對廣東“十三五”水利發展與改革的思考

李興榮，劉志敏，潘玉敏，蔣雪蓮

(廣東省水利電力勘測設計研究院，510635，廣州)

2015年是“十二五”的收官之年，也是承上啟下之年。通過系統梳理廣東水利“十二五”期間發展情況，總結水利建設成效，發現存在問題，并堅持問題導向，思考和探索“十三五”時期廣東水利建設、發展和改革方向。

一、廣東水利建設成效

位于我國河流第二大流量的珠江的下游，廣東因水而生、因水而興，也因水面臨新的挑戰。從保障人民群眾生命財產安全，到服務于農業生產，從服務于珠三角領先起跑的城市化進程，再到如今服務于現代生態系統，廣東治水一直因時代而變，不斷豐富內涵，努力領改革創新之先。2014年，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，黨的十八大把水利放在生態文明建設的突出位置。廣東出臺了《中共廣東省委廣東省人民政府關于加快我省水利改革發展的決定》，進一步完善了新時期廣東的治水方略。

“十二五”期間，廣東水利工作以農田水利萬宗工程、千宗治洪治澇保安工程、千里海堤加固達標工程、村村通自來水工程以及最嚴格水資源管理制度等民生水利五項工作方案為抓手，大力加強水利基礎設施建設，防洪減災能力顯著增強，民生水利建設成效顯著，供水保障能力明顯提高，最嚴格水資源管理制度基本建立，水利改革不斷深化，為保障城鄉居民飲水安全和防洪安全，改善生活生產條件和人居環境，促進水利基本公共服務均等化作出了重要貢獻，有力推動了廣東由水利大省向水利強省跨越。

二、廣東水利發展的薄弱環節

廣東是水利大省，也是水患大省。根據相關研究報告結論，廣東還未基本實現水利現代化，其中水資源保障和水利管理體系實現較好，實現程度超過80%;防災減災體系實現程度介于60%～80%之間;水生態環境保護體系和水利發展能力體系實現程度低于60%。廣東水利發展中的不平衡問題突出，水利保障體系仍不完善。

1.流域和區域發展不平衡

廣東流域和區域發展不平衡問題主要體現在兩方面:一是大、中、小河流治理不平衡，大江大河治理已初具成效，而中小河流治理和小流域綜合整治相對滯后;二是區域發展存在較大差距，珠江三角洲地區由于經濟實力較強，在水利建設方面資金相對充足，已接近水利現代化水平，而粵東西北地區經濟發展滯后，人均GDP均低于全國平均水平，地方財政困難，水利建設“欠賬”多，地方配套資金不足，水利基礎設施建設仍相對落后。

2.防災減災體系仍不完善

西江、韓江干流主要依靠堤防防洪，缺乏防洪控制性水利樞紐，加大了下游三角洲地區的防洪壓力。中小河流治理、山洪災害防治、小流域綜合整治相對滯后。海堤標準普遍偏低，抗災能力較差，仍受臺風暴潮的威脅。城鄉內澇問題越來越突出，特別是三角洲河網地區亟須系統整治。防洪非工程體系配套不全，水情信息采集系統站網站點密度不合理，采集質量有待提高。

3.水環境水生態問題仍然突出

廣東省水功能區達標率不足50%，珠江三角洲水質污染比較嚴重，監測評價一半以上河長水質劣于Ⅲ類，粵東諸河是廣東污染最為嚴重的區域，劣于Ⅲ類水質的河長接近70%，部分省際河流及城鎮河段水質較差，17座水庫湖泊呈富營養狀態，氨氮、高錳酸鹽指數、五日生化需氧量等指標超標。隨著產業結構的調整和產業轉移的推進，珠三角地區產業逐步向東、西兩翼和山區轉移，上游地區水生態環境壓力加大，威脅下游地區飲用水安全。廣東現狀仍有近2/5的水土流失面積未得到治理，山區挖礦洗礦等人為水土流失嚴重。

4.供水保障能力有待提升

廣東省水資源總量雖大，但人均占有量較少，且時空分布不均勻，部分流域缺少大型多年調節水庫，抵御連續枯水年干旱能力不強。粵西地區、粵東潮汕平原、南澳地區為廣東省傳統資源性缺水地區，粵北地區工程性缺水比較突出，珠江三角洲地區本地水資源緊缺，主要依靠過境水資源。水資源供需矛盾突出，農業灌溉工程老化，灌區配套不全，灌溉水有效利用系數不高，工業用水重復利用率尚需提高，水質狀況存在隱患。

5.水利管理存在體制機制制約

廣東仍有部分地市還未完成水務一體化職能整合，水資源管理仍存在多龍管水的局面，特別是一些縣(市)以事業性質代替行政管理，無法有效行使水行政管理職能。水利信息化水平不高，監測能力滯后，應急管理能力需進一步提高，基層水利服務體系不健全。水利科技投入不足，人才結構不合理。執法力量薄弱，手段不足，河湖管理和執法能力亟待加強。

6.投入與經濟發展不匹配

從水利建設投入占同期GDP的比例來看，廣東省由1985-1999年的約1%下降為目前的不足0.5%，低于我國水利基建的最佳投資比重(0.79%～0.84%)，與西方國家 (1%～5%)、同屬發達地區的我國浙江(0.80%)相比差距更大，與廣東省的經濟發展程度不相匹配。同時，廣東省委9號文提出的 “從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”等政策未全面落實，影響了水利投入穩定增長。

三、新形勢對廣東水利發展改革提出的要求

習總書記新時期水利工作方針的提出，新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化建設的推進，生態文明建設、依法治國、全面深化改革等政策方針的落實，區域協調發展及全面建成小康社會目標的實現，都將對

廣東水利工作提出更高要求。

1.“五位一體”需全力推進水生態文明建設

黨的十八大把生態文明建設提升到“五位一體”的社會主義建設總體布局的高度，廣東將把推進綠色發展作為加快轉型升級、建設幸福廣東的重要著力點，大力推進生態文明建設。建設生態文明對水利發展提出新的要求:一是加快生態文明制度建設，要求推進水生態文明制度建設，加強創新和河湖管理，建立水生態補償機制;二是“兩型社會”建設要求加大節水力度，建設節水型社會，提高水資源利用效率和效益，加強水資源保護;三是改善人居環境，維護人民群眾健康和環境權益，要求加強水污染治理，盡快遏制并扭轉水環境惡化趨勢，加強水資源保護和生態修復，維護河流生命健康;四是大力構建生態安全屏障，要求加大水土保持力度，加強水土流失預防監督和重點治理;五是建設高水平生態旅游集聚區，要求加強水景觀建設，弘揚水文化。

2.新“四化”建設需持續增強水資源供給和保障能力

隨著工業規模的持續增大、城鎮人口的大幅度增加、生態文明建設的加快推進，在最嚴格水資源管理制度“三條紅線”控制下，用水保證程度、水質要求持續提高。針對珠三角世界級城市群和粵東西北地區的發展，需進一步完善水資源配置工程體系，構建水源多樣、水質優良、水量可靠的供給和保障體系;針對河流污染、咸潮上溯等水質性缺水問題，需加強應急備用水源建設，提升用水保障水平。

3.“三邊”地區安全需全面提升防災減災能力

廣東省“三邊”地區安全仍受到威脅，山邊地區仍受山洪地質災害的威脅;水邊地區仍受中小河流、小流域洪水的威脅，城鄉內澇問題日趨嚴重;海邊地區仍受臺風暴潮的威脅。隨著城市人口的不斷集中、大量財富的加速集聚，經濟社會發展對防洪潮安全提出了更高要求，需不斷提高城市、經濟區等防洪排澇標準，加強海防堤圍工程建設，鞏固大江大河治理成果的同時，重點推進中小河流治理和山洪災害防治，最大程度地保障經濟社會安全。

4.區域協調發展需繼續推進民生水利建設

粵東西北地區要振興發展，必須補齊民生水利的“欠賬”。粵東西北地區民生水利建設任務十分繁重，資金籌措壓力很大，需積極推進水利建設項目納入國家規劃，并按國家中部地區政策予以補助。同時隨著城鄉基本公共服務均等化和區域協調發展的逐步實施，防洪、灌排、農村飲水安全等水利建設任務繁重，需要加大農村水利投入，繼續大力推進水庫移民各項工作，加強基層水利服務體系建設，逐步實現強農惠農的新型農村水利體系。

5.水利現代化需大力發展水利信息化與科技創新

水利現代化是廣東省 “率先基本實現社會主義現代化”的重要基礎。隨著信息化對經濟社會的影響日益廣泛，與工業化、城鎮化、農業現代化的融合也日益緊密。廣東水利發展應緊緊抓住全省大力實施 “智慧廣東”和“在全國率先建成創新型省份”的戰略機遇，加強對社會信息網絡平臺資源的利用和水利信息系統的升級改造，大力推進水利信息平臺建設，以水利信息化與科技創新帶動水利現代化。

6.全面深化改革需創新管理模式和發展機制

2014年1月，水利部出臺了《水利部關于深化水利改革的指導意見》，明確提出構建有利于增強水利保障能力、提升水利社會管理水平、加快水生態文明建設的科學完善的水利制度體系。廣東要把深化水利改革、依法治水擺在突出位置，加快制度創新，破除制約水利發展的體制機制障礙，著力推進水行政管理職能轉變、水資源管理、水權水價水市場、河湖管理與保護、水利投融資、水利工程建設與管理、基層水利管理等重點領域和關鍵環節的改革攻堅，構建有利于水利發展的體制機制保障。

四、“十三五”廣東水利建設、發展和改革方向

“十三五”期間，廣東省應深入貫徹黨的十八大精神，牢牢把握習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期水利工作方針，全面落實黨中央、國務院關于水利改革發展的一系列重大戰略部署。緊緊圍繞廣東省“三個定位，兩個率先”的總目標和“加快轉型升級、建設幸福廣東”的戰略部署，以“生態引領、均衡發展、六水共保”為廣東省水利“十三五”總體發展方向，以保障防洪潮安全、供水安全、糧食安全和生態安全為主要目標，立足于“生態水利”理念，實施“治水升級、清水樂民、興水強基、潤水惠農、強水攻堅、慧水發展”六大現代水利發展戰略，力爭在水利發展的全面性、協調性和可持續性上有新突破，在保障城鎮化、工業化、信息化、農業現代化過程中有新舉措，在改善和保障民生上有新發展，在促進生態文明建設中有新貢獻，走出一條符合廣東實際、體現嶺南特色的發展之路。

1.治水升級,全面提高防災減災能力,保障防洪安全

在消除薄弱環節的基礎上全面升級防洪減災體系，實施治水升級戰略，以適應廣東省加快轉型升級、建設幸福廣東的需要。從以大江大河治理為主轉向大江大河治理與中小河流綜合治理并重，從以防洪為主轉向洪澇潮共治，從以工程措施為主轉向與非工程措施相結合，從被動的“控制洪水”向主動的“管理洪水”轉變。通過優化調整經濟社會發展布局，合理確定防洪排澇標準，完善流域防災減災體系，消除中小河流治理、海堤達標加固、山洪災害防治和城市內澇整治等薄弱環節，推進洪水風險管理等措施，升級全省防災減災體系，為廣東省率先全面建成小康社會、率先基本實現社會主義現代化提供水利安全保障。

2.清水樂民,全力推進水生態環境保護,保障生態安全

通過持續改善水生態環境，實施清水樂民戰略，為廣大人民群眾提供宜居安居樂居的生存和發展空間。以水生態文明城市試點帶動全省水生態文明建設;以流域綜合治理帶動部門聯動;以落實最嚴格水資源管理制度，倒逼產業結構調整和升級。通過“源頭控制、中間阻斷、末端治理”控制入河污染物，完善河湖管理體制機制，推進河道劃界，建立河道管理“河長制”，實現“大河大河長，小河小河長”，維護河流生命健康;加強水文化領域建設，挖掘嶺南水鄉特色，提升文化品位。形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的發展新格局，營造親水樂水的優美環境，建設幸福廣東。

3.興水強基,持續優化水資源配置格局,保障供水安全

通過對東江、西江、北江及珠江三角洲流域水資源進行優化配置，加快重要水源地和應急備用水源建設，強化珠三角地區的核心競爭力，促進世界級及區域性的城市群和全球重要現代產業基地發展，提高水利基礎支撐和保障能力;通過優化水源地，實施城鄉供水一體化和村村通自來水等工程，提升粵東西北的競爭力。

4.潤水惠農,進一步夯實農村水利基礎,保障糧食安全

通過大力發展高效節水灌溉，完善農村灌排工程體系，有效應對干旱威脅，實施潤水惠農戰略。通過完善中小型灌區節水灌溉體系與農村中小型機電排灌體系，為農業生產持續穩定和農村生活提供安全保障。科學合理有序推進農村水能資源開發、利用和管理，逐步完善綠色小水電評價制度和農村水電生態補償機制，落實環境保護和生態流量保障措施，促進水能資源開發與生態環境保護相協調。繼續完善水庫移民工作體制和機制，轉變后期扶持方式，實現水庫移民生活上提質、生產上增效。

5.慧水發展,不斷促進科技創新,提升行業能力建設

通過建設智慧水利，促進水利科學發展。緊跟4G網絡、云計算、物聯網、大數據等新一代信息技術和科技革命浪潮，通過建立和完善防汛抗旱指揮系統、水資源管理系統、水利數據中心、水利電子政務、水利網絡與信息安全保障系統，健全水利科技創新體系，加快先進科技成果在防洪減災、水資源配置、水利社會管理等領域的轉化和應用，推進水利系統辦公服務模式的云端化、移動化變革，促進智慧廣東和創新型廣東建設。

6.強水攻堅,著力推動體制機制改革,提升管理服務水平

通過推進依法治水興水管水、轉變水行政管理職能、改革水生態文明建設體制、建立健全水權交易制度和水價機制、創新水利投融資體制、完善水利工程長效運行管理機制和健全水利基層服務體系，堅持“兩手發力”，更好地發揮水行政主管部門的作用，充分激發市場、社會的活力和創造力，使廣東成為全面深化水利改革的先行地，探索水利科學發展的實驗區，讓水利改革發展成果更多更公平地惠及全省人民。

五、結 語

“十三五”時期，廣東水利應牢牢把握“治水升級、清水樂民、興水強基、潤水惠農、慧水發展、強水攻堅”六大現代水利發展戰略框架，科學謀劃，不斷加強水利發展戰略研究，明確全省及各市(縣)水利發展的戰略目標、總體思路、戰略布局、建設和管理任務等，有計劃、有步驟地推進水利現代化進程。同時建議出臺有關全局及區域發展的水利引導政策，助推全省水利建設實現跨越式發展。

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