對深化北京涉農水務改革的認識與思考

楊進懷

（北京市水務局，100038，北京）

長期以來，北京市委、市政府高度重視涉農水務工作，加大資金投入力度，加快建設，強化管理，各項工作走在全國前列，保障了農村地區經濟社會各項事業的健康發展。但涉農水務工作面大、量廣，情況復雜，存在重建設輕管理、有人用無人管、維護更新缺機制等問題。在城鄉一體化發展過程中，如何通過深化改革，進一步推進涉農水務工作標準化、規范化、現代化進程，是當前值得深入思考的問題。

一、如何看待當前北京涉農水務形勢

1.優化國土空間布局后的新要求

優化國土空間應該從京津冀協調發展和北京市自身發展兩方面看，而且這兩方面是相互關聯的。關于京津冀協調發展，北京要突出政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，天津要突出先進制造業研發基地、國際航運核心區、全國金融創新示范區、改革開放先行區，河北要突出產業轉型升級、科技成果轉化、商貿物流、生態涵養。專家研究認為三地應該形成一核雙城三軸四區多節點的空間布局。從京津冀總體布局分析，傳統農業應該是北京疏解的對象。正如習近平總書記所指出的：北京發展農業要考慮節水問題，北京本身缺水，種糧又耗水，大水漫灌，成本很高。北京種糧食效益較低，如果用南水北調工程調來的水種玉米、小麥，那就不劃算了。關于北京市自身發展，北京要調結構、轉方式、圍繞兩田一園發展高效節水農業，圍繞供排水要推進公共服務均等化的城鄉一體化進程，圍繞水源地保護加大水源涵養、水生態修復力度。綜合分析，優化空間布局要求北京涉農水務發展走符合功能定位的節水、集約、涵養發展之路。

2.轉變行政管理方式后的新挑戰

中央提出要簡政放權，放管結合。到2015年年底，除保留的行政許可外，取消所有非行政許可審批。這種行政管理方式的轉變對從事涉農水務工作者而言是一個巨大挑戰。習慣了編報告、審方案、批項目的工作方式，面對管理方式的轉變，可能會感到很茫然，找不到工作切入點，不知道如何下手。特別是對過程監管、成果評估、誠信監管等新的管理方式不熟悉、不習慣，有的甚至還會有抵觸情緒。

3.疏解城市功能過程中的新任務

一是農業用新水從2013年的7.3億m3下降到2020年的5億m3左右。二是地下水嚴重超采區特別是密懷順水源地、馬池口水源地、平谷水源地等地區要嚴格控制地下水開采量，有條件的地區要加大地下水的回補。三是加強生態清潔小流域建設，保護涵養水源，推進水生態修復。四是加大中小河道治理力度，確保防洪安全，改善生態環境；五是改善農村供排水服務，提升保障能力。

二、如何深化當前北京涉農水務改革

1.讓農民發揮主體性作用

一是要把農民組織起來，培育農民的市場主體能力。要大力培育農民專業合作社、用水協會或用水合作社，培育農民的專業技能和組織管理能力，把農民合作組織培育成為在農村推進各項建設、實施各項發展戰略的主體，讓農村的各項發展建立在土地產權、專業事項目標、受益主體對象統籌集約的基礎上，讓末端一公里更統籌、更集約、更科學、更體現民意。二是讓農民組織發揮四權一責的作用，即對農村水務設施建設管理的知情權、決策權、參與權、監督權和運營維護責任，在農民自己承包地上建設的水務設施，在目標明確、政策明確、質量監督明確的前提下，應該交由農民自己建設；聯戶的應該由各類合作社來建設；全村公共的應該由村委會組織建設或由村委會決策實行代建制。三是讓農民成為確保農村水務等基礎設施運行的行家里手。加強對農民的專業培訓，讓農民成為本村基礎設施運行的主角，通過實踐不斷提升農民的專業化技能，推進農村的可持續發展。

2.讓市場發揮決定性作用

當前涉農水務工程項目由于面大分散、實施戰線長、項目工程隨著土地利用變化經常調整、項目管理程序復雜、農民主體地位發揮不充分等原因，實施進度慢，過程矛盾多。像農業節水、水土保持等項目，非工程類投入占工程總投資20%左右，環節多、程序復雜、落地慢、中介服務質量一般、老百姓找不到感覺，直接影響項目的實施效果。解決這些問題關鍵在改革，發揮市場的決定性作用。一是重大工程探索PPP等模式，比如農業節水在區縣劃定兩田一園后，變過去分段一年一批項目為一個區縣批一個總項目，明確總規模、總投資、市級投資政策，由區縣實行PPP方式運作，選擇專業化公司與農民合作實施，市級相關部門年底進行驗收，符合條件的兌現投資政策。水土保持生態清潔小流域也可比照推進。這樣可以發揮市場的決定性作用，也可更好地發揮區縣政府的作用以及調動農民的積極性。二是分散工程可由農戶或農民合作組織申報，區縣確保技術服務和工程質量，市級給予政策支持，比如農村雨洪利用工程、農戶承包地種植果樹的坡地水土保持措施等。三是對水庫移民的扶持以精準扶持為主，分類型制定扶持政策，建立有效監管方式，增強扶持效果。

3.讓水資源發揮約束性作用

一是宏觀層面必須明確農村每個鄉鎮的水權，作為天花板進行考核管理。二是中觀層面按照“以水定產、以水定城、以水定人、以水定地”明確每個涉農用水的公共或企業單位的用水計劃，實行總量控制、超計劃加價的管理措施。三是微觀層面要建立農戶階梯水價、計量收費的制度，發揮價格在節水中的作用。

三、如何提升行業管理服務水平適應改革要求

1.減少審批，優化程序

一是積極適應國家行政改革的新要求，該放的盡快放，同時以認真負責的態度放，要明確哪些直接放入市場，哪些放到基層，對進入市場的要順接，由政府調節盡快轉變為市場調節；對放入基層的要對接，讓基層盡快轉變角色擔當起來。二是進一步研究合并審批，目前推行的水影響評價主要涉及防洪影響評價、水資源論證、水土保持方案，在基層實踐中，還可探索進一步整合相關措施的可行性，以便進一步為社會提供便捷、高效的服務。三是要因地制宜優化程序，對不同類項目應該有針對性的程序，特別是報告的內容不能千篇一律，而應該抓住不同類項目的關鍵環節，突出重點，發揮水資源的約束作用以及解決問題的效果。

2.制定政策和標準

由源頭審批管理轉向過程監管，政府部門不僅要轉變觀念，更重要的是轉變資源配置方式，要由主導型轉變為引導型，要由全面參與微觀領域轉變為突出環境資源的剛性約束性參與，要由帶領干轉變為指導干，核心是正確處理政府與市場的關系。新時期、新常態要更好地發揮政府的作用，必須突出政策制定，讓市場明白政府的追求方向，引導市場沿著正確的方向發揮決定性作用，推動大眾創業萬眾創新。同時，要制定標準，以便更好地監管市場，保障公平，預防市場的外在性。涉農水務項目當前急需完善和修訂標準，并做好宣貫工作。

3.完善監督與服務

一是要確定監管的關鍵節點，特別是對已經交由市場調節的部分，要處理好過程監管的節奏和力度，把握好監管到位與防止干預微觀市場主體生產過程的關系。二是要明確監管目錄、監管時機、監管標準、市區縣責任分工，防止監管中的重復、盲區、避重就輕等問題。三是要強化服務，在目前發展階段，水務系統的職工承擔著行業監管與服務“三農”發展的雙重責任，因此，要強化對基層、末端一公里的技術、能力建設等方面的綜合服務，只有這樣，才能不斷提升基層的能力和水平。