水電建設項目水土保持監理存在問題及對策

余銘銓，葉成恒

(中國電建集團 華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 310014)

水電建設項目水土保持監理存在問題及對策

余銘銓，葉成恒

(中國電建集團 華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 310014)

水土保持監理；水電建設項目；問題；對策

水電建設項目水土保持監理是水土保持“三同時”制度落實的基本保障，但現階段水土保持監理工作仍存在諸多問題，具體有監理內容不清晰、依據不充分，水土保持工程未獨立招標、監理效果較差；水土保持監理對承包商的監督管理權限低，水土保持措施“四控制”難度大等。根據多年從事水土保持監理工作的實踐經驗，結合水土保持工程施工監理規范，針對水電建設項目水土保持監理工作存在的問題提出了對策，可為更加有效地開展水電建設項目水土保持監理工作提供一定的參考。

水電資源開發項目是我國重大開發建設項目之一。開發水電不僅可以保障國家能源安全，而且可以發揮我國水能資源的“比較優勢”，優化能源供應結構。水電建設項目主要集中在高山峽谷地區，受地形、交通等限制，工程擾動面積大，勢必造成水土流失并產生一些危害。

水利部頒發的《關于加強大中型開發建設項目水土保持監理工作的通知》(水保〔2003〕89號)、《關于印發生產建設項目水土保持設施驗收技術評估工作座談會會議紀要的通知》(水保監便字〔2010〕65號、〔2013〕163號)等相關規范性文件，均明確了水土保持監理的重要性和必要性。目前水電建設項目水土保持監理工作得到了廣泛開展，水土保持監理隊伍不斷壯大，技術力量及監理水平亦在實踐中不斷得到加強和提高。作者結合多年的實踐，對水電建設項目水土保持監理工作存在的問題進行了歸納，并針對性地提出了對策，可為更加有效地開展水電建設項目水土保持監理工作提供一定的參考。

1 水土保持監理存在的問題

1.1 監理內容不清晰、依據不充分[1]

目前在水電建設項目水土保持監理中，監理依據主要為批復的水土保持方案報告書。但由于水土保持方案設計深度處于可行性研究階段，除部分涉及主體工程安全的大中型棄渣場被納入主體工程后續設計范圍外，其他水土保持措施基本缺乏后續施工圖設計，而可研階段設計成果無法直接作為工程施工依據，因此水土保持工程在實施中多數依附于主體工程，其設計變更相對隨意、管理不嚴、審批及流程執行不到位，從而導致監理對象不清晰、依據不充分、可操作性差。

1.2 水土保持工程未獨立招標、監理效果較差

水電建設項目有相當一部分水土保持工程包含在主體工程中(即主體工程中具有水土保持功能的措施)。現階段水電建設項目中的水土保持工程基本未單獨招標，即包含在主體工程中與主體工程一并招標，甚至臨時措施也未被納入招標范圍。水電建設項目的水土保持工程基本由主體工程施工承包商負責實施，其監理工作也由主體工程監理承擔，但由于主體工程監理單位多缺少水土保持專業監理人員，會造成水土保持工程或措施實施效果較差。

1.3 水土保持監理對承包商的監督管理權限低

監理的職責在于依據監理合同、施工合同、相關法律法規對開發建設項目實施“四控制、兩管理、一協調”等，但目前水土保持監理實際所達到的效果并不理想，主要原因如下：

(1)業主重視程度不夠。實施水土保持工程施工監理制度10余年來，業主逐步加深了對水土保持工作的認識，加大了支持力度，如授權監理單位組建水土保持管理中心，代表業主行使部分管理職責，但總體重視程度仍然不夠。另外，業主為避免因實施水土保持工程而影響主體工程的施工進度，會降低對水土保持監理的授權，進而削弱水土保持監理對施工承包商的制約性。

(2)水土保持監理進場較晚。由于建設單位對水土保持工作的認識不到位，水土保持監理業務委托一般相對滯后，導致水土保持監理進場較主體工程監理晚，使本來應貫穿項目建設過程始終的水土保持監理工作只能在工程實施過程中介入，影響了水土保持“三同時”制度的落實。另外，主體工程中的水土保持措施往往由主體工程監理進行監理，水土保持監理則只能針對在巡視檢查中發現的問題通過主體工程監理或建設單位要求施工承包商整改落實，致使水土保持監理的時效性和對施工承包商的制約力受到影響。

(3)合同中有關水土保持條目過于粗略。建設單位與施工承包商簽訂的施工合同中關于水土保持的條款相對原則性，一般僅要求滿足國家水土保持及環境保護相關法律法規要求，且多是對環境保護的要求，缺乏針對性的水土保持合同條款，致使督促承包商履行水土保持義務的依據不充分，對承包商的約束力很弱。

1.4 水土保持措施“四控制”難度大

依據合同約定，水土保持監理主要對水土保持方案報告書明確的水土保持措施的施工質量、進度、投資、安全等進行控制[2]。方案新增的水土保持措施施工工藝簡單、工程量和投資均較小，一般與主體工程中的水土保持措施一并交由主體工程監理進行監理。而水土保持監理通過巡查，僅對不符合水土保持要求的問題提出整改要求。

(1)進度控制。水土保持法明確規定了水土保持“三同時”制度，然而在實施過程中仍有部分水電建設項目只注重主體工程施工進度，而水土保持工程一般在主體工程基本實施完成后才逐步實施，甚至部分臨時措施未實施，進度控制難度大。

(2)質量控制。多數水土保持工程包含在主體工程中，并未單獨成標，一般被納入主體工程進行質量評定。全國絕大多數省的水土保持監理工作沒有被納入政府質量監督體系管理，且《水土保持工程質量評定規程》中單元工程的劃分及評定仍只能參照水利、林業等專業標準規范，其中的開發建設項目水土保持工程質量評定項目劃分表對水電建設項目適用性較差，水電建設項目所在地的質量監督機構不認可水土保持監理提請的水土保持工程項目劃分。此外，業主和施工承包商不愿意將已納入主體工程質量評定后的水土保持工程進行再次評定，給水土保持工程質量控制帶來了極大的難度。

(3)投資控制。現階段水土保持工程投資一般直接由主體工程監理審核后，建設單位才確認支付，水土保持監理一般未被授權承擔此項工作。另外，工程結算書中的結算內容基本按照合同或是批準概算所列的清單進行編制，未將主體工程中具有水土保持功能的措施和方案新增的措施單獨計列，致使水土保持工程投資與主體工程投資難以分開統計，主體工程中具有水土保持功能的措施和方案新增水土保持措施投資就更難以分開統計。

(4)安全控制。水電建設項目中多數水土保持工程包含在主體工程中，一般被納入主體工程進行安全管理，而方案新增的水土保持工程因規模相對較小且分散、安全風險相對較低，加之業主單位的授權范圍有限，監理委托任務滯后于主體工程，因此難以在水土保持工程施工過程進行實質性的安全控制，導致現階段水土保持監理單位針對水土保持工程的安全控制較為薄弱。

2 對策及建議

2.1 強化水土保持工程后續設計審批與管理，明確監理內容

健全水土保持工程設計審批流程管理。水土保持方案報告書獲得批復以后，需明確后續設計階段及審批事項，如初步設計和施工圖設計等。各設計階段的設計成果獲得主管部門的審批后方可進行后續施工，做到施工和監理有據可依，明確水土保持監理內容。

2.2 完善水土保持工程招標投標管理，明確承包商水土保持義務

根據水土保持方案報告書及其批復、后續水土保持設計資料，建議將水土保持工程進行獨立招標，以便于水土保持工程“四控制”，為水土保持工程的有效實施打好基礎。另外，建議水土保持監理在招標設計階段即行介入，在建設單位進行相關工程招標文件審查時，從水土保持專業提出相關意見或建議，明確施工承包商在工程實施過程中的水土保持義務，從而有效解決合同中水土保持要求和內容缺失的問題。

2.3 加強水土保持宣傳教育，提高對承包商的制約力

建設單位是水土保持工程的投資者，施工承包商是工程直接建設者，建設者水土保持意識的強弱直接關系著工程建設質量和水土保持防治效果，因此水土保持監理人員應加強對建設單位、施工單位的宣傳，提高參建各方的水土保持意識，爭取獲得建設單位對水土保持監理工作的支持，使水土保持監理對施工承包商有足夠的管理權限，提高對施工承包商的約束力。筆者在錦屏二級水電站水土保持監理實踐中，在監理工作初期，即聯合建設單位向有關單位分發了《四川省雅礱江錦屏二級水電站工程水土保持工作手冊》，從水土保持法律法規、水土保持方案報告書及其批復、工作制度、考核與獎懲等方面提出了詳細要求，使各參建人員對水土保持工作的認識得到提高，尤其是施工承包商認識的提高和建設單位對水土保持監理工作的大力支持，為監理工作的順利開展奠定了堅實的基礎。

2.4 切實落實水土保持“三同時”制度

水土保持法第二十七條規定：“依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用；生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。”因此，必須切實落實水土保持“三同時”制度，防止水土保持工程的實施滯后于主體工程的現象，有效落實各項水土保持措施[3]。

2.5 建立健全水土保持工程質量管理體系，加強現場質量管控

將水土保持工程納入各級政府質量監督管理體系，強化質量監督責任制落實；進一步健全和完善水土保持工程相關規程規范，優化生產建設項目的水土保持工程質量評定規程；強化監理職責及權限，嚴把質量關，細化每個分部分項工程、每個部位、每個節點的質量控制指標，完善施工質量保證體系，檢查施工質量責任制落實情況[4]；加強水土保持監理工作與主體工程土建工程監理工作的協調。

2.6 建立健全水土保持工程安全管理體系，加強現場安全管控

健全水土保持工程安全生產管理體系，完善“四個責任體系”的建設，真正做好“一崗雙責”。嚴格審查施工單位報送的安全措施方案，未通過審批不得開工。施工過程中加強現場安全檢查，對包含在主體工程中的水土保持工程，由主體工程監理牽頭每月開展安全專項檢查；對方案新增的水土保持措施，則由水土保持監理單獨開展安全專項檢查，做到查思想、查制度、查措施、查隱患，實行安全生產一票否決制，從而強化現場安全管控。

2.7 加強水土保持監理隊伍建設，全面推進水土保持監理業務

強化水土保持監理人員專業技能學習與培訓，使之成為常態，鼓勵水土保持監理職業化，從而進一步提高水土保持監理人員的專業技術水平與業務能力。在開展工作過程中，嚴格執行監理規范，建設一支責任心強、專業技能水平高、業務能力出色、涵蓋多專業的高素質水土保持監理隊伍，進一步推進水土保持監理工作。

3 結 語

水土保持監理工作作為水電建設項目水土保持措施有效落實的保障措施，近些年已逐步得到各級水行政主管部門和建設單位的重視與支持。通過近10余年的發展，水電建設項目的水土保持監理工作取得了長足進步，但現階段水土保持監理工作仍然存在技術與管理上的問題，需要水土保持管理人員在實踐過程中與各級水行政主管部門、建設單位、工程監理單位和施工單位等項目參建方人員共同研究解決。

[1] 潘小飛.開發建設項目水土保持專項監理中存在的問題及對策[J].中國水土保持，2009(6):24-25.

[2] 陳康，劉波.生產建設項目水土保持監理存在問題及建議[J].中國水土保持，2013(8):15-16．

[3] SL523—2011，水土保持工程施工監理規范[S].

[4] 余銘銓，唐從武，李精華，等．開發建設項目水土保持監理模式[J].水土保持應用技術，2010(6):29-31.

(責任編輯 孫占鋒)

S157.2

C

1000-0941(2015)06-0068-03

余銘銓(1983—)，男，浙江蘭溪市人，工程師，水土保持監理副總工程師，學士，主要從事建設項目水土保持監理、監測、水土保持設施驗收和技術評估等工作。

2015-01-20