“三思”而行、寫好“四書”、把握“五經”、管好“六扇門”——推進權力清單制度的對策研究

趙福生　荀一成

“三思”而行、寫好“四書”、把握“五經”、管好“六扇門”——推進權力清單制度的對策研究

趙福生荀一成

作為當前中國政府自身改革的核心之舉，權力清單制度是轉變政府職能、簡政放權的基礎性、關鍵性工程，也是深入推進依法行政的重要抓手。因此，權力清單制定得是否科學、運行得是否規范、監督得是否到位、調整得是否合理，事關到行政體制改革和建設法治中國的進程。從各地公布的權力清單及其實際運行狀況看，地方權力清單的出臺有三種不同的面相：一是非規制化運作，權力清單及其所在的行政體系運行依托人治處境；二是規制化運轉，政府依權力清單行政，但清單不必經法確定；三是法治化發展，即權力清單依法定權、依法束權、依法調整。從長期發展角度來看，這三種面相最終漸次成為地方權力清單制度法治化的一種進路。為了避免地方權力清單制度停滯不前，抑或縮短這一進程所需的時間，要抓住中國改革發展的戰略機遇期，堅持黨對依法改革的領導，強化對權力清單制度的頂層設計、規范的程序要求和民主的監督保障。具體體現為“三思”而行、寫好“四書”、把握“五經”、管好“六扇門”。

一、推進權力清單制度需“三思”而行

習近平在中央政治局第十一次集體學習時指出，“面對著十分復雜的國內外環境，肩負著繁重的執政使命，如果缺乏理論思維的有力支撐，是難以戰勝各種風險和困難的，也是難以不斷前進的。”權力清單制度對政府來說無疑是壯士斷腕，既需要深思熟慮，更需要運用底線思維、法治思維、互聯網思維“三思”而行。

首先，推進權力清單制度需要依底線思維而行。所謂底線思維，是指以底線為導向的思維方法，也就是凡事以黨紀國法、道德和中央基本要求為主導的思維。習近平在談到底線思維時要求，凡事要從壞處準備,努力爭取最好的結果,這樣才能有備無患,遇事不慌,牢牢把握主動權。按照這一要求，依底線思維推進權力清單制度，必須加強黨對依法行政的領導，以正確的導向、嚴格的紀律、為民務實清廉的作風，推進權力清單制度建設。一是以問題意識為前提。充分考慮到政府開出權力清單可能面臨的阻力和問題，思考是否所有人員都會心甘情愿地確權分權限權，以解決問題為根本。二是以憂患意識為起點。考量若不能開出合理的清單，會帶來什么樣的后果和危害，以有備無患為要求。三是以堅守底線為基礎。人民政府應找到權力的邊界，做好邊界之內之事，堅守行政為民服務。四是以穩中求進為旨歸。不斷推進權力清單的制度化，以尋求最好結果為目的。依底線思維來看，當前最集中的問題是權力清單開列的主體是政府部門。這一方面考驗政府自身的責任，另一方面也在考驗公眾所能承受的壓力，一定范圍內的底線博弈在所難免，應保障人民群眾作為國家和社會主人的權利，在困難面前不讓步，在民主路上不退縮，以掌握主動權為關鍵。

其次，推進權力清單制度需要依法治思維而行。所謂法治，是指良法和對良法的遵從。以法治思維而行，就是在認識和解決問題中時時處處以守法為導向，推動法律發展，發揮良法引領和推動作用，以良法的實施和服從發揮法律的約束、保障和激勵作用的思維。依法治思維推進權力清單制度，一是去除圍繞權力清單博弈中的政治化和意識形態化傾向。將其當作一個利益的問題去協商、作為一個法律問題去裁量，堅決消除政府部門以權代法，以權壓法的傾向。二是理順法律法規之間的關系。解決執法過程中出現的制度失當、結構不平衡和配套不

及時等問題，告別僅靠上級行政部門指令糾偏的局面。三是應理清權力清單制定的合法主體。從法理上看，有資格開出“權力清單”的主體，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權力的主體人民。因此，提高各級人民代表大會在權力清單制定中的地位，發揮其在權力清單制度中的主體功能，是依法治思維推進權力清單制度的基本要求。

再次，推進權力清單制度需要依互聯網思維而行。所謂互聯網思維，是由互聯網運用而生成的新思維，它強調開放互聯的媒體意識、廣泛的民主意識，是將用戶和供給者一體化的良性生態思維。依互聯網思維推進權力清單制度，一是增強“全景敞視”意識。全景敞視是指向人無時不在地敞開而處于全面監視之下、卻不知監視來自何處的狀態。開放互聯媒體使“全景敞視”從特定空間走向現代社會每個角落。政府要增強“全景敞視”意識，配合人大認真梳理權力清單；公眾加大對清單制度的網絡參與、實現網上網下互動、虛擬與現實耦合。二是增強“泛行政相對人”意識。對于政府具體決策權、執法權來說，行政相對人總是具體的、直接的，但是從權力清單系統性和互聯網背景看，所有人包括政府官員在內，都將在某一時候成為依權力清單行政的相對人，即“泛行政相對人”。因此，無論是哪類人群，都應在權力清單的制定上預留發言權。三是增強主體間性的生態意識。將用戶和服務者一體化處理，做好權力清單群眾滿意度的大數據分析，通過網絡社會內在協調機制和分眾機制，增強權力清單的適用性，使權力清單既接地氣、又更加合理。

二、權力清單應成為“四書”

古之“四書”講的是《論語》、《孟子》、《大學》、《中庸》，依法推進權力清單以儒家經典為代表的中華優秀傳統文化來培育品格，實施“仁政”。

首先，權力清單應成為“行政體制改革的宣言書”。權力清單制度以簡明清單開列和裁剪權力，將行政體制化繁為簡，這是行政體制改革的重要成果。但是，權力清單不應成為改革的目的及至改革的目標，它包含以下內容。一是視權力清單為政府確權明責的手段。權力清單只是政府履職擔當的科學工具、規范權力運行的手段。應把權力清單的出臺視為行政體制改革的宣言書，明示行政權力屬于誰、為了誰、依靠誰等根本問題。權力清單制度應順應行政權力改革方向，劃清權力要素和邊界，將行政權力運行軌跡明白無誤地刻畫出來。二是充分釋放政府務實進取的信號。權力清單強烈地展現出政府將以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，將權力關進制度的籠子里，實現權為民所用、利為民所謀，而不是為了清單而清單，為了爭名而搶曬清單。

其次，權力清單應成為“依法行政的承諾書”。權力清單并不止于簡單意義上對行政權力事項和權限的注明，而是按清單運行權力做出的承諾。根據權力清單，凡是未經過列入職權目錄的行政權力，政府均不得再予以行使，“法無授權不可為”。對于依法制定的權力清單，凡是列入職權范圍的事情，必須依法行政，不可缺位，不可推諉，“法有授權必須為”。

再次，權力清單應成為“接受監督的保證書”。權力清單制度的建立，是政府確權限權、杜絕權力濫用的保證。確權限權有多種途徑，中央之所以肯定權力清單，非常關鍵的原因在于權力清單保證權力更便于被監督。一是保證糾錯有門。清單中包含政府權力運行自我監測和糾錯機制，對拒不糾錯的，將行政問責上升為政治問責，使行政主體展開自我救贖。二是保證監督有體。權力清單公開后，紀委監察部門應當跟進，公布舉報電話、網絡監督平臺，建立公眾監督下的違規用權問責機制，嚴格行使權力，對違法行政及時曝光和處理。三是保證申訴有路。如果權力清單設置或運行不合理，應在清單中明確公民或企業申訴的權利和路徑。建設維基政府，推行維基政務，利用好電子政務信息化平臺，建立網絡監督申訴新機制，擴大公民有序的政治參與，把規范權力、電子監察與便民服務有機地結合起來。

最后，權力清單應成為“為民服務的說明書”。從根本上說，行政權力是為民服務的工具，推進權力清單制度，就是充分發揮市場在資源配置中的決定作用和更好發揮政府作用，把政府身上原本屬于市場、社會和民眾的權力完璧歸趙。從原理上看，權力清單應體現依據國家憲法和法律，說明權力這種配置如何推進國家治理體系與治理能力的現代化機理；從細節上看，權力清單觸及改

革深層次問題，說明公共權力的合法性來源、法理主體、權力邊界勘定及政府權力運行規范。作為行政機關的行事標準，權力清單的內容具有一定的穩定性，從行政改革的大趨勢看，簡政放權將長期進行，權力清單也自然適時調整，及時修訂，因此，依法推進權力清單制度還需完善程序，把好關口。

三、推進權力清單制度要完善“五經”

依法構建權力清單、及時調整權力清單，需要遵循科學程序、堅守治世從政之道。如果把權力清單制度視為一部經書，那么，權力清單的調整就可以理解為五個環環相扣的階段。

第一，統一標準“念真經”。權力清單制度的成敗在于其標準的統一性。我國作為單一制國家，各地方政府和政府部門的權力配置應當是平衡的，因此，同級別政府或部門權力清單不能有大有小。目前各地清單不一樣，標準不統一，必須做好統一標準的頂層設計，對權力類型標準做統一的設定，并根據不同類型權力的特點設定相應的依據標準、職權標準等具體標準。

第二，建章立制“守好經”。權力清單制度的精髓在于其準確性。守住權力清單制度建設已取得的成果，必須加緊配套制度的建章立制，沒有法律依據的權力要廢止，私造的權力要禁止，以制度的合力推進權力清單的發展。

第三，依法規范“解真經”。權力清單的影響力在于其承諾性。然而，實踐中無論對權力清單承諾與否，都可能帶來矛盾問題。政府若不做出承諾或承諾不足，權力清單很難發揮作用。但是，若過度承諾，一旦權力清單與法律授權沖突，會造成法律的失靈。因此，權力清單承諾有著極高的技術要求。應使權力清單授權有法、行使有規。將權力法定化，用組織法的形式明確每一級政府的職權范圍。

第四，政務公開“傳真經”。公開才有公信，透明才有清明。只有使權力清單盡人皆知，才能破除行政權力的神秘感。不僅重視權力清單公開的內容和途徑，而且要關注政務公開的結果和效果。這樣信息公開，才能達到應有的效果。

第五，追蹤決策“修好經”。所謂追蹤決策，是指在決策執行過程中發現決策目標發生偏離或方案出現重大變化所做出的決策調整。權力清單只是劃清了靜態的權力，但社會生活是千變萬化的，須防范權力的僵化和泛化。這就要求對權力清單在原有優化基礎上再次優化，從而實現雙重優化。

四、推進權力清單制度應管好“六扇門”

在建構權力清單制度的過程中，不能把權力清單簡單地等同于對權力制約，也不能幻想只要推出了權力清單就管住了權力。當前公布的權力清單，只是解決了一個權力“列單明細”的問題，至于權力如何規范、怎樣運行，其程序正義如何體現等問題還有待解決。

第一，管住權力的“大門”，建構上下一致的清單體系。行政權力具有天然的擴張性，在運行中一旦偏離設置權力的目的，必然出現權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下，傷害干群關系、惡化行政生態。因此，管住大門應著眼于清單制度的徹底性和整體性，構建覆蓋各級政府的權力清單體系。為此，要合理劃分各級政府在各類職能中的權力的底線和邊界，地方政府的權力清單都應體現與上位政府和下位政府職能權限的區分度和協同度，形成結構合理、層次分明、銜接成序、執行有效的完整清單體系。

第二，鎖住“暗門”，形成職權相稱的清單體系。管好大門，統一了清單標準，還需要清單科學合理并且到位。目前公布了“國務院各部門行政審批項目匯總清單”，但政府權力設置的“暗門”還留有余地，所謂“1235項權力”之中存在著需下放的行政審批權，亟需堵住。

第三，封住“旁門”，嚴格清單內權力的規范。“旁門”是指沒有名分的權力能夠公然行使。走“旁門”的典型表現就是審批權的行使，改“審批”為“備案”，內容程序都沒變，以備案的名義審批，使審批從地上走到地下，或在行政審批上做減法、合并同類項，需要走的部門、程序一個都沒有少，暗地里在非行政審批中做加法，采取各種新方式對審批事項冠以非行政許可審批名義，使之表面合法化。

第四，堵死“后門”，構建清單上權力運行的標準。通

過“后門”，政府在行使審批權力中，想給誰批什么項目，就批給誰，想批多少經費，就批多少經費，審批者的自由裁量權不受限制，造成許多項目資源分配不合理的后果。十八屆四中全會要求政務“五個公開”，即結果公開、決策公開、執行公開、管理公開、服務公開。

第五，關閉“旋轉門”，去除政企之間的利益瓜葛。“旋轉門”是指政府權力在公共部門和私人部門之間轉換角色獲取利益。通過“旋轉門”，政府表面上把資源分配權交接出去，但實際上又隱形化地被政府人員掌握和占有。應剝離審批機構設立的各類檢驗檢測認證機構，推動相關機構企業化改制，實行違規審批問責制，依法消除隱形兼職。

第六，剔除“玻璃門”，構建監管規范標準。“玻璃門”是指在生產經營活動監管中謀不正當利益的看不見的門。應將政府權力清單的公開納入法治和責任軌道，按照法律法規的要求，對各級政府及其部門的權力清單進行合法性審核，動態管理。要懲治逾越權力清單的行為，根據經濟和社會發展要求，削減權力清單。

（本文作者：中共黑龍江省委黨校省行政學院領導科學教研部副主任；中共黑龍江省委黨校2013級碩士研究生）

責任編輯：李冬葉