發達國家（地區）政府購買公共服務的三個特點

文 / 張奔放

發達國家（地區）政府購買公共服務的三個特點

文 / 張奔放

分類明確、范圍廣泛

公共服務清晰明確科學的分類是實施公共服務購買的基礎和前提。英國公共服務改革一直走在世界前列。2011 年，英國政府發布了《公共服務開放白皮書》，明確地指出，高質量的公共服務是文明社會的基石，提供高質量的公共服務是政府的基本責任。《白皮書》以“開放”為核心，對政府如何改進公共服務做出了系統全面的規劃，并將“選擇”、“放權”、“多元化”、“公平性”和“問責”定為英國政府改進公共服務的五大關鍵原則。

在《公共服務開放白皮書》中，貫徹“選擇”、“放權”的原則，根據做出服務需求決策所需要的最小單位，將公共服務在中央政府、地方當局、個人三者之間進行劃分，并劃分為以下三類：（1）個人服務項目，只關乎個人使用的項目，包括教育與技能培訓、成人社會救濟、兒童收容、個人健康關懷等；（2）社會服務項目，只能由社區集體，而非個人提供，包括公共區域維護、休閑與娛樂設施、社區安全等；（3）委托服務項目，這類項目既不能由個人承接，也不能由社區承接，包括稅收、監獄、緊急救助、醫護、福利發放等。在政府采購較為發達的歐盟，政府購買公共服務的領域也較為廣泛，包含法律服務、教育及職業教育、健康與社會服務、文化娛樂及體育事業、其他公共服務等共27類，涵蓋了公共服務的諸多方面。

與其他國家相比，公共服務外包是美國公共部門私營化最主要的特點和方式，其政府購買的公共服務涵蓋了公共設施（公共交通、水利、公園圖書館運營）、公共安全（治安、消防、監獄管理）、公共衛生、社會福利救濟、公共信息服務等諸多領域。盡管公共服務購買的領域較為廣泛，但是在實踐中，各種服務被采用外包的頻率和程度并不一樣，據國際市鎮管理協會調查顯示，拖車服務、日托設施、醫院運營、法律服務、收容所等五類服務是普遍被采用外包形式提供的，而犯罪預防、警務通訊、消防、交通、停車場管理、監獄等在外包方面的頻率要低。

形式多樣、質量導向

在長期的公共服務外包實踐中，發達國家根據所有服務的性質，以提高服務質量為導向，采用了包括公私合作、合同出租、個人賬戶直接付款、補貼制度和消費券等在內的多種購買形式。

1.公私合作

公共項目（事業）建設或運營中，公共部門和非公共部門（主要是民營企業）發揮各自比較優勢，共擔風險責任、共享收益，相互合作提供公共服務的一種模式。具體包括：興建-經營-轉移、興建-轉移-經營、租賃-興建-經營、興建-擁有-經營、購買-興建-經營、轉移-經營-轉移等多種操作方式，且在德國應用得最為廣泛。例如，德國的公路、橋梁、隧道、污水處理設施、自來水供應系統等基礎設施領域公共服務的提供都采取公私合作的方式。

2.服務外包

服務外包（也稱合同出租）是指公共部門確定某種公共服務的數量和質量標準，按照一定程序公開擇優，與私營部門或非營利部門簽訂提供公共服務的供給合同，政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供的公共服務，并依據合同對服務數量、質量、效率、績效對承包商的活動進行監督和管理。服務外包在美國最為普遍，截至2012年，美國政府已經與私人公司、非營利機構等簽訂了大約2000萬個購買服務合同。

3.其他形式

個人賬戶直接付款，政府部門將款項直接轉入符合相關條件的公民個人賬戶。例如在英國政府發布的《公共服務開放白皮書》（2011）中指出，個人服務項目中的，成人社會救濟、殘障特殊教育需求、弱勢群體住房等服務項目。補貼制度，即政府以稅收優惠、低息貸款或貸款擔保等形式對提供公共服務的市場主體進行補貼。在美國，提供公共服務的市場主體可以免繳聯邦和州所得稅和財產稅。消費券制度，公民個人憑借政府發放服務消費券可自行選擇服務提供方，服務提供方則憑借此票券向政府報銷。在美國，老年人醫療、窮人住房援助，在英國，教育領域等都采用此形式。

法律體系完善、監督機制嚴格

發達國家政府購買公共服務是在政府采購的總體框架下進行的，加之，發達國家在公共服務改革方面的長期實踐，因此，在政府購買公共服務方面擁有完善的法律體系和監督機制。

1.法律體系

美國專門性的聯邦政府采購法規以及與政府采購直接或間接相關的法律法規500余部，有關條款4000余個，涉及政府購買公共服務的組織管理、購買程序等環節。包括《聯邦政府采購條例》、《聯邦財產和行政管理服務法》、《合同競爭法案》、《購買美國產品法》、《服務合同法案》、《貿易協定法案》、《誠實談判法》、《聯邦采購政策辦公室法案》、《小額采購業務法案》、《總監法案》、《小企業法》、《合同糾紛法案》等。

英國除遵守歐盟的《公共合同指令(2004/18/EC)、《公用事業指令》(2004/17/EC)中關于公共服務購買（采購）等相關規定外，還根據本國情況，制定了法律法規對公共服務加以規范。包括《2006年公共合同法規》、《2006年公用事業合同法規》、《資助和采購最佳實務準則》、《服務外包委托指導》等。并在2010年對《英格蘭與威爾士地區政府與志愿及社區部門關系協定》進行修訂，進一步加強了對政府和社會組織的監督。

日本在中央政府層面有《關于規定物品和特殊服務采購的特別程序的法令》、《關于規定物品和特殊服務采購的特別程序的部門法規》等。在次中央政府層面有《地方自治法》、《地方自治法實施條例》、《地方政府實體物品和特殊服務采購的特別程序的法令》、《關于導入競爭機制改革公共服務的法律》等。

2.監督機制

德國對公共服務實施以貝塔斯曼法和公共交互指標網絡為主要方法的績效評估，前者是按照由貝塔斯曼基金會制定的基準方法進行績效評估，而后者是由各城市成立的城市公共管理聯合會負責實施。每種公共服務領域（如博物館、道路清潔、兒童撫養）被劃分為每一個網絡，許多城市在眾多的指標網絡中互相合作，交換績效數據，進行績效比較。

在日本，其內閣中成立了由民間企業家、經濟學家等組成的官民競標監理委員會，其主要職責包括負責審查供應商的資格，確定參加競標者，確定中標的供應商；指導參與競標的各部門對項目信息及時披露并確保服務質量；確保競標成功的各部門能遵守政府相關的規定，并對這些部門進行監督；評價業務實施的效率效果，并將評價結果向社會披露。服務購買過程中始終堅持“公開”、“透明”的原則，以說明會、查詢招標公告、查閱官報和上網查詢等形式公開發布政府購買服務的信息。

（作者系團中央國際聯絡部二處干部）