加快改革創新 強化建設管理開創農村水利改革發展新局面

水利部農村水利司司長 王愛國

“十二五”時期，農村水利工作全面落實黨中央、國務院興水惠民決策部署，積極踐行新時期中央水利工作方針,加快農村飲水安全工程和農田水利建設，大力推進區域規模化高效節水灌溉發展,全面深化農村水利改革,圓滿完成了“十二五”規劃目標任務，為實現全國糧食生產“十二連增”和農民增收“十二連快”作出了重要貢獻，為促進農村環境改善和經濟社會持續健康發展提供了有力支撐。

一、“十二五”農村水利改革發展成效顯著

各級黨委政府高度重視，政策保障落地生效。一是黨中央、國務院更加重視農村水利工作。每年中央1號文件和政府工作報告都把農村水利擺在重中之重位置，特別是2011年出臺的中央1號文件和召開的中央水利工作會議都強調把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，要求加快農村飲水安全工程建設，出臺了包括從土地出讓收益計提農田水利建設資金、農村飲水安全工程建設用地用電稅收優惠在內的一系列針對性強、含金量高的重要政策。二是各部門支持力度前所未有。水利部把農村水利作為工作重點全力推進，發展改革、財政等有關部門和金融機構及時落實了農村飲水安全工程用電用地稅收優惠、土地出讓收益計提農田水利資金、健全基層水利服務體系、金融支持等政策，為農村水利改革發展創造了良好條件。三是各地政策措施有力有效。各地因地制宜細化強化支持農村水利改革發展的政策措施，安徽、湖北等26個省（自治區、直轄市）以黨委政府文件、人大決議等形式出臺了促進農村飲水安全、農田水利、節水灌溉等工程建設與管理條例、政府令、辦法等；廣東、江蘇等8個省（自治區、直轄市）提高土地出讓收益計提農田水利建設資金及統籌比例，保證了資金足額提取。河南、寧夏等24個省（自治區、直轄市）堅持開展農田水利建設競賽活動，各級黨政領導帶頭參加冬春水利興修，激發了社會各方大興農田水利的熱潮。

以公共財政為主的多元化投入機制逐步建立，資金規模再創新高。一是中央財政投資成倍增長。“十二五”期間，中央不斷增加對農村水利的投入，并適當提高了中央投資補助比例。中央通過水利部門安排的農村水利投資達2 688.78億元，是“十一五”的2.6倍。二是地方財政投入明顯加大。各地通過加大省級財政投入、落實各項增加投入的政策等，及時足額落實中央補助項目地方建設資金。山西、內蒙古、重慶、青海等地大幅度提高了飲水安全人均投入標準，增加地方建設資金；遼寧、安徽、湖北、貴州、甘肅等地落實開發性金融支持政策，緩解了地方建設資金不足矛盾；安徽、湖北、廣東、廣西、四川、重慶等地還設立省、市、縣三級財政專項，對村組集體、農民、農民用水合作組織以及新型農業生產經營主體興辦小型農村水利設施給予補助。據統計，“十二五”期間，地方各類農村水利年均投入都在1 500億元以上，其中江蘇、浙江、山東、河南、安徽、湖北、江西、廣西等8個省（自治區）各級農村水利投資年均超過百億元。三是社會資本投入逐步破題。水利部出臺了《鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則》。各地引入社會資本參與農田水利建設、管理與運營試點初見成效，特別是水利部與云南省認真落實汪洋副總理重要指示精神，如期完成了陸良縣恨虎壩灌區等3個農田水利改革試點任務，其經驗已得到借鑒推廣和創新完善。

大中小微協同推進農村水利工程建設，“三農”乃至經濟社會發展水利保障能力加速提升。一是農村飲水安全規劃目標全面實現。會同有關部門支持和指導各地大力推進城鄉管網延伸和規模化集中供水工程建設，加強水源保護和水質檢測能力建設，如期實現了《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》目標，解決了規劃內2.98億農村居民和4 133萬農村學校師生，以及四省藏區等特殊困難地區規劃外新增567萬農村居民的飲水安全問題，加上各地自行安排投資解決或改善規劃外部分人口飲水問題，兌現了政府提出到2015年基本解決農村飲水安全問題的莊嚴承諾。2014年中科院第三方評估認為，農村飲水安全工程是國家許多惠民工程中最受農村居民歡迎的工程之一。二是灌排骨干工程建設與配套改造進展順利。實施344處大型灌區續建配套與節水改造和184處大型灌排泵站更新改造，規劃內已有291處大灌區和162處大型灌排泵站完成原規劃中央投資。對643處重點中型灌區實施節水配套改造，規劃內2 157處重點中型灌區已有1 003處實施了節水配套改造。新建尼爾基水利樞紐內蒙古灌區、青海湟水北干渠扶貧灌溉一期等24處灌區，已有13處建成并發揮效益。三是小型農田水利建設全面加強。以高效節水灌溉、田間渠系配套改造、高標準農田水利建設、“五小水利”工程建設、1萬～5萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）灌區節水配套改造和農村河塘清淤整治等為重點，實施1 600個縣次的小農水利重點縣和264個縣次的小農水項目縣建設，整鄉整村推進農田水利設施建設，基本覆蓋主要農業縣，并向易旱山丘區、集中連片貧困區傾斜。同時不斷創新體制機制，推動冬春農田水利基本建設持續呈現恢復性增長的良好態勢，累計完成投資16 109億元、投勞工日182億個，分別是“十一五”期間的3.3倍和1.3倍。“十二五”期間，全國凈增農田有效灌溉面積7 500萬畝，改善灌溉面積2.8億畝，新增糧食綜合生產能力500億kg。

節水灌溉加速發展，農業用水效率和效益明顯提高。一是認真落實節水優先的根本方針。發布了《國家農業節水綱要(2012—2020年)》，從宏觀層面和空間布局上對大力推進農業節水作出部署安排。二是大力推進區域規模化高效節水灌溉發展。全面實施東北節水增糧、西北節水增效、華北節水壓采、南方節水減排等區域規模化高效節水灌溉工程建設。東北節水增糧行動已建成高效節水灌溉面積2 554萬畝，項目區比傳統灌溉節約水40%左右，畝均增產30%～50%。支持新疆、甘肅、寧夏等西北干旱地區大力發展高效節水灌溉，近年新疆和兵團每年新增高效節水灌溉面積400萬畝以上，項目區農田灌溉水有效利用系數達到0.8以上,人均年純收入增加900元，部分水返還給生態；在河北省地下水超采區發展高效節水灌溉面積374萬畝，項目區形成壓采能力25億多m3；南方節水減排項目區實施水肥藥一體化，肥料、農藥利用率可提高5%～20%，減少渠道占地5%左右。繼續實施規模化節水灌溉增效示范和牧區節水灌溉示范項目建設。三是因地制宜推廣不同發展模式。如新疆、吉林等地大田作物膜下滴灌模式，黑龍江、內蒙古等地大型噴灌機組灌溉模式，河北、山西、河南、山東等地管道輸水、IC卡智能管水模式。“十二五”期間全國凈增高效節水灌溉面積9 000多萬畝，形成年節水能力150億m3,農田灌溉水有效利用系數達到0.53以上。

農村水利重點環節改革繼續深化，建管并重取得突破性進展。一是建設管理模式加快創新。對規模以上工程實行“四制”管理。對小型農村水利工程，推行“先建機制、后建工程”“社會公示、群眾參與”“自主申報、競爭立項”等行之有效的機制,形成了政府主導、規劃統籌、農民參與、社會協同的農村水利工作格局。二是產權制度改革加快推進。在進一步鞏固灌區、泵站等水管體制改革成果，完善和推廣農村飲水安全工程運行管護“三項機制”的同時，2014年聯合國家發展改革委、財政部，以縣為單元在全國啟動了100個農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點。同時，將開展工程管理體制改革、明確產權歸屬、落實管理責任作為申報小農水項目建設的先決條件，有力推進了小型農田水利設施產權制度改革。總結推廣安徽“兩證一書”等地推進產權制度改革經驗。目前全國已有近800萬處小型農田水利工程完成產權制度改革。三是工程管護經費加快落實。積極爭取財政支持，從2013年起，中央財政從統籌的農田水利建設資金中拿出20%，對各地農業灌排工程運行管護費用給予補助，已累計投入82億元，帶動地方加快落實工程管護主體、責任和經費。各地普遍采取財政適當補助、水費計提以及受益者分攤等方式，落實工程管護經費。

頂層設計得到加強，科學發展基礎更加堅實。一是規劃和規劃體系不斷完善。組織編制了農村飲水安全、現代灌溉和牧區水利發展規劃，以及4個區域高效節水灌溉發展總體方案和規模化節水灌溉增效示范項目“十二五”總體建設方案，相關目標納入全國水利發展“十二五”規劃。五部委聯合部署并指導全國有農田水利建設任務的2 591個縣完成了縣級農田水利建設規劃編制和審批，強化規劃對項目和資金的統籌整合作用。開展了“十三五”農村水利發展專項規劃編制工作。通過補充完善、合并刪減，完善了農村水利技術標準體系。二是科技支撐明顯加強。加強農村水利基礎研究以及適合國情的高效節水灌溉技術和裝備的研發、集成和推廣應用。完成了農田灌溉用水有效利用系數測算分析與考核工作。加快推進農村水利信息化建設與應用，基本實現中央投資項目建設方案、資金下達、工程進度、項目驗收和運行管護的全程信息化管理。國家灌排委員會與國際雙邊、多邊交流合作機制形成，組織了海峽兩岸農田水利雙向交流活動。三是宣傳教育工作扎實開展。與部辦公廳配合國新辦成功舉辦中國節水灌溉等新聞發布會。結合項目建設和對口幫扶，舉辦農村水利培訓班128期，培訓3.8萬人次。充分發揮各流域機構技術和智力優勢，指導流域內農村水利工作。

基層水利服務得到加強，能力水平基本適應大規模開展農村水利建設管理的需要。一是基層水利服務機構及其能力建設加快推進。會同中央編辦、財政部出臺了《關于進一步健全完善基層水利服務體系的指導意見》，指導各地共新設、恢復鄉鎮（流域）水利站29 351個，在編人員11.4萬人，近80%的水利站業務經費納入縣財政預算。水利部印發《關于加強基層水利服務機構能力建設的指導意見》，基層水利服務機構能力建設得到一定加強。各地普遍采取財政投入、從水費和相關水利規費中安排資金等渠道，支持基層水利服務機構能力建設，有效改變了基層水利服務機構“網破、線斷、人散”的不利局面。二是農民用水合作組織多元化發展。聯合國家發改委、民政部、農業部、國家工商總局印發《關于鼓勵和支持農民用水合作組織創新發展的指導意見》。已有26個省份以直接投資、民辦公助、政府購買服務等方式，支持農民用水合作組織成為農田水利項目的申報、實施和管護主體。全國共發展農民用水合作組織8.34萬個，管理灌溉面積2.84億畝，其中有254個農民用水合作組織被九部委授予“國家級示范組織”。三是專業化服務組織不斷發展壯大。各地著力培育發展以防汛抗旱、灌溉排水、農村供水設施設備維修養護等為主的專業化服務隊伍，積極探索農村水利工程專業化物業式管理模式，一些地方還探索了社會中介組織、河長制、物業公司、新型農業生產經營主體和水利專業合作社等社會化管理模式。全國已建立各級抗旱搶險服務隊1.7萬余支。13個省份推行了村級水管員制度。

法規制度建設深入推進，依法治水管水不斷加強。一是農村水利立法工作取得新進展。認真開展農村水利領域立法調研和起草工作，《農田水利條例》即將出臺。二是項目管理制度系統完備。制定完善了農村水利各類項目建設管理制度，僅飲水安全和東北節水增糧行動項目就制定管理制度32項。2015年水利部印發《加快推進農村水利工程建設實施細則》，推動農村水利項目建設實現了速度、質量、效益并重的飛躍。三是目標責任逐級落實。會同國家發展改革委、財政部等有關部門與各省級人民政府簽訂了農村飲水安全、東北節水增糧行動等工程建設管理責任書，2015年水利部還將省級農村飲水安全工作政府及各有關部門責任人、目標任務、工作進度安排等通過媒體向社會公告，督促各地逐級落實了以行政首長負責制為核心的農村水利建設管理責任制。各地把農村水利建設與管理作為考核市縣鄉政府年度目標任務和黨政 “一把手”實績的重要指標，作為農田水利基本建設競賽重要內容，遼寧、河南、安徽、寧夏等省份考核實行“一票否決”。四是強化監督檢查考核。先后派出869個檢查組4 396人次，對各類項目建設與管理關鍵環節進行了督導檢查、全面排查和“回頭看”。結合督導檢查、國務院督查、跟蹤審計、中科院第三方評估等發現的問題，督促各地狠抓整改落實，確保了進度、質量、效益和安全。特別是2014年以來，按照部領導分片包干、司局對口負責、每季度進行督導的農村飲水安全工作機制。其中部領導帶隊督導39次，陳雷部長11次帶隊赴四省藏區和江西、河南、湖北、西藏等省份調研督導。各地也派出督導檢查組5 432個，對農村水利工作進行跟蹤檢查，并對檢查發現問題的有關單位及相關責任人追責問責。會同有關部門制定了農村飲水安全、小型農田水利重點縣項目建設考核辦法，按年度進行考核并兌現獎懲，有力促進了地方資金落實和項目規范建設。

5年來，農村水利改革發展實踐積累了寶貴經驗，得到了深刻啟示。第一，黨中央、國務院的高度重視是農村水利改革發展的根本保證。第二，堅持惠民強農，是農村水利改革發展的正確導向。第三，不斷加大政策扶持和資金支持力度，是農村水利改革發展的關鍵舉措。第四，堅定不移深化改革，是農村水利改革發展的活力源泉。第五，縱橫協同聯動，是農村水利改革發展的重要保障。

二、“十三五”時期農村水利工作展望

做好“十三五”時期農村水利工作依然任務艱巨、責任重大。我們將深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院興水惠民決策部署，積極踐行新時期水利工作方針，搶抓機遇，迎難而上，改革創新，統籌推進農村水利建設、管理、改革等各項工作，進一步提高水安全保障能力，為全面建成小康社會、促進經濟社會持續健康發展提供更加堅實的水利支撐和保障。

加強頂層設計，明確“十三五”改革發展目標任務。把“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念和新時期水利工作方針貫穿于農村水利改革發展的全過程和各領域，把大規模推進農田水利建設和進一步提高農村飲水安全保障程度的要求落實到“十三五”規劃綱要和水利發展規劃之中，著眼于補短板、破瓶頸、增后勁、上水平、促均衡、惠民生，著力于精準扶貧和全面打好打贏脫貧攻堅戰，進一步完善“十三五”農村水利發展規劃，明確目標任務、工作重點和政策舉措，夯實農村水利更好更快發展的基礎。

鞏固已有成果，進一步提高農村飲水安全保障水平。全面落實農村飲水安全保障行政首長負責制，進一步突出地方政府主體責任，加快實施農村飲水安全鞏固提升工程，中央支持重點向中西部貧困地區聚焦和傾斜，通過新建、擴建、改造、配套、聯網，以及強化水源保護和水質保障、健全工程良性運行機制，把農村飲水安全成果鞏固住、穩定住、不反復,進一步提高集中供水率、自來水普及率、水質達標率和供水保證率，到2020年全國農村自來水普及率和集中供水受益率分別達到80%以上和85%以上。

強化系統治理，大規模推進農田水利建設。按照山水林田湖路村系統配套、一體協同治理思維，大規模推進農田水利建設，基本完成骨干灌排渠網工程配套改造，實施大中型灌區現代化改造和中型灌排泵站更新改造，全面推進小型農田水利設施建設，持之以恒開展冬春農田水利基本建設，統籌解決好灌溉水源的“最先一公里”、骨干灌排工程的“中間N公里”、田間地頭的“最后一公里”問題，完善與現代農業發展和全面建成小康社會相適應的農田水利工程網絡。同時，進一步擴大貧困地區農田水利設施覆蓋面。“十三五”期間凈增農田有效灌溉面積3 000萬畝。

堅持節水優先，加快實施區域規模化高效節水灌溉。把節水灌溉作為一項重大戰略和發展現代農業的一項根本性措施，加快推進西北節水增效、華北節水壓采、南方節水減排等區域規模化高效節水灌溉工程建設，加強草原牧區節水灌溉飼草料地建設。全面實行農業灌溉用水總量控制和定額管理，提高農業灌溉精準化水平，強化用水效率約束和監督考核。“十三五”時期，全國新增高效節水灌溉面積1億畝，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。

深化重點改革，推動農村水利在兩手發力上實現新突破。進一步爭取加大公共財政投入，落實好土地出讓收益計提、中央財政適當補助農業灌排工程維修養護經費、開發性金融支持等政策，鼓勵和引導社會資本投入農村水利建設、管理與運營。深化灌區、泵站等水管體制改革，加快農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制。推進農業水價綜合改革，完善農業水權初始分配制度，規范農業節水量交易。加強鄉鎮（流域）水利站能力建設，加大農民用水合作組織創新發展扶持力度。結合政府購買服務改革，培育一批灌溉排水、農村供水等專業化管理服務組織。

推進依法治水，不斷提高行業管理能力和水平。指導各地扎實做好《農田水利條例》宣貫落實。進一步完善規劃、標準和制度體系，推進農村水利制度化和規范化。強化農村水利建設管理監督檢查、績效考核與問責問效。加強農村水利基礎研究及核心技術和裝備的研發、集成、應用。廣泛開展國際農田水利交流與合作。加快農村水利信息化步伐，以信息化帶動農村水利現代化。加大宣傳力度，營造良好工作氛圍。