領導干部運用法治思維與法治方式能力論綱

吉龍華

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

領導干部運用法治思維與法治方式能力論綱

吉龍華

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

法治即法的統治。法治思維指用法治的理念，從法律角度觀察、分析、思考問題；法治方式指通過法治思維形成的，以法律規則、法律程序、法律制度處理問題的方法、措施。領導干部應當具備辦事依法、利益平衡等四方面的法治思維能力和自覺擴大民主、依法履行職責、依程序解決問題等五方面的法治方式運用能力，并通過帶頭學法、用法等途徑，切實提高運用法治思維和法治方式的能力。

領導干部；法治思維；法治方式；運用能力

黨的十八大報告提出要提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題決定》再次指出，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。可見，領導干部的法治思維和法治方式運用能力，對依法治國、推進發展、維護穩定的重要意義，體現了新時期對領導干部執政水平和執政能力的要求。

一、法治要義

（一）法應具有至上的權威，任何權力都要受法律約束

這是人治與法治的根本區別。在人治狀態下，存在著一個至高無上的個人權力，“國王便是法律”，“生法者君也”。在法治狀態下，“法律是不說話的國王”，要求做到法律面前人人平等，全民守法、服法，不存在超越法律的特權，不存在不服從法律的階層、組織、個人。

（二）法能夠制約權力、保障權利

這是法治的基本功能和核心。法律規定了權力的來源，明確了權力的行使方式和對權力的制衡、監督，以及責任的承擔；現在提出和實行的權力清單、責任清單制度就是法律功能的體現。另一方面，法律確認和賦予了人們行為的自由和界限、利益的正當性和相應的能力，馬克思說，法典就是人民自由的圣經。由此，法一方面制約權力，一方面保障權利。

（三）法要體現公平正義

這是法治的本質屬性和終極目標。一個公平正義的制度，要從三個方面考量：

1.機會平等，體現為程序公正。機會平等就是羅爾斯所說的權力和地位在機會均等基礎上對每個人開放。馬克思講，程序是法律的生命形式，因為這種“形式”能夠保障大家具有同等的機會。

2.得所應得，體現為實體公正。“得所應得”體現了“自然正義”和法律上的“因果報應”關系，即付出與得失、行為與后果的對應。每個人所得應當與其付出相當，要對自己的行為擔責，權利義務要對應。

3.扶助貧弱，體現為社會公正。由于能力、機會、政治等因素，一個社會不可避免地會產生貧困弱勢者。憐憫之心、同情之心人皆有之，這是一方面；羅爾斯講，社會經濟不平等應當盡可能地有利于從中得益最少的人。因此，從人道和社會穩定、人們共同利益上講應給他們扶助。

二、法治思維與內容

（一）法治思維的特征

法治思維作為一種思維模式，指用法治的理念從法律角度觀察、分析、思考問題，它是以合法性為起點，以公平正義為中心的一個邏輯推理過程。［1］法治思維不完全等同法律思維，其側重的是依據法律的原則和精神思考問題，而不能等同于處理個案的法律思維方法。

1.尊崇法律權威。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設，”［2］法律至上成為一種普遍的信念，當全體公民，尤其是掌權者，相信法律、服從法律并內化為自己的思維習慣時，法治才能變成一種現實。截至2013年底，我國現行有效法律243件、行政法規731件、地方性法規（包括自治條例和單行條例） 9347件，［3］法律可謂不少，然而，不信法、不依法、不守法者卻大有人在，根本的是心中沒有規則，法律也就“形同虛設”。

2.以公平正義為價值目標。“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［4］公平正義既是衡量一種制度優劣的標準，也是法治思維的核心要素。在缺乏法治文化傳統的國度中，公平正義尤其難能可貴。因此，從立法到法律實施的各個環節，以及在國家治理中都要以公平正義作為分析、思考問題的準則。

3.按法律規則行事。法律規則具有普遍性、明確性和強制性，它給人們帶來秩序和對未來穩定的預期，因此成為人們行為的尺度。人與人之間的社會關系是靠規則聯系的，現代社會作為“大社會”并以市場為基礎，主要是靠法律規則調整和規范，并由此形成按法律規則行事的習慣。法治的社會心理基礎，就是在全社會中形成自覺遵守規則、按規則行事的意識。

4.統籌思考權利與義務。權利是被一個社會所認可和視為正當的利益，并由此得以向他人主張、間接支配他人的能力。“擁有權利意味著有資格做什么或者要求什么，以增進自身的福利。”［5］權利意味著利益和自由。義務是對應于權利的必須為或不為一定行為的一種約束和代價。義務意味著某種負擔和限制。權利的實現依賴于義務的履行。享有權利的同時必須承擔義務，承擔義務也就意味著能主張或享有某種權利。法治思維也就是從權利和義務角度觀察、分析、處理問題，以實現法律的規范作用，從而達到對社會的良好治理。

（二）法治思維的主要內容

1.秉持法治理念。法律至上、人權保障、公平正義是法治的基本標志，也是法治的最基本理念。法治思維首先是建立在法治理念基礎上的思維，一些人雖具有法律知識、技能，以法律為業，但未必真正樹立起這方面的信念，知法犯法、有法不依、執法違法、徇情枉法等就是典型。

2.依據法律思考、分析問題。思考問題，分析問題，處理問題要，以法律為依據，即通常說的“以法律為準繩”，并形成法律性思維習慣：合不合法？法律規定何在？證據在哪里？程序是什么？

3.依據事實思考、分析問題。實際上是一種對“證據”和事實的重視，即在思考、分析問題時，要有事實依據，要有比較充分、客觀的事實，而不是主觀推斷或想象，這就要樹立證據意識。

4.利益平衡的思維。法律要體現人們的共同意志和利益，這就要求在立法上平衡好各方面的利益，而不同的利益群體也要有所妥協；在法律實施上，依據法律的原則、方法、規定能夠達成當事方利益的平衡。因此，法治思維很大程度上就是平衡思維。

三、法治方式的特點與種類

法治思維是法治的內在方面，作為一種思想認識活動和過程，必然要外化為法治行為即法治方式。所謂法治方式，是指通過法治思維形成的，以法律規則、法律程序、法律制度處理問題的方法、措施。

（一）法治方式的主要特點

1.它是一種文明的方式。法律是“理與力”的結合，法律具有強制性，但不是赤裸裸的暴力，它要“講理”，要“以理服人”；法律會對個別人實施武力，但不是一種戰爭的方式，因此，它是一種和平方式；同時，它要體現人道主義精神。法律對人進行懲罰，尤其是剝奪他人的生命，不僅要有充分的理由，而且有嚴格的程序，要以人性的、不損及人的尊嚴的方式進行。

2.它是一種公平的方式。法律具有非人格化的特點，不會因人而異。法律對普遍性的考慮是第一位的，對特殊性的考慮是第二位的；法律是事先規定的，因此，立法者不可能預見這些法律對于特定的人會產生什么影響，也無力預見特定的人將把它們運用于實現什么目的［6］，從而與那些即時性的個人意志相區別。由此才能做到法律面前人人平等，一視同仁，反對歧視。

3.它是一種理性的方式。法律的普遍性、明確性和強制性，表明了法律的“合規律性”，法律理性意味著人們規劃、控制自己行為的合理化程度；法治所要求的法律是良法，它是在民主基礎上制定的，能夠體現事物的規律，反映多數人的利益，具有科學性。

4.它是一種穩定的方式。人們的活動很大程度上依賴過去的經驗，否則難以生存。因此，法律不能朝令夕改、反復無常，否則，人們就會無所適從，從而導致社會秩序的混亂；法律要給人以合理的預期和明確的指引，否則，就會急功近利。因此，法治既要規范眼前，也要著眼未來。

（二）法治的主要方式

1.民主方式。民主是一種能夠體現多數意志、反映多數利益的政治制度。民主是法治的前提，同樣，法治也體現著民主的原則和方式，在立法、司法、執法、守法、護法上體現出多數的意志、民眾的參與、大家的決斷。如論證制度、協商制度，陪審員制度、聽證制度和輿論監督等制度。

2.權力制約方式。“把權力關進制度的籠子里”，已是世界性共識。如何制約權力，雖然有一定分歧，但總的是“以權力制約權力，以權利制約權力”。黨的十八大報告指出：“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”；權力要公開行使，實行權力清單制度，要保障民眾的參與權，要加強各方面的監督。

3.權利救濟方式。法一方面制約權力，一方面保障權利。公民權利能夠得到有序、有效、公平的救濟，是社會和諧、文明、安定的保障。“法是由權利構成的，救濟手段只是這些權利的程序外衣。”［7］所以“沒有救濟就沒有權利”。申訴、請愿、復議、仲裁、訴訟、補償、賠償等等都是救濟的方式。

4.正當程序方式。“正當程序”的概念來自美國憲法修正案第5條的規定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。正當程序主要體現在程序的平等、中立、公開、參與性上。法治方式就是大量正當程序的方式。

5.責任追究方式。責任是基于主體一定的義務或行為而必須承受的后果。責任是秩序和實現目標的保障。根據責任性質的不同，責任追究的方式有民事、行政、刑事責任追究的方式，有紀律懲戒和道德譴責的方式。法律責任的追究和承擔是法律實施、法律權威、法律秩序實現的保障，因而是法治的重要方式。

四、領導干部應具備的法治思維和法治方式運用能力

（一）領導干部應具備的法治思維能力

1.樹立法治的理念。真正形成法大于權、法律面前人人平等的意識，具有公平正義的理念，維護法律尊嚴。“法大于權”、“法律面前人人平等”在理論上已是共識，但在現實中、在一部分人的意識深處并沒有完全得到認同。中國是一個官本位文化甚濃的社會，權大于法、特權思想在一些領導干部中還不同程度地存在，以權壓法、以言代法的現象隨處可見。因此，在思想深處真正形成法大于權和平等理念不是一蹴而就的事。

2.養成法律性思維習慣。即養成辦事情依靠法律、遇到事情去找法律、解決問題積極運用法律、化解矛盾糾紛憑借法律的習慣。這些“習慣”貌似簡單，但踐行并非易事。“依法與依政策”是一個由來已久的問題，現在比較突出的是以“紅頭文件”代替法律，依領導者個人的意志、尤其是依“一把手”意志行事。所以，要養成法律性思維習慣，要通過長期的學習、訓練、實踐。

3.用事實說話。“用事實說話”很大程度上也就是“用證據說話”，而不是憑空想象或杜撰，或“想當然”。“科學發展觀”的實質是客觀性、規律性，如何做到客觀、把握規律，靠事實，在法律上就是證據。另一方面，就是要聽取各種意見，尤其是反對意見，而不是剛愎自用或偏聽偏信，獨斷專行。

4.具有利益平衡的思維能力。在立法上和政策的制定上要兼顧各階層、各群體的利益，處理好眼前和長遠、局部和整體、少數和多數的利益問題；在司法上，在不違背法律規定的前提下，平衡好當事各方的訴求；在行政執法上要注意手段與目的平衡。

（二）領導干部應具備的法治方式運用能力

1.自覺擴大并運用民主方式。民主是一種“多數決”的制度，因此，民眾的參與渠道和意見吸收是民主的關鍵。當今，互聯網、信息技術為民眾廣泛參與提供了充分的條件。為此，黨的十八報告指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，要“完善基層民主制度”，“健全社會主義協商民主制度”。

2.自覺約束權力并接受權力制約。一是領導干部在主觀上要有對權力約束的愿望，樹立正確的權力觀。在我國，權力過于集中、權力不能有效制約，“一把手”擁有巨大權力，除非上級撤換，否則不能解決問題。因此，其權力約束的自覺性非常重要。二是通過建章立制，規制領導干部的權力，依法依規行使權力。現在，自由裁量權不當行使，行政不作為、亂作為，有法不依、執法牟利的現象還不同程度地存在，根本的是制度不嚴密、執行不力。

3.保障公民權利能夠得到有效救濟。權利是一種行為的自由，其實現、維護很大程度上依賴法律和政府的保障。如公民環境權，由于公民受自身能力所限，很大程度上取決于政府的保障。為此，要尊重公民的權利，尤其是程序性權利，如知情權、參與權、救濟權。

4.依法履行職責，勇于承擔責任。也就是要敢于“擔當”。但是“擔當”不是決心和膽量的大小，不是“拍胸脯”，而是正確履行法定職責、不逃避責任。職責由權力、義務構成，職責主要取決于法律的規定。“依法履職”才能做到不越權、不錯位、不缺位。對于不當行使權力產生的消極后果不逃避、不推諉。

5.依程序解決問題。程序是人們對一定行為過程的安排，是看得見的正義，“在這里，法律的重點不是決定的內容、處理的結果，而是誰按照什么手續來作出決定的問題的決定。”［8］如回避、告知、聽證、時限、送達等。現在存在的問題是，程序意識淡薄，忽視公民的權利救濟，表現在信息公開不充分、相對人參與不足、聽取意見不夠、決策程序不規范等。

五、提高領導干部法治思維和法治方式運用能力的途徑

（一）帶頭學法，提高法律知識水平

完善領導干部學法制度，建立健全學法的長效機制。學法不能流于形式，“喊在嘴上、掛在墻上、卻沒有落實在行動上”，“講起來重要、做起來次要、遇到問題干脆不要”。要有計劃、定期組織領導干部參加相關法律知識的學習培訓，在學習內容上，既要學習憲法、通用法律知識以及與履行職責相關的法律知識，又要重視法律原則、法治精神等法治思維能力方面的培養。

（二）善于用法，提高依法辦事能力

1.依法決策。依法決策是科學、民主決策的保障。雖然這方面尚沒有統一的法律規定，但一些法律法規已有相應規定，如論證、聽證、評估等制度。中央、國務院也有相關的規定和要求。為此，要進一步建立健全公眾參與、專家論證和黨委政府決定相結合的公共決策機制，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。

2.善于運用法律手段化解矛盾。法律規定了行為的方式、程序，規定了相應的法律責任，它為解決問題提供了依據、尺度。面對矛盾糾紛，要具有“解決問題用法、化解矛盾靠法”的意識，能夠在法律的框架下理性地解決糾紛、化解社會矛盾，而不是靠“武力解決”。

3.創新行政執法方式。要積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性執法方式，多運用說服教育、調解疏導、勸導示范等非強制手段和軟權力執法，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導和技術支持，寓執法于服務之中，融處罰于教育之中。學會運用第三方力量和市場機制，發揮行業自律和社會監督的作用。

（三）加強監督，嚴格責任

1.建立有效的權力制約制度和科學的程序制度。

黨的十八屆三中全會決定指出，要“形成科學有效的權力制約和協調機制”，把權力關進制度的籠子里。一是要建立健全權力相互制約的機制，防止權力過于集中于某一個機構和某一個人身上。二是形成決策、執行、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。三是要健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。

2.推進權力運行公開化規范化。公開意味著民眾的參與，尤其是當這種公開與現代傳播媒介結合起來時，民眾參與的程度就空前的廣泛。因此，公開是預防腐敗、反腐的一個十分重要的途徑。“群眾的眼睛是雪亮的”，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度。

（四）完善體制機制，促進公平正義的實現

黨的十八大報告指出:“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。”在司法上，要“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。

［1］繆蒂生.提升領導干部運用法治思維和法治方式能力［EB/OL］.2012-12-12.

［2］哈羅德·J·伯爾曼，梁治平譯.法律與宗教［M］.北京:中國政法大學出版社，2003.

［3］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本［M］.北京:人民出版社，2014:87.

［4］羅爾斯，何懷宏等譯.正義論［M］.北京:中國社會科學出版社，1998:3.

［5］陳舜.權利及其維護［M］.北京:中國政法大學出版社，1999:5.

［6］哈耶克.自由秩序原理［M］.北京:生活·讀書·新知三聯書店，1997:189.

［7］巴里尼古拉斯，黃風譯.羅馬法概論［M］.北京:法律出版社，2004:21.

［8］季衛東.法治秩序的建構［M］.北京:中國政法大學出版社，1999:21.

責任編輯：許如江

D 902

A

1671-2994（2015）05-0170-04

2015-08-09

吉龍華（1964-），男，江蘇南京人，中共云南省委黨校法學教研部教授。研究方向：政府法治。