現代農業快速發展對農業灌溉提出更高要求，必須解決工程良性運行問題。借鑒國內外經驗，我國需要合理劃分各級財政及農業用水戶在分擔農業供水成本中的權責，將該由農民承擔的成本通過水價的形式向農民用水戶收取，將該由財政承擔的成本按照事權劃分合理確定各級財政的投入比例，明確資金來源，確保工程良性運行。

3.同步建立農業用水補貼機制

國內外有關做法表明，政府對農業供水進行補貼是比較普遍的做法，補貼形式包括對超出農民承受能力部分的水價進行補貼、對工程運行維護費用給予補助、財政承擔骨干工程建設和管護等。從將來趨勢看，政府補貼力度還有加大的傾向。我國農業水價改革需要在兼顧農民承受能力、發揮價格杠桿作用、WTO規則等多種因素基礎上研究提出符合實際的精準補貼機制，使農業水價改革既有“漲聲”又有掌聲，實現總體上不增加農民水費支出，又促進農業節水。

4.堅持水價改革與用水管理并舉

農業水價對節水具體有多大貢獻，目前缺乏系統權威的試驗觀測資料，我們不能把節水全部寄希望于水價杠桿，改革不能單打一，要更加注重強化用水管理，這樣才能事半功倍。在發揮量水設施用水計量和水費計收功能的同時，也要充分發揮其在水量水權分配、用水總量控制與定額管理等方面的重要功能。尤其在實施農業用水補貼的情況下，更要加強用水管理，確保節約用水。