局部洪澇或將成為防汛新常態

張勁松

(江蘇省水利廳，210029，南京)

一、江蘇局部洪澇的原因

1.當前汛期局部洪澇的主要特征

(1)降雨量大

2015年汛期江蘇省出現3次較大范圍強降雨過程，且均發生在6月份，分別是6月1-2日、6月15-17日、6月23-29日。3次降雨量占整個汛期雨量的40%，尤其是6月23-29日的強降雨歷時最長，而且多個數據刷新了歷史極值?？v觀這3場降雨，均呈現雨量大、強度大、籠罩面積大的特點。

6月1-2日降雨主要分布在沿江蘇南地區。6月15-17日降雨主要分布在洪澤湖蘇北灌溉總渠以南地區，雨量自北向南遞增，最大點雨量為無錫青陽245.8 mm。超過100 mm雨區分布在整個沿江蘇南地區，籠罩面積2.6萬km2，相當于5個無錫市面積大小;超過200 mm雨區分布在常州、無錫和蘇州地區。6月23-29日，全省出現連續降雨過程，其中江淮之間和沿江蘇南地區普降暴雨和大暴雨。超過300 mm雨區分布在沿江蘇南的南京、鎮江、常州地區，暴雨籠罩面積約9664 km2;超過400 mm雨區分布在南京、鎮江、常州、無錫沿江一帶，暴雨籠罩面積約1642 km2;超過500 mm雨區分布在常州澡港閘一帶，暴雨籠罩面積約281 km2。最大點雨量為常州的澡港閘站522 mm。

據統計，6月份全省面雨量累計327.6 mm，是常年的2.5倍，居歷史同期第1位;其中沿江蘇南地區480.8 mm，是常年的2.9倍，居歷史同期第2位;江淮之間280.2 mm，較常年偏多近2倍，居歷史同期第3位;南京、鎮江6月份雨量分別是常年的2.9倍和3.6倍，均居歷史同期第1位;秦淮河流域面雨量633.3 mm，是常年同期的3.7倍，居歷史同期第1位。同時，強降雨形成的最大籠罩面積一直在蘇南運河沿線徘徊。

(2)水位高超歷史

①蘇南運河

受6月1-2日和6月15-17日兩場強降雨影響，蘇南運河一線水位快速上漲，并超警戒水位，其中常州、無錫出現超歷史水位。6月17日，蘇南運河無錫站水位最高達5.18 m，超過歷史最高水位0.30 m。受6月23-29日強降水及城區排澇影響，蘇南運河一線水位再次快速上漲并超警戒水位，其中常州段水位再次突破歷史最高。蘇南運河常州鐘樓閘最高水位6.43 m，超常州站歷史最高水位0.91 m;湖西地區金壇最高水位6.54 m，超歷史水位0.17 m。

②秦淮河流域

6月1-2日，受降雨影響，秦淮河東山站水位于2日17時首次超警戒水位，最高水位漲至8.96 m。6月16-17日，沿江蘇南地區發生強降水過程，秦淮河東山站水位快速上漲，最高漲至10.12 m。6月23日以來，沿江蘇南地區再次遭遇強降雨襲擊，受此次強降雨及長江高潮頂托影響，秦淮河沿線水位于26日起猛漲，26日16時東山站達到警戒水位8.50 m，并于27日漲至最高水位11.17 m，超歷史最高水位0.43 m，超警戒水位2.67 m;上游赤山湖水位也于27日漲至最高13.86 m，超出歷史最高紀錄0.20 m。

③里下河地區

6月23日開始，受入梅強降雨影響，里下河地區河網水位快速上漲。興化站水位于27日11時突破警戒水位，29日15時漲至最高2.25 m，超警 0.25 m;30日 8時，興化、鹽城、建湖、阜寧站均出現超警戒水位。從幾次降雨過程不難發現，受城區、圩區集中排澇影響，幾個雨區的最高水位往往出現在強降雨過后的1～2天。

(3)局部出現險情災情

受到強降雨影響，2015年江蘇全省局部地區發生工程險情以及短時內澇。據統計，共有南京、無錫、常州、蘇州、淮安、揚州、鎮江、泰州和宿遷等9個市48個縣 (市、區)134.51萬人受災，緊急轉移人口6.78萬人;住宅受淹23.7萬戶，損壞房屋20.62萬間;農作物受澇面積561.43萬畝(1畝=1/15 hm2，下同)，受災面積 400.95 萬畝，成災145.80萬畝;工礦企業停產3835家;損壞堤防578處91.44 km，損壞護岸301處;因洪澇及臺風災害造成的直接經濟損失123.03億元。

2.局部洪澇的原因

一是厄爾尼諾現象導致局部洪澇頻繁發生。厄爾尼諾現象是太平洋中東部赤道海域水溫異常升高引起的一種異常氣候現象，與全球氣候有密切聯系。研究表明，厄爾尼諾現象發生時，可能導致極端天氣出現的概率增加，最突出的特征就是局部地區雨澇過多，局部地區又極易干旱。有數據統計，近50年來的大多數厄爾尼諾年中國夏季主要雨帶都出現在淮河以南地區。從2014年開始，全球處于一個厄爾尼諾現象的增強期，相對于全國而言，江蘇省局部地區受其影響發生洪澇災害的頻率呈現上升趨勢。

二是人類生產生活因素的變化加劇了局部洪澇發生頻率。人與自然要和諧相處，但現實生產生活中，總存在一些不和諧的因素，影響大自然的發展變化，進而影響到人類自身。局部洪澇頻發亦如此。

(1)河湖水域面積減少

進入20世紀以來，隨著江蘇工業化、城市化進程的快速推進，高強度開發導致許多河湖水域被填埋，水面大幅度減少。據不完全統計，全省1978-2000年，水域面積由原有的17748 km2縮減為現在的16432 km2，萎縮總面積為1316 km2，萎縮比例達7.4%。20多年里，淮河、長江、太湖三大流域的水域萎縮率分別為9.9%、7.4%和3.1%。從全省來看，萎縮面積似乎不大，但從局部地區來說，水面減小的比例是驚人的。失去了河湖的天然容量和有效調蓄，一旦暴雨驟降或梅雨連連，局部澇災自然不可避免。

(2)城市地面硬質化

降水、土壤吸收、蒸發或者通過地表匯流、地下滲透進入河流和補充地下水，這本是雨水自然循環過程。但各地在推進城鎮化進程中，忽視了對自然透水地面的保護。農田、水塘、綠地面積日益減少，鋼筋混凝土建筑物等地面不透水面積逐漸增多，降水基本無蓄、滯、滲空間。城市硬質化產生的直接后果是，一旦遭遇強降雨，雨水漸漸變得無處可走。

3.局部洪澇或將成為防汛工作新常態

(1)極端天氣成為新常態

研究指出，在全球變暖場景下，當前厄爾尼諾事件的發生頻率是20世紀氣候場景下的兩倍，極端氣候現象不再是小概率事件，將成為新常態。從我國近50年的天氣變化來看，華北、東北東部和南部、西北東部等區域的年降水量出現了明顯下降，而長江下游、江淮地區、華南和西北地區大部的降水量有比較明顯的增多?？梢哉f，厄爾尼諾頻繁增強，使得位于長江中下游的江蘇省面臨著局部洪澇增多的局面。

(2)流域性洪水發生概率偏少

一方面，類似長江、淮河這種全流域性發生大洪水的概率偏少。另一方面，自1991年大洪水之后，全省迅速掀起大規模水利建設高潮，持續推進長江、淮河、太湖治理及沿海水利等重大工程建設，大江大河防洪標準穩步提高。目前，淮河下游防洪標準基本達到100年一遇，太湖、沂沐泗流域、長江堤防、沿海堤防基本達到50年一遇，可基本防御流域性大洪水。

(3)區域治理仍存在短板

①中小河流標準偏低。目前江蘇境內作為區域防洪、排澇主體的3000多條中小河流，絕大多數防洪標準偏低，大多為3年一遇～5年一遇，有些河流甚至處于不設防狀態。如2015年出險的南京江寧區云臺山河防洪標準只有5年一遇，雖然只是秦淮河水系的分支，但它的防洪標準直接構成江寧區的防洪屏障，進而變成南京市的城市防洪短板，不可小覷。

②城市排澇標準不高。大多數城市普遍存在排水系統規劃設計、建設管理等方面落后的問題。很多城區主干道基本是按“一年一遇”的雨量標準設計，而歐美、日本等國的最低限通常為5年或10年一遇，中國的城市排水技術落后發達國家30年。

③水庫功能發生變化。隨著經濟社會的發展，水庫功能也有了新的拓展，從最初的防洪灌溉為主，轉變為集防洪、灌溉、供水和改善生態環境于一身，水庫由從前的季節性高水位運行變成如今的常年高水位運行。目前大量小水庫普遍存在只有溢洪堰，未建溢洪閘的現象，有效調蓄庫容手段不夠。一旦遭遇強降雨，水庫下游的防洪風險進一步加大。

從近年防汛實踐來看，這種局部洪澇日益呈現出“低頻率、高損失、大影響”的特點。局部洪澇或將成為今后防汛工作的重點和新常態。

二、準確調度，給洪水出路

1.預降水位

在汛期，應對強降雨最有效手段就是提前預降水位，騰空河湖庫容。順利預降需要3個條件，即天氣和水情預報要準確，工程措施要許可，上下步調要一致。2015年在3場強降雨來臨前，水利部門都提前預降了河湖水位。通過預降河湖水位，雨前河網水位普遍低于正?？刂扑?.2～0.3 m，為接納暴雨洪水騰出了庫容。

2.搶排澇水

強降雨發生后，針對蘇南運河和秦淮河水位快速上漲的態勢，江蘇省防指在要求各地調度沿江口門全力搶潮排水的基礎上，調度省管常熟水利樞紐泵站、蠡河樞紐、諫壁樞紐開機，降低望虞河、蘇南運河水位;調度秦淮新河樞紐和武定門樞紐開閘，降低秦淮河水位，全力幫助無錫、南京等市排澇。針對部分城市城區積水受澇，省防指部署蘇州、無錫、常熟3市適時啟用城市防洪大包圍工程，相機排澇;同時，調度開啟雅浦港、武進港閘向太湖泄洪，全力降低蘇南運河常州段等河道水位。搶排澇水有效控制了地區河網水位上漲，最大限度減輕了澇災損失。

3.削峰調度

在洪水總量一定的情況下，峰量決定水位，高水位又有可能引發險情。因此，關鍵時刻最重要的調度手段就是錯峰削峰，有效控制水位上漲速度，為防汛搶險贏得時機。

6月26日，蘇州、無錫、常州地區水位普遍超警戒水位，特別是大運河沿線水位迅猛上漲，27日常州鐘樓閘上水位達6.08 m。省防指調度常州鐘樓閘關閉閘門，閘門關閉時下游水位降至5.95 m，上游水位抬高至6.38 m，關閘期間的上下游水位差約70～90 cm。27日，在金壇水位漲至6.46m時，省防指及時調度建成20多年后首次運用的丹金閘，閘門關閉后，金壇水位開始回落，保證了當地城市安全。28日17時30分至29日凌晨1時，省防指對赤山閘進行了兩次5小時的削峰調度，兩次關閘后閘下水位分別下降0.29 m、0.24 m，有效減輕了南京市的防汛壓力。

4.啟用滯澇圩

6月27日13時，鎮江赤山湖水位以近30 cm/h速度迅速抬升，為確保赤山湖及下游地區安全，鎮江市及時實施赤山湖滯洪區破圩滯洪措施，相繼對赤山湖內湖滯洪1500萬m3，葛村西萬畝圩滯洪600萬m3，泗莊湖滯洪500萬m3，有效減輕了赤山湖水位暴漲的壓力，并成功緩解了下游南京的行洪壓力，為支持下游地區防洪搶險爭取了時間。

三、新常態下開拓防汛工作的思路

1.制定蘇南運河防洪調度對策

一是統籌實施區域防洪和城市防洪聯合調度。蘇南運河流經蘇州、無錫、常州、鎮江4市，其調度運行與區域以及城市防洪有著密切聯系。以2015年為例，常州、無錫兩市的外排能力最高達 374 m3/s、415 m3/s，但防汛最緊張時最高排量為 170 m3/s、195 m3/s。因為同一時間都往運河排澇，反而導致運河水位集中上漲，越排越淹家門口。因此，在今后調度工作中，要統籌考慮城市排澇和運河洪水出路的雙重關系，分析各地城市排澇規劃對運河水位的影響，制訂運河排洪和城市排澇的聯合調度方案，扭轉目前各自為政式的調度模式，做到兩者兼顧，并使其成為各地防洪調度的自覺行為。

二是正確處置城市防洪和太湖水環境治理的關系。2007年以來，因保護太湖水環境的實際需要，區域內已建的水利工程在實際調度運用中發生了很大的變化，一些原先主要用于排澇的工程，長時間處于關閘控制狀態，直到內河水位壓力吃緊時才開閘排澇，沒有及時發揮有效排澇功能。這就進一步加劇了汛期區域外排能力不足的矛盾。今后需要堅持環境治理與城市防洪同步考慮，不能頭痛醫頭，腳痛醫腳，給防汛工作造成被動。

三是及時修訂現有區域調度方案。針對2015年汛期出現的問題，要及時修訂和完善現有的調度方案，并作為制度嚴格執行，努力減輕災害損失。

2.完善提高應急處置能力

一是確定制訂搶險方案的人員。這是出險后首要解決的問題，方案的制訂必須由熟悉了解水情工情險情的專家來把握。這里所說的專家不僅僅指哪一個人，而應該是一個以水利為主導，輔之以其他相關行業的專家團隊。為此，省級防汛部門應建立專家庫，對于不同的險情，有針對性地選派專家組，現場研究制訂搶險方案，供領導決策。

二是確定負責現場指揮的人員。按照防汛工作地方行政首長負責制的基本原則，防汛搶險也應當屬地管理，由險情所在地的地方行政首長現場指揮。一方面，地方行政首長對當地各方面情況相對熟悉，便于組織調度;另一方面，明確了指揮官，對執行者而言，可以避免指令的交叉重復，為成功搶險贏得時機。

三是確定具體實施搶險的人員。目前我們的專業搶險隊伍還名不副實，架機抗旱排澇可以勝任，但對于各種紛繁復雜的險情，無論是人員、技術、設備還是搶險技能都不能有效應對。今后應重點加強專業隊伍對各類險情的實戰培訓和演練，研發儲備特殊的搶險裝備，真正做到拉得出、打得響。人民解放軍和武警部隊應當作為防汛搶險的堅強后盾，堅持專業隊伍搶險在先、部隊兵力合理配合的原則，充分發揮專業搶險隊伍的主力軍作用。

3.探索建立防汛排澇補償機制

一是蓄滯洪區啟用的補償。國家已經出臺相關的蓄滯洪區建設管理辦法，對啟用后的補償也有相應標準。目前江蘇尚未啟用過列入國家名錄的蓄滯洪區，也沒有相應的實施細則。在今后的防汛過程中，盡管大的蓄滯洪區啟用概率較小，但小范圍的滯澇圩還是有可能使用的。因此，有必要加強規范滯洪區的建設管理，研究制訂相應的運用補償辦法。

二是上下游防洪排澇的影響補償。2015年汛期蘇南運河水位迅速上漲的關鍵時刻，水利部門及時關閉鐘樓閘，緩解了常州閘下地區洪水壓力，但閘上丹陽、武進等地短時間內承擔了高水位壓境的風險。句容市在削鋒調度過程中為了顧全下游區域百姓的安全，犧牲了部分利益，有必要給予補償。水利和財政等相關部門應當出臺配套的補償政策，有利于今后的統一調度。

4.建立完善縣級防汛指揮系統

目前全省縣級防汛部門防汛指揮系統仍不完善，無法做到數據信息共享和及時傳輸，影響了防汛決策和統一調度。因此，著手編制縣級防汛指揮系統建設規劃，規劃要查漏補缺，統一標準，同步實施，逐步建成并完善以信息采集系統為基礎，通信、計算機網絡為傳遞手段，決策支持為目的的省市縣三級防汛指揮系統，有條件的地區可以延伸到鄉鎮，以提高全省綜合抗災減災能力。

5.迅速啟動災后重建

應當統籌考慮災后重建，工程措施與非工程措施并重。在工程措施方面，近期內應緊急修復水毀工程;長遠看，要考慮區域乃至流域的整體防洪標準和規劃，并作出相關調整和提升。對于防汛非工程措施，要規劃實施防汛指揮系統、專業隊伍建設等。關鍵在于要把非工程措施工程化，納入預算，安排立項，落實經費，保障今后管理運行費用的落實到位。

6.重點加強水庫的運行管理

據調查，分布在全省各地的小水庫，有80%以上只有溢洪堰，未建溢洪閘。無論是防洪還是興利，基本靠自流，沒有可控的手段，無法有效調蓄水庫防洪庫容。在今后的工作中，要對水庫功能的轉變有新的認識，有計劃分步驟地改溢洪堰為溢洪閘，提高小水庫的調蓄能力。同時，還要結合各地實際，按照一庫一策的原則，修訂細化水庫調度方案，不斷提升調度水平，最大程度發揮水庫的綜合效益。

7.不斷強化精準調度

一是預報要精準。流域洪水的預測預報已經有比較高的精度，預見期也有很大的提升。但還需加快對防洪風險圖的編制，對洪澇災害的風險控制范圍和程度做到心中有數，為調度決策提供基礎數據支撐。

二是調度指令要具體化。要確保令行禁止，指令暢行，調度指令本身必須更加量化和具體，避免出現模棱兩可的含糊說法。用數據化的指令既便于實施，又有利于工程設計效益得到充分發揮。

三是要加強對執行調度指令的實時督查。作為下達指令的各級防指，發文后要在第一時間跟蹤檢查，及時掌握指令執行情況和效果。發現有令不行的行為，要按相關規定追究責任，堅決維護調度指令的嚴肅性和權威性。

四是對調度成效及時開展評估。在調度過程中要作出相應的評估，以便隨時進行調整完善;在洪水過程結束后，要對調度效果和實際影響開展評估，同一地區不同年份不同量級的洪水調度都要進行系統化歸類分析，為今后更加精準的洪水調度提供數據參考。